朱亞鵬

企業(yè)家和企業(yè)家精神概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)、商業(yè)組織的研究，政策科學(xué)研究者們將其引入公共政策的研究中，藉此強(qiáng)調(diào)個(gè)體政策參與者如何影響公共政策過(guò)程。20世紀(jì)70年代，個(gè)人開(kāi)始成為政策科學(xué)相關(guān)研究的關(guān)注重點(diǎn)，對(duì)公共企業(yè)家精神的討論則被包含其中。關(guān)注政策企業(yè)家的文獻(xiàn)在80年代開(kāi)始大量出現(xiàn)，并被視為解釋政府再造過(guò)程和公共組織中政策變化、政策創(chuàng)新的關(guān)鍵變量①Carol S.Weissert.Political Entrepreneurs，Policy Opportunists，and Legislative Effectiveness，American Politics Research，Vol.19，No.2(1991)，pp.262—274.。近年來(lái)，政策企業(yè)家不但被廣泛地運(yùn)用于教育、環(huán)境、外交等多個(gè)政策領(lǐng)域②比如:Deserai Anderson Crow.Local Media and Experts:Sources of Environmental Policy Initiation?the Policy Studies Journal，Vol.38，No.1(2010)，pp.143—164;Michael Mintrom.Policy Entrepreneurs and School Choice，Washington，DC:Georgetown University，2000;Ralph G.Carter＆ James M.Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.，而且也被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)的學(xué)者所使用③比如，Cosmo Howard.Bureaucrats in the Social Policy Process:Administrative Policy Entrepreneurs and the Case of Working Nation，Australian Journal of Public Administration，Vol.60，No.3(2001)，pp.56—65;Ulrik Bundgaard ＆ Karsten Vrangbaek，Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark，Scandinavian Political Studies，Vol.30，No.4(2004)，pp.491—520;Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.，成為學(xué)界解釋政策過(guò)程的重要理論概念。

本文嘗試簡(jiǎn)要回顧政策企業(yè)家概念的源流和發(fā)展，梳理學(xué)者們應(yīng)用政策企業(yè)家概念、建立政策企業(yè)家理論的各種努力，并總結(jié)圍繞這一概念所產(chǎn)生的爭(zhēng)論。此外，有鑒于它的分析能力和解釋力，筆者認(rèn)為應(yīng)用政策企業(yè)家這一概念框架可以更好地理解中國(guó)的公共政策過(guò)程。

一、政策企業(yè)家:內(nèi)涵及類(lèi)型

所謂政策企業(yè)家(Policy Entrepreneur)就是“那些通過(guò)組織、運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”①Eugene Lewis.Public Entrepreneurship:Toward a Theory of Bureaucratic Political Power，Bloomington:Indiana University Press，1980，p.9.。無(wú)論是身處政府內(nèi)部還是社會(huì)之中，他們都以善于創(chuàng)新著稱(chēng)。政策企業(yè)家熱衷于發(fā)現(xiàn)組織變化的動(dòng)力，積極為組織提供解決政策難題的方案②Deserai Anderson Crow.Local Media and Experts:Sources of Environmental Policy Initiation?the Policy Studies Journal，Vol.38，No.1(2010)，pp.143—164.。特別地，在充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)的政策過(guò)程中，政策企業(yè)家比其他政策參與者更愿意投入時(shí)間、精力(有時(shí)甚至是金錢(qián)和自己的聲譽(yù))，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案③John Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，Harper Collins，1995.。

值得注意的是，政策企業(yè)家在實(shí)際研究中并未被明確地加以定義。研究者們通常使用“政策企業(yè)家(policy entrepreneur)”、“公共企業(yè)家(public entrepreneur)”、“政治企業(yè)家(political entrepreneur)”、“項(xiàng)目企業(yè)家(program entrepreneur)”、“官僚企業(yè)家(bureaucratic entrepreneur)”、“行政企業(yè)家(administrative entrepreneur)”、“議題企業(yè)家(issue entrepreneur)”等不同的稱(chēng)謂去指涉那些廣泛分布于國(guó)會(huì)、政府、利益集團(tuán)和研究機(jī)構(gòu)中且積極參與政策過(guò)程的人員。他們既可能是獲得選舉的政治人物，也可能是行政官員，又可以是特定政策利益集團(tuán)或某研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)人員④比如:Riker.William，the Art of Political Manipulation，New Haven，Yale University Press，1986;Rorie L.Spill，Michael J.Licari＆ Leonard J.Ray.Taking on Tobacco:Policy Entrepreneurship and the Tobacco Litigation，Political Research Quarterly，Vol.54，No.3(2001)，pp.605—622.;同時(shí)，政策企業(yè)家不僅可能是一個(gè)社區(qū)中的普通公民，還有可能是具備多重身份的公共人物⑤比如:Caner Bakir.Policy Entrepreneurship and Institutional Change:Multilevel Governance of Central Banking Reform，Governance:An International Journal of Policy，Administration and Institutions，Vol.22，No.4(2009)，pp.571—598;Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.。不過(guò)，學(xué)者們對(duì)不同類(lèi)型的政策企業(yè)家在政策過(guò)程中所發(fā)揮的作用并沒(méi)有進(jìn)行明確區(qū)分。在他們看來(lái)，這些稱(chēng)謂本質(zhì)上并無(wú)二致。

與其他政策參與者相比，政策企業(yè)家應(yīng)具備以下一些特征:第一，政策企業(yè)家愿意并能夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任⑥John Kingdon.Agendas，Altrtiv Pubc PocNw YkHp C1995.。出于對(duì)共同體的關(guān)心和認(rèn)同或?qū)δ承┥鐣?huì)問(wèn)題的關(guān)注，他們總是積極地宣傳某些特定的政策議題，極力促成政策變化。第二，他們一般都具備“改變政治風(fēng)向的能力”，既能“認(rèn)清在當(dāng)前的歷史背景下的政治運(yùn)行邏輯，并很好地利用它”⑦Jameson W.Doig and Erwin C.Hargrove.Leadership and innovation:Entrepreneurs in government，Baltimore，MD:Johns Hopkins University Press，1990，p.11.，又善于運(yùn)用豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和各種策略⑧Michael Mintrom and Sandra Vergari.Advocacy Coalitions，Policy Entrepreneur，and Policy Change，Policy Studies Journal，Vol.24，No.3(1996)，pp.420—434.，并可以藉此促成重大的政策改變⑨Paula J.King，Nancy and Nancy C.Roberts.An Investigation into the Personality Profile of Policy Entrepreneur，Public Productivity＆ Management Review，Vol.16，No.2(1992)，pp.173—190.。第三，他們還擁有良好的管理和領(lǐng)導(dǎo)潛能，是有批判精神的思考者。第四，政策企業(yè)家與其他政策參與者最大的區(qū)別在于:他們具備堅(jiān)持不懈的精神，能參與推廣政策新方案并成功維持它①Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74、63.。依據(jù)上述特征，研究者們便可以更好地辨認(rèn)政策過(guò)程中的政策企業(yè)家。

為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)政策企業(yè)家對(duì)政策過(guò)程的影響，研究者們還依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策企業(yè)家進(jìn)行了分類(lèi)。南?！ち_伯茨(Roberts)按照政策企業(yè)家是否在政府中有正式職位、是否扮演了領(lǐng)導(dǎo)者角色、是否由選舉產(chǎn)生這三個(gè)條件為標(biāo)準(zhǔn)將政策企業(yè)家群體細(xì)分為:政策企業(yè)家(Policy Entrepreneur，三者皆不具備)、官僚政策企業(yè)家(Bureaucratic Entrepreneur，不具備后兩個(gè)條件)、行政首腦型政策企業(yè)家(Executive Entrepreneur，具備前兩個(gè)條件)、政治型政策企業(yè)家(Political Entrepreneur，三項(xiàng)條件都具備)②Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74、63.。她認(rèn)為:不同類(lèi)型的政策企業(yè)家對(duì)政策變化的影響并不相同，通過(guò)細(xì)致分類(lèi)可以幫助研究者辨明哪一類(lèi)參與者對(duì)政策變化產(chǎn)生了決定性影響。同時(shí)，其他研究者也可以藉此進(jìn)一步研究什么是影響政策企業(yè)家行為的重要因素，影響不同類(lèi)型的政策企業(yè)家的因素是否并不一致。

伯尼爾(Bernier)和哈發(fā)西(Hafasi)則更注重變化的社會(huì)背景和組織狀況對(duì)政策企業(yè)家所產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響，并據(jù)此對(duì)政策企業(yè)家進(jìn)行分類(lèi)。他們認(rèn)為:在政治社會(huì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定且組織成立初期更容易出現(xiàn)個(gè)體型政策企業(yè)家，他(她)通過(guò)個(gè)人能力推動(dòng)十分醒目的政策創(chuàng)新;在社會(huì)發(fā)展不利、公眾壓力較大時(shí)，發(fā)展成熟的組織中則更容易出現(xiàn)集體型政策企業(yè)家，他(她)們?cè)诩扔械慕M織基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)的創(chuàng)新，以確保組織的效率③Luc Bernier and Taǐeb Hafasi.the Changing Nature of Public Entrepreneurship，Public Administration Review，Vol.67，No.3(2007)，pp.488—503.。在他們看來(lái)，政策企業(yè)家理論不但可以解釋突發(fā)式的政策變化，也可以解釋漸進(jìn)式的制度變遷。

二、政策企業(yè)家與政策過(guò)程:政策闡釋與理論構(gòu)建

(一)政策企業(yè)家與議程設(shè)置

政策企業(yè)家通常被作為影響政策議程構(gòu)建的重要因素來(lái)加以討論④如:Baumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics，Chicago:Chicago University Press，1993;Schiller Wendy.Senators as Policy Entrepreneurs:Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agenda，American Journal of Political Science，Vol.39，No.1(1995)，pp.186—203.。一方面，身處政府部門(mén)之外的政策企業(yè)家積極地推動(dòng)某些社會(huì)議題，吸引公眾的注意力，促使他們進(jìn)行思考，并通過(guò)各種方式形成讓政府解決該問(wèn)題的壓力⑤Sandra A.Waddock and James E.Post.Social Entrepreneur and Catalytic Change，Public Administration Review，Vol.51，No.5(1991)，pp.391—401.。另一方面，那些身處政府內(nèi)部的政策企業(yè)家則不斷聚集組織力量、構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)并耐心地等待成熟時(shí)機(jī)的到來(lái)⑥Eugene Lewis.the Political Leader as Entrepreneur，in Kellerman and Barvara(ed.)Political Leadership:a Source Book.Pittsburg:University of Pittsburg Press，1986，pp.250—164.。

一般而言，政策企業(yè)家在影響政策議程的過(guò)程中會(huì)采用以下一些策略:首先，根據(jù)自己的認(rèn)知提出新思考方式，對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行定義，并藉此認(rèn)定問(wèn)題的實(shí)質(zhì)⑦Bien Baze and Mitchel Abolafia.Bureaucratic Entrepreneurship and Institutional Change:A Sense－Making Approach，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.12，No.4(2002)，pp.525—552.。他們通常還會(huì)告知公眾該問(wèn)題是如何嚴(yán)重、影響是如何深遠(yuǎn)⑧如:Schiller Wendy.Senators as Policy Entrepreneurs:Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agenda，American Journal of Political Science，Vol.39，No.1(1995)，pp.186—203.。其次，通過(guò)各種方式來(lái)擴(kuò)大自己所持政策理念的影響力。比如，處于政府之外的政策企業(yè)家經(jīng)常通過(guò)媒體宣傳來(lái)保持對(duì)特定問(wèn)題的關(guān)注度;擔(dān)當(dāng)公職的政治人物們則通過(guò)公開(kāi)演講以及私下說(shuō)服等方式來(lái)讓政策理念獲得其他參與者的認(rèn)同①Ralph Carter and James Scott.Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.。

(二)政策企業(yè)家與政策創(chuàng)新

在既有的文獻(xiàn)中，研究者們通常將“致力于政策創(chuàng)新”視為公共企業(yè)家精神的核心要素之一②Nelson Polsby.Political Innovation in America:The Politics of Policy Initiation.New Haven，Yale University Press，1985;Jack Walker.the Diffusion of Knowledge，Policy Communities，and Agenda Setting:the Relationship of Knowledge and Power，in John E.Tropman ＆ Milan J.Dluhy(eds.)，New strategic perspectives on social policy，New York:Pergamon，1981，pp.74—96.。Roberts甚至認(rèn)為:那些制造、包裝新政策理念并將其在公共領(lǐng)域中推廣的參與者才能算是政策企業(yè)家③Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。研究者們還廣泛地應(yīng)用政策企業(yè)家概念來(lái)解釋舊政策被打破、新政策方案被提出的案例，并以此強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中個(gè)人創(chuàng)意、能力和政治技巧的重要性④Michael Mintrom ＆ Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。他們通過(guò)對(duì)政策企業(yè)家和政策創(chuàng)新之間關(guān)系的探討，形成了較為完善的政策企業(yè)家理論模型。

研究者們首先要面臨的問(wèn)題是:“為什么政策企業(yè)家會(huì)積極地參與政策創(chuàng)新，他們的動(dòng)機(jī)何在?”為了回答這個(gè)問(wèn)題，一部分研究者對(duì)政策企業(yè)家參與政策創(chuàng)新的激勵(lì)因素進(jìn)行了探討。研究發(fā)現(xiàn):一方面，政策企業(yè)家介入那些引人注目和與公眾利益高度相關(guān)的政策議題，可以使自己或自己所在的利益集團(tuán)獲益，比如社會(huì)地位得以提升、政治前途更光明、法案更容易通過(guò)等等⑤Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。特奧多羅(Teodoro)就發(fā)現(xiàn)促使一些官僚參與政策創(chuàng)新的激勵(lì)因素是可以更快地升職⑥Manuel Teodoro.Bureaucratic Job Mobility and The diffusion of Innovations，American Journal of Political Science，Vol.53，No.1(2009)，p.175—189.;在斯比爾(Spill)、利卡里(Licari)和雷(Ray)的研究中，推動(dòng)煙草政策創(chuàng)新的檢察長(zhǎng)們的一部分動(dòng)機(jī)則在于實(shí)現(xiàn)自己所在政黨的利益⑦Rorie L.Spill.Michael J.Licari and Leonard J.Ray，Taking on Tobacco:Policy Entrepreneurship and the Tobacco Litigation，Political Research Quarterly，Vol.54，No.3(2001)，pp.605—622.。另一方面，研究者們也發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家同樣會(huì)出于對(duì)共同體(比如他們身處的社區(qū))的認(rèn)同和關(guān)注以及保護(hù)他們所認(rèn)識(shí)到的公眾利益而積極參與政策創(chuàng)新⑧W.R.Mack.Deanna Green＆ Arnold Vedlitz，Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252;Ralph Carter and James Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.。

構(gòu)建具有解釋力的政策企業(yè)家模型，同樣不能回避“政策企業(yè)家如何實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新”這個(gè)問(wèn)題，研究者們分別從政策企業(yè)家的能力、行動(dòng)策略各方面進(jìn)行了闡述。既有文獻(xiàn)中，政策企業(yè)家被描述成“意見(jiàn)集合者”、“政策方案兜售家”、“統(tǒng)一意見(jiàn)構(gòu)建者”和打開(kāi)“政策機(jī)會(huì)之窗”的關(guān)鍵角色。他們通常具備突出的專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)、社會(huì)地位，善于建立并維系強(qiáng)有力的政治聯(lián)盟，能夠以敏銳的觀察力抓住稍縱即逝的政策機(jī)會(huì)⑨Doig Jameson ＆ Erwin C.Hargrove(Eds.).Leadership and innovation:a Biographic Perspective on Entrepreneurs in Government，Baltimore，Johns Hopkins University Press，1987;John Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，HarperCollins，1995.。

為了讓自己屬意的“新”政策理念進(jìn)入政策議程并成為政策創(chuàng)新，政策企業(yè)家還需要采取多樣化的行動(dòng)策略。形成新政策理念、建構(gòu)新政策方案、執(zhí)行政策新方案，是實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的三個(gè)必不可少的階段;如何解決集體行動(dòng)的難題、讓政策參與者認(rèn)可新方案，則是各種策略所需要解決的核心問(wèn)題。研究者們歸納出的策略主要有:找出潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，借助公共輿論削弱反對(duì)者的聲音①Jocelyn Crowley.The Politics of Child Support in America.New York:Cambridge University Press，2003.;將政策問(wèn)題和方案與根植于民主社會(huì)的價(jià)值體系聯(lián)系起來(lái)，增強(qiáng)政策創(chuàng)新的合法性②Sandra A.Waddock and James E.Post，Social Entrepreneur and Catalytic Change，Public Administration Review，Vol.51，No.5(1991)，pp.391—401.;在確保政策方案核心理念不受侵蝕的前提下，從其他組織、個(gè)人那里獲得資源和支持，同政策參與者達(dá)成交易、構(gòu)建聯(lián)盟③George Kelley.Seducing the Elites:The Politics of Decision Making and Innovation in Organizational Networks，The A-cademy of Management Review，Vol.1，No.3(1976)，pp.66—74;Ralph Carter and James Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.;進(jìn)行政策試驗(yàn)，用實(shí)際行動(dòng)來(lái)體現(xiàn)政策方案的可行性，消除對(duì)政策方案可行性的質(zhì)疑④Michael Mintrom and Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。

(三)政策企業(yè)家與政策變遷

政策企業(yè)家不但在解釋政策創(chuàng)新時(shí)被廣泛地使用，而且在最近的研究中更是被視為理解漸進(jìn)式政策變遷的重要概念:一方面，部分研究者嘗試將政策企業(yè)家納入既有的理論框架，進(jìn)一步加強(qiáng)這些理論框架的解釋力;另一方面，政策企業(yè)家理論模型不斷得到完善，并被獨(dú)立地運(yùn)用于解釋政策變遷。

漸進(jìn)主義、新制度主義、倡導(dǎo)聯(lián)盟、多源流分析和斷點(diǎn)均衡理論是當(dāng)前解釋政策變遷的主導(dǎo)性解釋框架。最近的一些研究強(qiáng)調(diào)了引入政策企業(yè)家對(duì)于增強(qiáng)解釋力方面的重要性。比如，一些研究者認(rèn)為，政策企業(yè)家具備影響決策者并一點(diǎn)一滴地推動(dòng)政策變化的能力，可以融入漸進(jìn)主義理論框架之中來(lái)解釋政策變化⑤Barry Rabe.Statehouse and Greenhouse:The Stealth Politics of America Climate Change Policy.Washington，DC:Brookings Institution Press，2003;Colin Provost，State Attorneys General，Entrepreneurship，and Consumer Protection in the New Federalism，Publius:The Journal of Federalism，Vol.33，No.2(2003)，pp.37—53.Ralph S.Brower and Mitchel Y.Abolafia，Procedural Entrepreneurship:Enacting Alternative Channels to Administrative Effectiveness，American Review of Public Administration，Vol.26，Vol.3(1996)，pp.287—308.。與此同時(shí)，政策企業(yè)家具備敏銳的觀察力和嫻熟的資源運(yùn)作能力，能與制度更好地進(jìn)行互動(dòng)，尤其善于建立并利用人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策變化。

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論非常強(qiáng)調(diào)共同政策觀念、利益的重要性，而政策企業(yè)家恰好是傳播有關(guān)公共問(wèn)題的信息、形成共同利益的推動(dòng)者。將它引入該框架可以更好地展示倡導(dǎo)聯(lián)盟如何形成、聯(lián)盟的信息如何獲取、利益如何被明確表述、政策利益群體如何擴(kuò)大⑥Karen Litfin.Advocacy Coalitions along the Domestic－Foreign Frontier:Globalization and Canadian Climate Change Policy，Policy Studies Journal，Vol.28，No.1(2000)，pp.236—52;Sander Meijerink，Understanding Policy Stability and Change:The Interplay of Advocacy Coalitions and Epistemic Communities，Windows of Opportunity，and Dutch Coastal Flooding Policy 1945 – 2003，Journal of European Public Policy，Vol.12，No.6(2005)，pp.1060—1077;Shaun Goldfinch and Paul Hart，Leadership and Institutional Reform:Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia，Governance，Vol.16，No.2(2003)，pp.235—270.。在金登的多源流分析框架中，政策企業(yè)家扮演了抓住政策機(jī)會(huì)窗口開(kāi)啟時(shí)機(jī)，并將政策流、問(wèn)題流和政治流結(jié)合起來(lái)的關(guān)鍵角色⑦Nikolaos Zahariadis.The Multiple Streams Framework:Structure，Limitations，Prospects，in Paul A.Sabatier(ed.)，Theories of the Policy Process(2nd edition).Boulder，CO:Westview Press，2007，pp.65—92.?！罢咂髽I(yè)家不但有責(zé)任敦促?zèng)Q策者對(duì)政策議題予以關(guān)注，而且有責(zé)任將問(wèn)題、解決方案結(jié)合起來(lái)并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的政治討論之中?！雹郕ohn Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，Harper Collins，1995，p.21.鮑姆加特納(Baumgartner)和瓊斯(Jones)在其所提出的斷點(diǎn)均衡理論中將專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員視為政策話語(yǔ)權(quán)的控制者①Baumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas Dynamics and Policy Subsystems，the Journal of Politics，Vol.53，No.4(1991)，pp.1044—1074.。從這個(gè)意義上講，他們可以被視為利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)打破均衡的政策圖景，突出特定問(wèn)題和政策變遷的急迫性的政策企業(yè)家。此外，政策企業(yè)家還可能通過(guò)率先在特定的區(qū)域或某一政策領(lǐng)域中進(jìn)行政策試驗(yàn)來(lái)促成進(jìn)一步的政策變化②James True，Avalanches and Incrementalism.The American Review of Public Administration，Vol.30，No.1(2000)，pp.3 –18;Peter John，Is There Life after Policy Streams，Advocacy Coalitions，and Punctuations?:Using Evolutionary Theory to Explain Policy Change.Policy Studies Journal，vol.31，No.4(2003)，pp.481—98.。

將個(gè)體型政策企業(yè)家擴(kuò)展為集體型政策企業(yè)家，并將其應(yīng)用于解釋漸進(jìn)的政策過(guò)程，是完善政策企業(yè)家理論的另外一種趨勢(shì)。Roberts早在1992年的論文中就提出了一個(gè)關(guān)注“政策企業(yè)家集體”的重要議題。她質(zhì)疑:“公共政策企業(yè)家精神在多大程度上是依賴(lài)于集體行動(dòng)而非個(gè)人努力得以實(shí)現(xiàn)的呢?”③Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，p.74.此后，除了傳統(tǒng)關(guān)注英雄式的政治人物外，討論那些力圖實(shí)現(xiàn)政治變革和政策變遷群體的學(xué)術(shù)論文逐漸浮出水面。他們?cè)谘芯恐兄赋?積極的政策參與者往往會(huì)形成企業(yè)家群體或團(tuán)隊(duì)，并團(tuán)結(jié)一致地推進(jìn)政策變化④Richard C.Feiock and Jered B.Carr.Private Incentives and Academic Entrepreneurship:The Promotion of City －County Consolidation，Public Administration Quarterly，Vol.24，No.2，pp.223—45;Zsuzsanna Lonti and Anil Verma，The Determinants of Flexibility and Innovation in the Government Workplace:Recent Evidence from Canada，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.13，No.3(2003)，pp.283—310.。為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)，政策企業(yè)家們往往會(huì)編織綿密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并借此合作以便更多地參與漸進(jìn)式的政策變化⑤Dimitrios Christopoulos.Relational Attributes of Political Entrepreneurs:a Network Perspective，Journal of European Public Policy，Vol.13，No.5(2006)，pp.757—778.。Bernier和Hafasi甚至在既有研究文獻(xiàn)和加拿大政策創(chuàng)新的案例基礎(chǔ)上得出這樣的結(jié)論:即便是在公共政策運(yùn)行過(guò)程中，政策企業(yè)家也沒(méi)有消失，他們大多以團(tuán)體的形式出現(xiàn)，逐步地影響政策變化，而且行為模式也更加系統(tǒng)⑥Luc Bernier and Taǐeb Hafasi.the Changing Nature of Public Entrepreneurship，Public Administration Review，Vol.67，No.3(2007)，pp.488—503.。

(四)制度、環(huán)境因素的作用

值得注意的是，早期關(guān)注政策企業(yè)家的研究者大多遵循行為主義的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)家個(gè)人能力的作用，而不太重視既有制度對(duì)政策企業(yè)家推動(dòng)創(chuàng)新行為的影響。90年代以來(lái)，研究者們對(duì)待制度的態(tài)度有所改觀，并試圖在自己的解釋框架中加入制度因素。

首先，政策企業(yè)家的行動(dòng)會(huì)受到其所處的制度結(jié)構(gòu)的限制。最基本的政治制度框架為政策企業(yè)家搭建了參與政策創(chuàng)新的舞臺(tái)，并會(huì)限制政策企業(yè)家進(jìn)行創(chuàng)新的能力。因?yàn)?，在不同的制度結(jié)構(gòu)中，政策企業(yè)家所獲得的與政策相關(guān)的信息、風(fēng)險(xiǎn)和群體之間的相互信任程度存在極大差別，而這些對(duì)于政策創(chuàng)新而言十分重要⑦Dave Huitema and sander Meijerink.Realizing Water Transitions:the Role of Policy Entrepreneurs in Water Policy Change”，Ecology and Society，Vol.15，No.2(2010)，URL(Online Paper):http://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss2/art26/.。比如，朱旭峰就通過(guò)來(lái)自中國(guó)的案例展示了威權(quán)體制如何影響政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的策略⑧Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.。另外，公權(quán)力分布以及公共服務(wù)供給體系的分散化程度在不同制度結(jié)構(gòu)下都存在差異，這又會(huì)影響政策企業(yè)家和在任政治人物的激勵(lì)和行為⑨Mark Schneider.the Competitive City:The Political Economy of Suburbia，Pittsburgh:University of Pittsburgh Press，1989.。

其次，政策企業(yè)家所處的具體環(huán)境同樣會(huì)對(duì)政策創(chuàng)新行為帶來(lái)影響。明斯特霍姆(Minstrom)和諾曼(Norman)就認(rèn)為，政策企業(yè)家所處的社會(huì)環(huán)境是解釋“為什么是某個(gè)政策企業(yè)家、某個(gè)政策企業(yè)家團(tuán)隊(duì)恰好成功或失敗”的關(guān)鍵因素之一①M(fèi)ichael Mintrom ＆ Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。因?yàn)椋咂髽I(yè)家所處的社會(huì)環(huán)境除了限制政策企業(yè)家使用信息的策略外，還會(huì)影響他們參與政策過(guò)程門(mén)檻的高低，進(jìn)而對(duì)他們參與政策創(chuàng)新的政治收益產(chǎn)生影響②Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。Baumgartner和Jones就在研究中提出:“由于政策問(wèn)題討論會(huì)在不同的時(shí)間、氛圍背景下得出不同的結(jié)論，因此尋找合適的時(shí)機(jī)會(huì)花費(fèi)成功的政策企業(yè)家相當(dāng)大部分精力?！雹跙aumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics，Chicago:Chicago University Press，1993.研究者們近年來(lái)還發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家們與其所在的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、生活社區(qū)之間的聯(lián)系是否密切都會(huì)影響創(chuàng)新成功的機(jī)率④如:Steven J.Balla.Interstate Professional Associations and the Diffusion of Policy Innovations，American Politics Research，Vol.29，No.3(2001)，pp.221—245;Dimitrios Christopoulos.Relational Attributes of Political Entrepreneurs:a Network Perspective，Journal of European Public Policy，Vol.13，No.5(2006)，pp.757—778.。

三、檢視政策企業(yè)家理論:批評(píng)與回應(yīng)

學(xué)術(shù)界對(duì)政策企業(yè)家理論的批評(píng)聲音是與其逐步走向成熟的過(guò)程同時(shí)存在的。這些聲音主要集中在以下三個(gè)方面:

第一，政策企業(yè)家的概念混淆

早期的研究者對(duì)政策企業(yè)家冠以各種類(lèi)似的稱(chēng)謂，不同類(lèi)型的政策企業(yè)家并未得到明確的區(qū)分。這不但對(duì)已有文獻(xiàn)的解讀和分析造成一定困難，而且對(duì)政策企業(yè)家進(jìn)行系統(tǒng)和比較的研究帶來(lái)了麻煩。盡管羅伯茨(Roberts)和金(King)等研究者通過(guò)對(duì)政策企業(yè)家初步的分類(lèi)來(lái)回應(yīng)這一問(wèn)題，但后來(lái)的研究依然很少采用統(tǒng)一的政策企業(yè)家概念⑤Paula J.King，Nancy and Nancy C.Roberts.An Investigation into the Personality Profile of Policy Entrepreneur，Public Productivity＆ Management Review，Vol.16，No.2(1992)，pp.173—190;Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。

第二，政策企業(yè)家理論在研究方法存在不足

早期關(guān)于政策企業(yè)家的文獻(xiàn)大多采取兩種研究方法:一是案例研究，集中關(guān)注那些主導(dǎo)政策變化的高級(jí)官員、準(zhǔn)官方組織領(lǐng)袖以及政治人物所采用的策略;二是通過(guò)歷史分析的方法，分析政策企業(yè)家在推出、執(zhí)行新政策方案中所扮演的角色。一些學(xué)者就認(rèn)為，案例研究和歷史研究都過(guò)于追求細(xì)節(jié)，而缺乏概括性⑥Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。對(duì)于建立抽象而精煉的理論模型而言，應(yīng)該采用實(shí)地抽樣調(diào)查等資料收集的方法，以更加準(zhǔn)確的方式來(lái)檢驗(yàn)和探討政策企業(yè)家理論以及影響政策企業(yè)家行為的各種因素。

近年來(lái)，研究者們?cè)谘芯恐袑?duì)這些聲音進(jìn)行了積極的回應(yīng)。比如，Mintrom在其博士論文中對(duì)48個(gè)州的117名政策企業(yè)家進(jìn)行了研究，并對(duì)政策企業(yè)家的行動(dòng)策略進(jìn)行了更具說(shuō)服力的歸納⑦M(jìn)ichael Mintrom.Policy Entrepreneurs and School Choice，Washington，DC:Georgetown University，2000.。馬克(Mack)、格林(Green)和維德里茨(Vedlitz)最新的合作研究嘗試通過(guò)訪談和文本分析的方式對(duì)以往文獻(xiàn)中所歸納的政策企業(yè)家特點(diǎn)加以檢驗(yàn)。他們還將政策企業(yè)家概念和政策參與行為緊密聯(lián)系起來(lái)，并認(rèn)為存在不同程度的政策企業(yè)家行為，而且所有政策參與者都有可能在不同程度上被稱(chēng)為政策企業(yè)家①W.R.Mack，Deanna Green＆ Arnold Vedlitz.Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252.。

第三，政策企業(yè)家理論與民主治理之間存在嚴(yán)重沖突

這種批評(píng)的聲音主要指向政府內(nèi)充當(dāng)政策企業(yè)家的官僚、行政長(zhǎng)官、議員以及其他政治人物。研究者們發(fā)現(xiàn)，在“新管理主義”哲學(xué)的影響下，行政長(zhǎng)官等身處政府內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人物被認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)公共企業(yè)家角色的觀念開(kāi)始流行起來(lái)②Larry D.Terry.Administration Leadership，Neo－Managerialism，and the Public Management Movement，Public Administration Review，Vol.58，No.3(1998)，pp.194—200.。政策企業(yè)家將公共企業(yè)家精神應(yīng)用于政府再造的過(guò)程之中，通過(guò)引入創(chuàng)新重新激發(fā)政府的活力。一些學(xué)者在研究文獻(xiàn)中對(duì)它的缺陷也保持了高度警惕:一方面，政策企業(yè)家模型對(duì)企業(yè)家的行為假設(shè)根植于公共選擇理論和組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究傳統(tǒng)，對(duì)人類(lèi)行為及動(dòng)機(jī)存在誤讀③Larry D.Terry.Administration Leadership，Neo－Managerialism，and the Public Management Movement，Public Administration Review，Vol.58，No.3(1998)，pp.194—200.;另一方面，企業(yè)家(無(wú)論是在商業(yè)還是在公共領(lǐng)域)都具有反傳統(tǒng)的傾向，他們通常以自我為中心，喜歡控制一切，善于利用一切機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益④Linda deLeon.Ethics and Entrepreneurialism，Policy Studies Journal，Vol.24，No.3(1996)，pp.495—510;Larry D.Terry.Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Entrepreneurship with Democracy，Public Administration Review，Vol.53，No.4(1993)，pp.393—395.，尤其需要公眾警惕。在公共政策過(guò)程中，他們的行為具有高度風(fēng)險(xiǎn)性，可能提出滿(mǎn)足自身利益的政策方案而置公共利益于不顧，并可能帶來(lái)規(guī)則破壞、權(quán)力政治等混亂狀況，并最終導(dǎo)致對(duì)民主政治的傷害⑤Linda deLeon and Robert B.Denhardt.The political theory of reinvention，Public Administration Review，Vol.60，No.2(2000)，pp.89—97;Louis C.Gawthrop.Public Entrepreneurship in the Lands of Oz and Uz，Public Integrity，Vol.1，No.1(1999)，pp.75—86.。甚至連公共企業(yè)家理論的支持者都承認(rèn)，官僚企業(yè)家和政治人物企業(yè)家的問(wèn)責(zé)問(wèn)題是公共政策過(guò)程中不小的挑戰(zhàn)⑥Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。

面對(duì)種種批評(píng)，政策企業(yè)家理論的支持者們既為它提供了理論上的辯護(hù)，又嘗試為政策企業(yè)家們帶來(lái)的難題提供解決之道。有研究者就表示，政策企業(yè)家理論模型不會(huì)對(duì)民主理論構(gòu)成沖突，因?yàn)檎咂髽I(yè)家的行為動(dòng)機(jī)本質(zhì)上就是以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)的⑦Carl J.Bellone and George F.Goerl.Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy，Public Administration Review，Vol.52，No.2(1992)，pp.130—134.。最近的研究還發(fā)現(xiàn)，在特定的政策領(lǐng)域中，政策企業(yè)家本身就以“不同群體代表集合”的形式出現(xiàn)，可以很好地回應(yīng)民主參與的難題⑧W.R.Mack，Deanna Green＆ Arnold Vedlitz.Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252.。為了防止政策企業(yè)家對(duì)民主治理的傷害，公民要充分發(fā)揮民主政體的慎議功能對(duì)政策企業(yè)家的行為進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，政策企業(yè)家也要自覺(jué)地承擔(dān)起一系列的社會(huì)責(zé)任，這些社會(huì)責(zé)任主要包括:主動(dòng)教育公眾、宣揚(yáng)民主治理的理念、營(yíng)造各種政策理念自由競(jìng)爭(zhēng)的公共氛圍⑨Peter Kobrak.The Social Responsibilities of a Public Entrepreneur，Administration ＆ Society，Vol.28，No.2(1996)，pp.205—237.。

四、政策企業(yè)家研究的中國(guó)議程

雖然政策企業(yè)家理論發(fā)源于美國(guó)且已被國(guó)際公共政策學(xué)界普遍接受，但使用這一概念研究中國(guó)公共政策的文獻(xiàn)仍然較少①朱旭峰、趙德余在這方面做了很多的努力，主要研究包括:Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334;朱旭峰:《中國(guó)社會(huì)政策變遷中的專(zhuān)家參與模式研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第2期;趙德余:《政策制定的邏輯:經(jīng)驗(yàn)與解釋》，上海:上海人民出版社，2010年，第173—203頁(yè)。。盡管有研究者聲稱(chēng)政策企業(yè)家概念更適合于解釋聯(lián)邦制國(guó)家的政策行為②Chris Mackenzie.Policy Entrepreneurship in Australia:A Conceptual Review and Application，Australian Journal of Political Science，Vol.39，No.2(2004)，pp.367—386.，但將它應(yīng)用于解釋中國(guó)公共政策過(guò)程仍然具有十分重要的意義。

對(duì)于解析中國(guó)的公共政策過(guò)程而言，政策企業(yè)家是一種較為有效的理論工具。中國(guó)公共政策制定過(guò)程在過(guò)去三十年中體現(xiàn)出一個(gè)重要的特點(diǎn):先在局部地區(qū)進(jìn)行政策試驗(yàn)，然后將成功經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)政策并推廣③Sebastian Heilmann.From Local Experiments to National Policy:The Origins of China’s Distinctive Policy Process，The China Journal，No.59(2008)，pp.1—30.。無(wú)論是在中央還是在地方層級(jí)，一些具有企業(yè)家精神、經(jīng)驗(yàn)豐富的政策參與者在推動(dòng)政策變化的過(guò)程中扮演了重要的角色。另外，隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速，專(zhuān)業(yè)知識(shí)在公共政策制定過(guò)程中的作用日益凸顯④丁煌:《發(fā)展中的中國(guó)政策科學(xué)——我國(guó)公共政策科學(xué)發(fā)展的回眸與展望》，《管理世界》2003年第2期。，各種精英人物積極參與政策制定過(guò)程的現(xiàn)象也開(kāi)始成為一種新的趨勢(shì)⑤Andrew Mertha.“Fragmented Authoritarianism 2.0”:Political Pluralization in the Chinese Policy Process，the China Quarterly，No.200(2009)，pp.995—1012.。他們的行動(dòng)是推動(dòng)中國(guó)政策變化的關(guān)鍵因素。使用政策企業(yè)家這一概念框架來(lái)解析他們的行為及影響因素，可以為理解中國(guó)公共政策發(fā)展提供新的視角。

國(guó)內(nèi)研究者雖然已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注個(gè)人如何影響政策過(guò)程，但使用政策企業(yè)家來(lái)解釋中國(guó)公共政策的文獻(xiàn)仍然較少。例如，一些研究者已經(jīng)著手引介政策企業(yè)家的概念，并將其視為了解中國(guó)公共政策過(guò)程的新視角⑥顏學(xué)勇、周美多:《政策企業(yè)家:政策過(guò)程中的個(gè)體參與及其啟示》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。。他們提醒中國(guó)公共政策研究者要關(guān)注政策企業(yè)家在營(yíng)造政策空間、提出政策方案、推動(dòng)政策議程設(shè)置和參與政策創(chuàng)新中所發(fā)揮的作用⑦參見(jiàn)張鳳合:《公共政策價(jià)值取向中的政策空間》，《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第5期;劉偉:《政策議程創(chuàng)建過(guò)程的主體分析》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期;韓志明:《公共政策方案的結(jié)構(gòu)與邏輯分析》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期;李長(zhǎng)根、張鳳合:《論政策創(chuàng)新中的企業(yè)家精神》，《中國(guó)行政管理》2008年第4期。。也有研究者開(kāi)始注意到專(zhuān)家、公民和行政官員推動(dòng)政策變遷的重要性⑧如，Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334;朱旭峰:《“司長(zhǎng)策國(guó)論”:中國(guó)政策決策過(guò)程的科層結(jié)構(gòu)與政策專(zhuān)家參與》，《公共管理評(píng)論》2008年第1期;朱亞鵬:《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下中國(guó)公共政策議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2010年第5期。，但關(guān)注的主要是身處政府之外的政策企業(yè)家。然而，專(zhuān)業(yè)化程度日益提升的官僚群體依然控制著中國(guó)公共政策過(guò)程中主要的政策資源和權(quán)力，并對(duì)政策創(chuàng)置起決定性作用⑨Yuanli Liu and Keqin Rao.Providing Health insurance in Rural China:From Research to Policy，Journal of Health Politics，Policy and Law，Vol.31，No.1(2006)，pp.71—92;徐湘林:《后毛時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。。因此，學(xué)者們應(yīng)該更多地關(guān)注政府內(nèi)部的政策企業(yè)家。此外，不同類(lèi)型的政策企業(yè)家影響政策過(guò)程的制度空間、其所發(fā)揮的作用和采取的策略也不盡相同。推動(dòng)政策企業(yè)家研究的另外一個(gè)方向應(yīng)該集中對(duì)不同類(lèi)型的政策企業(yè)家進(jìn)行比較研究，尤其是他們所采取的策略與影響其行為的制度因素、激勵(lì)機(jī)制。