■宋立根 周純樸

隨著我國財政國庫管理制度改革的深入, 各級財政部門在規(guī)范財政資金管理,確保財政資金和財政干部安全方面取得了一定成效。但是，由于個別地方財政部門,在資金執(zhí)行中疏于管理,仍然存在漏洞, 給財政資金安全帶來了隱患,甚至造成了損失。如2011年江西省鄱陽縣財政局發(fā)生的“2·11”案，涉案金額之大，套取轉(zhuǎn)移之易，觸目驚心之深。說明個別財政部門內(nèi)部若干管理環(huán)節(jié)混亂、制度流于形式、監(jiān)管嚴重缺位；說明財政資金安全還存在一些比較突出的問題，警鐘長鳴，引以為戒，時刻需要構(gòu)筑財政資金安全管理防線。

一、財政資金安全存在的主要問題

近年來，各級財政部門針對各項財政資金撥付與核算制度執(zhí)行情況，進行財政資金安全性檢查。在一些重點環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)了一些疏漏，仍然存在部分薄弱環(huán)節(jié)，需要改進和不斷加強。

（一）有的地方財政部門資金安全意識淡薄

當(dāng)前，一些地方財政部門“重分配、輕管理”的理財觀念還沒有從根本上改變，特別是有的地方財政領(lǐng)導(dǎo)對制度的重要性認識不到位，組織領(lǐng)導(dǎo)不得力，財政資金安全管理工作被動，甚至流于形式。財政資金安全意識淡薄問題依然存在，容易導(dǎo)致管理行為上的疏忽，尤其是內(nèi)部管理松弛。忽視預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，忽視內(nèi)部管理等現(xiàn)象在一些地方財政部門均有不同程度表現(xiàn)。

（二）財政部門內(nèi)部監(jiān)控職責(zé)不清晰

有的地方財政部門內(nèi)部科室之間監(jiān)督職責(zé)缺乏清晰劃分，財政資金安全監(jiān)管弱化，沒有形成健全的內(nèi)部資金流轉(zhuǎn)事項制約機制； 有的地方財政部門沒有資金撥付、審批、管理辦法；沒有明晰科室崗位職責(zé)的規(guī)定，僅憑口頭約定的平常工作慣例或操作習(xí)慣來管理資金； 有的地方財政部門缺乏財政資金內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)辦法，不利于分清責(zé)任，不利于有章可循，不利于加強財政資金安全的監(jiān)管。

（三）財政賬戶管理不規(guī)范

有的地方財政部門財政資金賬戶統(tǒng)一由國庫機構(gòu)統(tǒng)一管理； 有的地方財政賬戶分散管理，除由國庫機構(gòu)管理一部分預(yù)算內(nèi)賬戶外，部分賬戶由非稅收入管理局和其他業(yè)務(wù)科室負責(zé)管理。財政資金賬戶仍然未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口，賬戶管理分散的突出表現(xiàn)是專戶過多、重復(fù)設(shè)置、分散管理；設(shè)區(qū)市非稅收入解繳賬戶設(shè)置數(shù)量省級沒有規(guī)定，出現(xiàn)了不統(tǒng)一的問題，到底設(shè)置多少合適，存在一定程度的隨意性，缺乏規(guī)范管理，現(xiàn)行運作模式與上級國庫單一賬戶要求間存在矛盾，不利于加強非稅收入管理。

（四）有的地方財政部門對財政資金安全制度執(zhí)行不嚴

制度是管理的基礎(chǔ)，是約束行為的保證，是防范風(fēng)險的屏障。有的地方在財政資金安全管理制度方面缺失，財政內(nèi)部控制制度、相互制約機制和糾錯機制尚不健全，如資金撥付所使用的專用章、名章，應(yīng)該分人保管使用；撥款開票、蓋章、記賬、對賬等業(yè)務(wù)分開操作存在落實不到位現(xiàn)象。有的地方財政部門即便制定了制度，卻執(zhí)行不力，如崗位培訓(xùn)、崗位輪換和崗位素質(zhì)教育等制度沒有得到執(zhí)行。在制度缺失的環(huán)境下，財政資金安全性、有效性和規(guī)范性都難以保證。

二、財政資金安全發(fā)生隱患的分析

近年來發(fā)生的財政資金被盜案件有一個共同特征，就是被盜資金的管理均未實施國庫集中收付制度改革，被盜資金的賬戶均未納入國庫單一賬戶體系管理，被盜資金的支付均未納入規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程。

從加強財政資金安全意識的角度分析，有的地方對財政資金安全的風(fēng)險意識淡薄，財政部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，存在僥幸心理，忽視財政資金安全管理工作，導(dǎo)致挪用、貪污和侵占國家財政資金的違法亂紀案件時有發(fā)生，致使國家資財遭受損失，給財政資金的安全帶來隱患，同時嚴重損害了財政部門的形象。如仍然存在賬戶開設(shè)多、重復(fù)開設(shè)多、開戶銀行多的財政專戶過多等問題。

從加強財政資金安全的領(lǐng)導(dǎo)重視程度這一角度分析，有些地方財政部門仍然沿襲“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)觀念，財政資金安全工作沒有放在十分重要的位置來抓，尤其是有些財政部門領(lǐng)導(dǎo)對財政資金安全的重要性和緊迫性重視程度偏低，容易導(dǎo)致管理行為上的疏忽，內(nèi)部管理上的松弛；缺乏對財政資金安全是財政管理重要“生命線”的高度重視，缺乏對財政資金安全是反腐倡廉和財政監(jiān)督重中之重的高度重視。

從加強財政資金安全完善制度的角度分析，一定程度上存在著制度缺失，主要是財政內(nèi)部控制制度，財政內(nèi)部離任審計制度，財政與銀行之間對賬制度、崗位相互制約機制和查驗糾錯機制不健全；即便制度健全，不按制度執(zhí)行或執(zhí)行不到位，制度也會形同虛設(shè)，這主要表現(xiàn)在國庫集中支付制度和崗位輪換制度、崗位培訓(xùn)制度等相關(guān)管理制度執(zhí)行不力；有的地方財政部門國庫集中收付制度改革不徹底，未按規(guī)范的工作程序進行操作； 在實際操作過程中，對財政資金管理的重點環(huán)節(jié)，崗位設(shè)置、賬簿、報表、憑證、支付電腦密碼、監(jiān)管控制等方面，存在一定的執(zhí)行缺陷或漏洞等方面。

從加強財政資金安全監(jiān)督檢查力度的角度分析，一般來說，年終進行一次財政資金安全檢查，由于時間跨度較長，檢查內(nèi)容和范圍不可能太寬，只能就其部分重點進行檢查；由于檢查人員素質(zhì)和檢查力量配置及檢查時間限制等原因，對財政資金安全監(jiān)督檢查的力度，在一定程度上受到了較大抑制。加之執(zhí)行制度流于形式，監(jiān)管存在缺位。會計、出納未按會計法規(guī)定分設(shè)，造成混崗串崗，印鑒管理失控；未按制度規(guī)定設(shè)置內(nèi)部稽核崗位，對賬工作不認真及時，基本流于形式，導(dǎo)致問題發(fā)生后未能及時發(fā)現(xiàn)。

三、強化財政資金安全和規(guī)范運行的思考

財政資金安全管理是一項基礎(chǔ)性、常態(tài)性的工作，必須牢固樹立常抓不懈的思想，時刻繃緊資金安全這根弦，警鐘長鳴，不能有一絲一毫放松，確保財政資金和財政干部“兩個安全”。

（一）進一步增強財政資金安全責(zé)任意識

確保財政資金安全是財政部門的基本職責(zé),各級財政部門應(yīng)引起高度重視, 防范并化解財政資金安全的風(fēng)險。各級財政部門的領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手，要把保證財政資金安全作為一項重要工作來抓，列入議事日程，經(jīng)常研究和督促檢查，消除工作中容易出現(xiàn)的隱患，確保財政資金安全。一是進一步提高對財政內(nèi)部監(jiān)督重要性和必要性的認識，切實把財政資金安全監(jiān)管擺上重要位置。高度重視財政資金安全問題，把財政資金安全貫穿財政管理工作的始終，做到防微杜漸、常抓不懈，堅持把財政資金安全納入懲防腐敗體系抓緊抓實。二是高度重視財政資金安全和規(guī)范運行。在財政資金運行的相關(guān)環(huán)節(jié)防止出現(xiàn)五個方面的嚴重問題，延解、占壓應(yīng)上繳的財政收入；擅自動用國庫或?qū)糍Y金；截留、挪用財政專項資金；虛報、冒領(lǐng)財政資金；決算編制中虛增、虛減財政收入、支出。要嚴加防范問題的發(fā)生，杜絕不規(guī)范操作。三是對地方財政部門內(nèi)部職能部門管理的所有財政專戶逐一進行核實，對財政資金運行的每個環(huán)節(jié)進行全面排查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時處理規(guī)范。

（二）進一步明確監(jiān)管責(zé)任，完善內(nèi)部制約機制

各級財政部門要明確財政內(nèi)部各職能部門的監(jiān)督責(zé)任，理順財政內(nèi)部專職監(jiān)督機構(gòu)與各個業(yè)務(wù)機構(gòu)的工作關(guān)系，建立健全層次清晰、分工明確、相互制約的監(jiān)督制衡機制。一是進一步健全崗位責(zé)任制和內(nèi)部制約機制等管理制度，嚴格責(zé)任分工，明確崗位職責(zé)分工，層層落實責(zé)任主體，形成一級抓一級、一級對應(yīng)一級的負責(zé)機制。規(guī)范資金流程，財政國庫崗位設(shè)置、指標(biāo)管理、印鑒管理、票據(jù)管理、會計核算，是財政資金運行環(huán)環(huán)相扣的業(yè)務(wù)鏈條，必須強化相互獨立、配合、制約，確保財政資金安全、規(guī)范、高效運行。二是進一步完善各項財政資金撥付的規(guī)章制度。從規(guī)范財政管理，加強財政資金安全出發(fā)，建立健全財政資金分配、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的財政內(nèi)部運行機制，切實加強財政資金撥付管理，嚴格崗位分離制度，嚴密業(yè)務(wù)流程制度，并經(jīng)常加以檢查督促，確保各項制度落到實處。三是進一步規(guī)范財政資金專戶管理。對財政資金管理，要堅持“歸口統(tǒng)一管理，嚴格按程序開設(shè)專戶，同類專戶歸并，慎重選擇開戶銀行”的原則，應(yīng)在國有或國有控股銀行開立財政資金賬戶,從經(jīng)營資信、資金安全、管理服務(wù)等方面,審慎選擇、嚴格把關(guān),并將各類財政資金專戶統(tǒng)一到財政國庫部門管理；要嚴格按照相關(guān)法律和制度規(guī)定,規(guī)范財政與銀行之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,各類財政資金專戶的開設(shè)，要按財政部門內(nèi)部審核程序，經(jīng)財政國庫部門審核辦理；各級財政部門應(yīng)對本級的財政資金專戶進行清理、歸并，屬于同一性質(zhì)或相似性質(zhì)的資金專戶予以合并，進行分賬核算，并將應(yīng)撤銷專戶上的資金按規(guī)定劃轉(zhuǎn)，及時辦理撤戶手續(xù)。四是要進一步加強預(yù)算單位銀行賬戶的管理。要建立健全預(yù)算單位資金賬戶財政審批、備案制度，實行年檢制度化，每年對單位銀行賬戶進行年檢和批復(fù)，強化對單位銀行賬戶進行跟蹤動態(tài)管理。五是進一步規(guī)范財政資金繳撥付、調(diào)度、暫付、繳庫的操作流程。屬于特別緊急款項撥款，如救災(zāi)支出和重大突發(fā)性事件支出等，除特事特辦外，要在事后及時補辦手續(xù)，以確保資金繳撥依據(jù)充分和要素齊全。

（三）進一步規(guī)范財政資金運行操作規(guī)程

地方各級財政部門要規(guī)范操作規(guī)程，從規(guī)范關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，將梳理清楚涉及財政資金安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，納入操作規(guī)程加以規(guī)范。一是確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)不出問題。將財政支出指標(biāo)管理與資金撥付分開；會計、出納、審核崗位分開；撥款人與復(fù)核人分開；印鑒、票據(jù)使用管理分開，并定期進行指標(biāo)和資金的賬務(wù)核對； 定期審核資金的收繳和撥付情況；定期與銀行核對，保證會計記錄完整準確。二是嚴把財政總預(yù)算會計用人關(guān)。確保財政總預(yù)算會計崗位人員政治合格、道德優(yōu)良、業(yè)務(wù)過硬。選擇品德好、財政管理和會計核算業(yè)務(wù)水平高、廉潔勤政、工作責(zé)任心強的人員從事財政資金賬戶管理、會計核算以及資金撥付工作。除嚴格實行崗位分設(shè)外，規(guī)范好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要定期執(zhí)行崗位輪換制，并實行離任審計。

（四）進一步加強財政資金安全性監(jiān)督管理

財政資金安全運行規(guī)范管理，就是在財政資金運行的相關(guān)環(huán)節(jié)不出現(xiàn)任何問題，必須進一步加強財政資金安全性監(jiān)督管理。凡是發(fā)現(xiàn)有違法違紀問題的情況，必須嚴格按照《財政違法處罰處分條例》及相關(guān)法律法規(guī)處理。因此，確保財政資金安全，要做到心中有數(shù),要嚴加防范問題的發(fā)生，杜絕不規(guī)范操作，需要制訂財政資金安全、規(guī)范運行監(jiān)督實施方案。一是根據(jù)各科室財政資金整體情況來確定監(jiān)督重點。按資金來源、資金性質(zhì)和運行特點，區(qū)別細化不同的運行環(huán)節(jié)，將各科室分管財政資金統(tǒng)一納入安全、規(guī)范運行監(jiān)督范圍，進行風(fēng)險防范與監(jiān)控管理。二是將財政資金安全與各科室職權(quán)范圍與責(zé)任掛鉤。分管財政資金的各科室按照職權(quán)范圍與財政資金安全、規(guī)范運行監(jiān)督范圍，分別制訂分口財政資金安全、規(guī)范運行監(jiān)督實施方案。目的是落實責(zé)任到人，防范發(fā)生財政資金安全風(fēng)險問題，建立財政資金違紀行為責(zé)任制，實行財政資金安全管理責(zé)任追究制，出了問題按法律法規(guī)嚴格實行“問責(zé)”制，進行責(zé)任追究，提高約束性，確保財政資金安全規(guī)范運行。

（五）進一步加大財政資金安全性監(jiān)督檢查力度

一是科學(xué)選擇檢查時間，提高檢查的有效性。要確定合理的時間段，解決檢查內(nèi)容多、時間緊、任務(wù)重，檢查不深不透，缺乏足夠時間進行檢查梳理的問題。例如暫存款、暫付款是容易產(chǎn)生虛列支出、隱藏收入的科目，應(yīng)該列收支的項目不列，在這兩個科目中掛著，不到年底即便檢查也看不出來。在年底解繳結(jié)算后進行檢查是最好的時間節(jié)點，建議財政資金安全性檢查結(jié)合財政管理綜合考評工作，在次年初1月10日以后進行，是否占壓應(yīng)上繳的財政收入，或者虛列支出也比較容易定性。二是合理地選擇檢查方法，提高檢查的針對性。建議進行財政資金安全性檢查采取的方法和步驟如下：1.清理核查財政部門賬戶；2.核查財政資金安全性自查自糾情況，梳理匯總問題；3.梳理重點問題進行交叉檢查，針對問題下達整改通知；4.反饋整改情況，列入財政管理綜合考評。三是將所有財政性資金收支納入財政資金即時分析監(jiān)控信息系統(tǒng)管理，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)財政資金運行各環(huán)節(jié)之間有效制衡，切實提高財政資金運行安全性。★