■郝春雨 劉國峰

一、引言

根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深入開展 “小金庫”治理工作的意見>的通知》（中辦發(fā)【2009】18號）的規(guī)定，“違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金 （含有價證券）及其形成的資產(chǎn)，均納入治理范圍”?？梢?，“小金庫”是指在單位法定會計(jì)核算系統(tǒng)以外通過另設(shè)賬目非法保存的資金或資產(chǎn)?！靶〗饚臁笔莻€相對概念，名為 “小金庫”，其涉及金額往往并不“小”。它的本質(zhì)是一個單位的主要負(fù)責(zé)人及其相關(guān)人員在委托代理關(guān)系條件下，因信息不對稱而表現(xiàn)出來的一種道德風(fēng)險和逆向選擇，具體形式是剝離國有資產(chǎn)用于服務(wù)少數(shù)人或個別人。我國《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第6 號——舞弊的預(yù)防、檢查與報告》中所稱的舞弊，是指組織內(nèi)、外人員采用欺騙等違法違規(guī)手段，損害或謀取組織經(jīng)濟(jì)利益，同時可能為個人帶來不正當(dāng)利益的行為。“小金庫”的設(shè)立，不管最初出于何種考慮，冠之以何種名義，最終都是以犧牲公眾利益或社會資源為代價，謀取小團(tuán)體或個人的私利，屬于“明知不可為而為之”的一種行為，其實(shí)就是一些單位主要負(fù)責(zé)人及其有關(guān)人員的一種舞弊行為。對于舞弊行為成因的分析，美國注冊舞弊審核師協(xié)會（ACFE）的創(chuàng)始人史蒂文·阿伯雷斯特（W.Steve Albrecht）教授站在舞弊者的角度提出，舞弊的產(chǎn)生是由自我合理化（Rationalization）又稱借口、壓力（Pressure）和機(jī)會（Opportunity）三個要素組成的，就如同必須同時具備一定的熱度、燃料、氧氣三要素才能燃燒一樣，缺少上述任何一項(xiàng)要素都不可能真正形成舞弊，并且，如果上述三要素一旦同時具備，舞弊發(fā)生的概率就會變得非常高。本文認(rèn)為，對于屢禁不止的“小金庫”問題，不僅要重視其產(chǎn)生的結(jié)果，更要重視其產(chǎn)生的過程，尤其是問題產(chǎn)生的根源。故本文從“舞弊三角模型”入手，剖析“小金庫”產(chǎn)生根源。

二、“小金庫” 產(chǎn)生的客觀根源——外部壓力

通常，當(dāng)一種非正式的制度安排總是能持續(xù)存在時，往往有促使其產(chǎn)生的必然性根源。雖然，“小金庫”的存在肢解了財(cái)政資金，滋生了違法、違規(guī)和違紀(jì)行為，影響了黨風(fēng)廉政建設(shè)，危害了社會公眾利益，并且，我國政府對于“小金庫” 的治理工作一直都非常重視，懲治力度總在不斷加大；但是，在我國，“小金庫” 卻仍然成為國家公共財(cái)政之外的一種常態(tài)性、普遍性的非正式制度安排。究其原因，這與決定“小金庫”開設(shè)與否的單位主要負(fù)責(zé)人所承受的社會外部環(huán)境壓力有著直接的關(guān)系。

改革開放以來，我國社會以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、三資企業(yè)以及各種混合經(jīng)濟(jì)等多種所有制經(jīng)濟(jì)形式并存,這是生產(chǎn)關(guān)系必須要適應(yīng)生產(chǎn)力的結(jié)果。隨著各種非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一部分人諸如私營業(yè)主和民企老板等很快富裕起來，但是，一些人的思想境界和文化理念并未得到同步提升，拜金、享樂等開始抬頭。尤其是，一些非公有制經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者在與外界交往時“出手闊綽，辦事靈活，無往而不利”，而公有制經(jīng)濟(jì)的工作人員則相形見絀，這無疑給公有制經(jīng)濟(jì)的單位負(fù)責(zé)人帶來巨大的壓力。可以說，“小金庫”的設(shè)置，是一些單位負(fù)責(zé)人在公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)督之下做出的逆向選擇。另外，從已經(jīng)設(shè)置“小金庫”的單位來看，有些單位用“小金庫”給職工發(fā)放福利、補(bǔ)助、獎金等，深受群眾歡迎，該單位領(lǐng)導(dǎo)的“人氣指數(shù)”明顯提高；有些單位用于補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目投資、集體活動的支出，為開拓市場、尋求支持、改善與上級及相關(guān)單位關(guān)系等多項(xiàng)支出，這樣可以提高該單位領(lǐng)導(dǎo)的“業(yè)績指數(shù)”；還有極少數(shù)單位用于為某些個人升官發(fā)財(cái)“鋪平道路”。所有這些，對那些沒有設(shè)置“小金庫”的單位負(fù)責(zé)人所構(gòu)成的壓力和刺激是不言而喻的。

每一個人的思想行為、社會生活都離不開社會文化，并受到社會文化的深刻影響。從形式上看，“小金庫”的開設(shè)，是一些單位的主要負(fù)責(zé)人為了給公款消費(fèi)、請客送禮、貪污受賄等消極腐敗行為提供便利條件；其實(shí)質(zhì)上是社會消極腐敗文化氛圍對“小金庫”行為的發(fā)生起到暗中推動的作用。所謂腐敗文化是基于腐敗現(xiàn)象之上形成的一套關(guān)于腐敗的觀念、心理、態(tài)度、規(guī)則等。最為典型的表現(xiàn)有拜金主義和享樂主義在一定范圍內(nèi)流行； 社會重人情大于法理；各行各業(yè)的潛規(guī)則盛行等等。當(dāng)腐敗成為一種社會現(xiàn)象時，就會催生腐敗文化，而此時，如果還沒有形成強(qiáng)勢的反腐敗文化與腐敗文化相抗衡的話，將致使腐敗文化居于優(yōu)勢。在某種強(qiáng)大的社會文化氛圍壓力之下，任何一個人都如滄海一粟，無能為力。有人指出，設(shè)置“小金庫” 是人們利益驅(qū)動和盲目攀比的結(jié)果。本文則認(rèn)為，追求利益和攀比本來都沒有錯，追求利益是人的理性選擇，與人攀比是人的本能反應(yīng)；問題的關(guān)鍵在于社會文化的導(dǎo)向，倘若大家都崇尚廉潔，一定會是另外的結(jié)果?！靶〗饚臁钡脑O(shè)立，客觀地說，更多的應(yīng)該是一些單位負(fù)責(zé)人在承受外部壓力之下，為“適應(yīng)社會文化”而做出的利己選擇。因此，要構(gòu)建防治“小金庫”長效機(jī)制應(yīng)當(dāng)首先打造強(qiáng)大的反腐倡廉社會文化氛圍。

三、“小金庫” 產(chǎn)生的主觀根源——自我合理化

在我國，設(shè)置“小金庫”從一開始就被認(rèn)定為違法行為，這一點(diǎn)是人所共知的。僅僅是因?yàn)槠扔谕饨鐝?qiáng)大的壓力，仍然不足以最終促成單位負(fù)責(zé)人冒著違法、違規(guī)的風(fēng)險去設(shè)置“小金庫”的。對于一些單位負(fù)責(zé)人來講，還要有一個非常強(qiáng)烈的心理動因，即自我合理化的過程。所謂自我合理化，通俗的說就是自己說服自己，自己為自己找到做某件不該做的事情的借口，尋求一種心理上的平衡。

每一個人的思想和行為都有其相應(yīng)的心理過程，并且要受到人的個性心理、心理狀態(tài)、心理傾向等心理因素的影響。一些單位負(fù)責(zé)人設(shè)置“小金庫”，甚至走上腐敗的不歸之路，就是自我合理化的結(jié)果。有的人通過相互比較找到借口，認(rèn)為別人能做，自己為什么不能做；有的人是僥幸心理在作怪，認(rèn)為設(shè)置“小金庫”的單位那么多都沒事，難道自己的運(yùn)氣就一定差嗎？ 再者說，就算真出了事，只要不是把錢裝進(jìn)自己的口袋又有何妨？有的人抱著嘗試心理找借口，看別人設(shè)置“小金庫”，也模仿嘗試，結(jié)果一發(fā)而不可收拾；有的人出于自保心理，認(rèn)為“公家的東西，不拿白不拿，有權(quán)不用過期作廢”，近年來出現(xiàn)的“59歲現(xiàn)象”就是典型反映；還有的人從吃虧心理找平衡，這些人往往不能正確對待社會的深刻變革和人們經(jīng)濟(jì)地位的變化，產(chǎn)生心理失衡，便開始利用自己掌握的權(quán)力、資源去謀取不正當(dāng)利益，以滿足心理上的平衡，設(shè)置“小金庫”便成為首要選擇。

上述所列種種情況，都是從一些單位負(fù)責(zé)人的非理性心理活動角度出發(fā)所做的歸納。此外，設(shè)置“小金庫”的單位負(fù)責(zé)人還會從更加理性的角度為自己找到借口，一般而言，都會自覺和不自覺地對“小金庫”的設(shè)置進(jìn)行成本效益權(quán)衡。假設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人從“小金庫”設(shè)置中獲得的收益為G，承擔(dān)的成本為C?？梢?，C 的影響因素包括兩個方面，一是“小金庫”被查處的概率，用R 表示；二是“小金庫”被查處后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，用F 表示。G 的影響因素包括：“小金庫” 資金來源途徑，用L 表示； 公職人員的工資福利待遇，用W表示；社會文化氛圍，用S 表示；人事晉升的潛規(guī)則，用H 表示；價值觀和權(quán)力觀的教育，用E 表示。于是當(dāng)G（L，W，S，H，E）≥C（R，F(xiàn)）時，一些單位負(fù)責(zé)人就會說服自己去設(shè)置 “小金庫”。只有通過改變公式中各種因素，使得G（L，W，S，H，E）≤C（R，F(xiàn)）時，“小 金庫” 才有可能因一些單位負(fù)責(zé)人主動放棄而銷聲匿跡。

當(dāng)前，我國之所以不能從根本上消除“小金庫”問題，一個主要的原因就在于對“小金庫”的懲治率還比較低，懲治的力度還不夠重；設(shè)置“小金庫”給一些人帶來的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因?yàn)樵O(shè)置“小金庫”而承擔(dān)的預(yù)期代價；特別是，不設(shè)置“小金庫”的機(jī)會成本有時反而更大。因此，要構(gòu)建防治“小金庫”的長效機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)盡量提高設(shè)置“小金庫”的違法成本，使一些單位負(fù)責(zé)人心生畏懼，望而卻步。

四、“小金庫” 產(chǎn)生的制度性根源——機(jī)會

現(xiàn)代心理學(xué)理論認(rèn)為人具有機(jī)會主義傾向，一有機(jī)會，就有可能放縱自我，反之，如果沒有機(jī)會，即使受到外界因素的刺激或迫于內(nèi)心的壓力，仍然可以通過自我調(diào)整來化解危機(jī)。如前文所述，即使一些單位的主要負(fù)責(zé)人在設(shè)置“小金庫”問題上面臨壓力，也有充足的理由自我合理化，只要國家或單位內(nèi)部相關(guān)管理制度和機(jī)制健全，“小金庫”的設(shè)置仍可避免。然而，由于我國正處在社會和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，許多原有的社會約束機(jī)制因不適應(yīng)發(fā)展而失效，新的機(jī)制體系尚不健全，一些單位設(shè)置“小金庫”的機(jī)會也就大大增加。

目前，企業(yè)內(nèi)部制度建設(shè)缺失已經(jīng)成為一些單位引發(fā)“小金庫”問題的最直接機(jī)會。例如，一些單位沒有建立起完善的管理體制，管理體制的缺陷給相關(guān)人員提供了可乘之機(jī)并能夠使其違法行為游離于各項(xiàng)規(guī)章制度的監(jiān)督之外；有的單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)不完善、不系統(tǒng)，對重要部門、重要崗位的工作缺乏嚴(yán)格的制度約束，對財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購、銷售和投資等部門未建立職責(zé)明確、授權(quán)分工的相互牽制制度；有的單位預(yù)算管理體制不完善，僅停留于編制預(yù)算，而缺乏對預(yù)算全過程的監(jiān)控，致使大量資金脫離于單位預(yù)算管理之外；有的單位的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督均不到位，一些單位要么沒有設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督崗位，要么設(shè)置的內(nèi)部監(jiān)督不起作用，即使對于注冊會計(jì)師審計(jì)這種獨(dú)立性比較強(qiáng)的外部監(jiān)督，也由于相關(guān)部門對注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查的力度不夠而使其缺乏一定的客觀性和公正性。

另外，從宏觀層面來看，國家相關(guān)法律制度不盡完善，也為“小金庫”的設(shè)立提供了機(jī)會。一是在預(yù)算管理法律制度中，沒有將所有財(cái)政收入、支出均納入到預(yù)算中來。二是在預(yù)算法中沒有規(guī)定為了保障納稅人權(quán)利不受侵犯，政府部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)向全體納稅人公開，并且，除了公開的預(yù)算外，政府不應(yīng)當(dāng)再有預(yù)算外收入。三是未能充分發(fā)揮金融法規(guī)的資金管理作用。首先未能通過健全銀行賬戶管理制度，規(guī)范銀行賬戶的開設(shè)、管理和使用，來實(shí)現(xiàn)對一些單位賬外多頭開設(shè)賬戶、出租出借賬戶和利用賬戶轉(zhuǎn)移隱匿資金等行為的控制；其次未能通過規(guī)范現(xiàn)金管理，嚴(yán)格限定現(xiàn)金使用的范圍條件，來全面推行公務(wù)卡等結(jié)算方式；最后是未能對現(xiàn)行發(fā)票管理制度進(jìn)行改革，以嚴(yán)格發(fā)票的開立、使用和管理來控制使用虛假發(fā)票報銷和套取資金行為。四是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步理順，有待進(jìn)一步健全相關(guān)管理制度，創(chuàng)新管理方式，明確資產(chǎn)收益的管理，加大監(jiān)督處罰力度。五是國家一些執(zhí)法監(jiān)督部門在對“小金庫”問題處理上，采取的態(tài)度還比較溫和，對查出的問題重處理、輕處罰，有時只處理、不處罰，由此大大降低了違法違紀(jì)成本，不足以起到震懾的作用。同時，相關(guān)規(guī)定中對“情節(jié)嚴(yán)重” 一詞沒有明確的政策界定，各個執(zhí)法部門的界定存在一定的差異，致使設(shè)立“小金庫”違法行為的刑事可罰性減弱。六是舉報獎勵和保護(hù)制度不夠健全。對舉報人的獎勵力度往往偏低，對舉報人的保護(hù)力度往往偏小。于是就使得原本具有很強(qiáng)私密性的“小金庫”有機(jī)會逃避國家有關(guān)監(jiān)督部門的檢查。

五、結(jié)論

綜上所述，“小金庫”問題的產(chǎn)生是多方面因素共同作用的結(jié)果，對于“小金庫”的防治，應(yīng)該是一項(xiàng)常態(tài)化的、綜合性的、系統(tǒng)性的工程。本文認(rèn)為，防治“小金庫”，應(yīng)該以能夠決定“小金庫”設(shè)置的單位主要負(fù)責(zé)人為切入點(diǎn)，從外部壓力、自我合理化和機(jī)會三個維度進(jìn)行分析，并且，只要采取相應(yīng)的對策以避免上述三個條件同時滿足，“小金庫”問題就可以從根本上得到遏制?！?/p>