楊 穎

期刊出版法規(guī)
Laws & Regulations

2011年新聞報刊領(lǐng)域法規(guī)工作綜述

楊 穎

2011年，對于新聞出版法制建設(shè)來說是豐收的一年：首先，在報刊管理方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用的重要行政法規(guī)《出版管理條例》修訂完成；其次，《出版物市場管理規(guī)定》等重要規(guī)章相繼修訂，發(fā)布了《關(guān)于嚴防虛假新聞報道的若干規(guī)定》等規(guī)范性文件，有力促進了報刊管理；第三，規(guī)范性文件清理工作取得突破性進展，新聞出版總署首次公布了現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件目錄。以上事件標志著中國特色社會主義新聞出版法制體系初步建成。

一、完成《出版管理條例》修訂工作

2011年3月19日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令，公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈出版管理條例〉的決定》（第594號令）和《國務(wù)院關(guān)于修改〈音像制品管理條例〉的決定》（第595號令），均自公布之日起施行。

此前實施的《出版管理條例》、《音像制品管理條例》是2001年底頒布的，這兩部行政法規(guī)是我國新聞出版管理最重要、最基本的法規(guī)依據(jù)，在規(guī)范出版單位依法經(jīng)營和新聞出版行政部門依法監(jiān)管、打擊非法出版活動等方面發(fā)揮了重要作用。同時，也應(yīng)看到，條例實施近十年來，是出版業(yè)取得重大變化的十年：新聞出版體制改革取得重大進展，體制機制發(fā)生顯著變化；新聞出版產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展；以網(wǎng)絡(luò)出版為代表的新媒體、新業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛；行政管理體制改革不斷深入，出版行政部門的職能得到根本轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)新形勢的變化，迫切需要對原條例予以完善?！冻霭婀芾項l例》的修訂自2004年已連續(xù)8年列入國務(wù)院立法工作計劃，《音像制品管理條例》也從2008年列入國務(wù)院立法工作計劃。為修改好這兩個條例，總署近年來開展了廣泛深入的調(diào)研，直接聽取了許多基層管理部門和行業(yè)單位的意見、建議，形成征求意見稿后，還在互聯(lián)網(wǎng)上公開征求了社會各方面的意見。此次國務(wù)院頒布修改的兩個新條例體現(xiàn)了發(fā)展的要求、時代的要求和管理的要求，是全行業(yè)的經(jīng)驗總結(jié)和智慧結(jié)晶，是新聞出版法制建設(shè)的一件大事。

新修訂的《出版管理條例》主要有以下七大亮點：

（一）體現(xiàn)新聞出版體制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，增加對出版單位分類管理的規(guī)定。一是在相關(guān)條款中增加關(guān)于出版產(chǎn)業(yè)的表述；二是按照事業(yè)單位法人和企業(yè)法人類別對出版單位進行分類，在設(shè)立、變更、注銷等程序方面分別作出不同規(guī)定。

完善準入制度及監(jiān)管措施，增加有關(guān)監(jiān)督管理的專章規(guī)定。出版單位的法人準入、產(chǎn)品準入、人員準入、崗位準入這四大準入制度是出版管理的基本制度。由于現(xiàn)行《出版管理條例》的體例限制，除法人準入制度外，其他監(jiān)管制度在行政法規(guī)中并無體現(xiàn)。隨著依法治國方略的深入實施，新聞出版系統(tǒng)已經(jīng)全面完成了政企分開，新聞出版行政機關(guān)的職能發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，行政管理方式發(fā)生重大變化，迫切需要完善行業(yè)監(jiān)管制度。新條例總結(jié)了長期以來新聞出版行政管理的經(jīng)驗，增加了監(jiān)督管理專章，強化了新聞出版行政部門的監(jiān)管職責，明確了質(zhì)量檢查制度、綜合評估制度和出版從業(yè)人員職業(yè)資格制度，在法規(guī)層面完善了四大準入制度，為依法開展報刊綜合質(zhì)量評估制度、建立退出機制奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）鞏固行政審批制度改革的成果，取消部分審批項目，縮短審批時限。如為提高審批效率，將出版單位設(shè)立、變更的審批時限由90日調(diào)整為60日，同時，依據(jù)國務(wù)院有關(guān)決定，明確規(guī)定出版單位變更資本結(jié)構(gòu)、設(shè)立分支機構(gòu)等事項須經(jīng)審批。

（四）鼓勵出版物“走出去”和文化創(chuàng)新、服務(wù)三農(nóng)，完善國家支持鼓勵的規(guī)定。新條例充實了支持、鼓勵的出版物范圍，增加了對推進文化創(chuàng)新、促進國際文化交流以及服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，促進公共文化服務(wù)有重大作用的出版物的支持和鼓勵。

（五）加強行政執(zhí)法，完善法律責任。隨著新聞出版改革的深入，出版單位結(jié)構(gòu)調(diào)整增多，新條例完善了出版單位中止及終止出版活動的退出機制，避免出版單位多年來“只生不死”的局面；此外，根據(jù)多年執(zhí)行實踐反映的問題，新條例在違法行為處罰數(shù)額、出版物質(zhì)量處罰、吊銷人員資格等方面完善了法律責任的有關(guān)規(guī)定。

二、積極開展規(guī)章規(guī)范性文件制修訂工作

（一）在規(guī)章立法層面，2011年3月至4月，新聞出版總署相繼公布了新修訂的《出版物市場管理規(guī)定》、《訂戶訂購進口出版物管理辦法》、《音像制品進口管理辦法》等3部規(guī)章。新修訂的這三部規(guī)章與國務(wù)院修訂頒布的《出版管理條例》相銜接，進一步落實中國的入世承諾，調(diào)整了有關(guān)出版物發(fā)行單位的準入門檻，進一步向外資開放了出版物發(fā)行市場。

（二）在規(guī)范性文件層面，總署2011年共發(fā)布出臺規(guī)范性文件10余件，其中，涉及報刊管理的主要有《關(guān)于嚴防虛假新聞報道的若干規(guī)定》、《新聞采編人員不良從業(yè)行為記錄登記辦法》、《關(guān)于進一步加強出版單位總編輯工作的意見》等文件，簡要介紹如下：

1.為加強對出版單位總編輯的職務(wù)規(guī)范，總署發(fā)布了《關(guān)于進一步加強出版單位總編輯工作的意見》（新出政發(fā)[2011]5號），進一步明確了包括報刊在內(nèi)的出版單位總編輯的崗位設(shè)置、任職條件及工作職責。

2.為加強對新聞采編人員的管理，建立不良從業(yè)行為記錄制度，總署發(fā)布了《新聞采編人員不良從業(yè)行為記錄登記辦法》（新出政發(fā)[2011]8號），明確了新聞采編人員不良從業(yè)行為的類型以及給予不良從業(yè)行為記錄的條件、程序、記錄結(jié)果公布查詢等事項。

3.為切實維護新聞傳播公信力，從源頭上防止新聞造假，總署發(fā)布了《關(guān)于嚴防虛假新聞報道的若干規(guī)定》（新出政發(fā)[2011]14號），明確了新聞記者開展新聞采訪活動的行為規(guī)范以及新聞機構(gòu)建立健全內(nèi)部防范虛假新聞管理制度的具體要求，并明確了新聞出版行政部門的處罰措施。

三、系統(tǒng)清理公布現(xiàn)行有效規(guī)范性文件

規(guī)范性文件清理工作是完善法制的重要環(huán)節(jié)，該項工作于2011年取得了突破性進展。新聞出版總署不僅繼以往工作成果，公布了《新聞出版總署廢止第五批規(guī)范性文件的決定》，還下決心系統(tǒng)清理了新中國成立以來新聞出版領(lǐng)域上千件規(guī)章、規(guī)范性文件，開創(chuàng)性地公布了《新聞出版總署現(xiàn)行有效規(guī)章目錄》及《新聞出版總署現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄》。截至2010年底，新聞出版總署負責實施的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件共251件，其中涉及報刊管理的有50余件?，F(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄的公布，無論是對新聞出版管理者還是對從業(yè)人員均有重要意義，未公布有效的文件今后不得作為管理部門行政執(zhí)法的依據(jù)。

四、中國特色社會主義新聞出版法制體系初步建成

2011年，是中國特色社會主義法律體系形成之年。新聞出版領(lǐng)域兩大條例及有關(guān)規(guī)章的頒布，以及規(guī)章規(guī)范性文件的系統(tǒng)清理完成，標志著我國新聞出版法律體系已經(jīng)形成，這是中國特色社會主義法律體系的重要方面。

目前，新聞出版領(lǐng)域已經(jīng)初步建成以憲法為指導，以《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷業(yè)管理條例》三部行政法規(guī)為核心，以《報紙出版管理規(guī)定》、《期刊出版管理規(guī)定》、《音像制品出版管理規(guī)定》、《電子出版物出版管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《復制管理辦法》、《出版物市場管理規(guī)定》等25部行政規(guī)章為配套，以及250多件規(guī)范性文件為補充，內(nèi)容涵蓋了出版、新聞報刊、印刷復制、市場監(jiān)管和行政執(zhí)法等眾多領(lǐng)域，有中國特色的社會主義新聞出版法律制度體系。新聞出版法律制度的不斷完美，為堅持依法管理、加強社會監(jiān)管、推動改革發(fā)展以及有效維護國家意識形態(tài)安全提供了良好的制度基礎(chǔ)。

(作者單位：新聞出版總署法規(guī)司)

應(yīng)信息時代新技術(shù)發(fā)展的需要，反映新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的管理要求。隨著新業(yè)態(tài)的發(fā)展，

已成為出版業(yè)的重要力量。如何在條例中體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版管理的內(nèi)容，是本次修改中的重點問題之一。經(jīng)反復研究，考慮到設(shè)立網(wǎng)絡(luò)出版單位的具體審批條件和其管理要求與傳統(tǒng)出版單位有所不同，新條例在附則中作了授權(quán)規(guī)定，授權(quán)由總署按照新條例的原則另行制定“網(wǎng)絡(luò)出版審批和管理辦法”。