周麗婷

（華南師范大學(xué) 南海校區(qū)法政系，廣東 佛山 528225）

論低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視閾下的公共政策創(chuàng)新

周麗婷

（華南師范大學(xué) 南海校區(qū)法政系，廣東 佛山 528225）

在全球變暖及其所帶來的一系列生態(tài)環(huán)境問題備受國際關(guān)注的時(shí)代背景下,低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越受到各國政府的普遍重視。本文分別從能源安全政策、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅政策、公共參與政策、人才政策以及消費(fèi)政策五方面展開分析,在此基礎(chǔ)上提出適合我國國情的低碳政策創(chuàng)新建議。

低碳經(jīng)濟(jì)；公共政策；創(chuàng)新

工業(yè)革命以來，人類活動使得大氣中溫室氣體的濃度明顯增加，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，眾多極端自然災(zāi)害頻發(fā)，世界生存和發(fā)展的可持續(xù)性正日益受到全球氣候變化的威脅。作為發(fā)展中的大國，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴化石能源資源的消耗，導(dǎo)致碳排放總量不斷增加、環(huán)境污染日益嚴(yán)重。而以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的“低碳經(jīng)濟(jì)”能在一定程度上緩解這一壓力，因此受到國際社會的廣泛關(guān)注?！暗吞冀?jīng)濟(jì)”(Low-carbon Economy)是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步，它包含低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳城市、低碳生活等一系列新內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是要提高能源的使用效率，轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)，減少污染的排放。當(dāng)前，各國政府都對低碳經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出極大的關(guān)注，部分發(fā)達(dá)國家為支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取了一系列的政策措施，總結(jié)和借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，有利于創(chuàng)新我國在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所采取的公共政策，并為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供相應(yīng)支持。

一、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景及意義

低碳經(jīng)濟(jì)概念始于英國2003年的《能源白皮書》，其目標(biāo)是到2050年將二氧化碳的排放量相對于1990年削減掉60%，并在英國建成一個低碳經(jīng)濟(jì)體。[1]英國既是低碳經(jīng)濟(jì)的開創(chuàng)者，也是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)最為積極的倡導(dǎo)者與實(shí)踐者，在公共政策方面做出很多創(chuàng)新，如征收氣候變化稅（CCL）、實(shí)施可再生能源配額政策、成立碳基金、推出氣候變化協(xié)議制度（CCA）和排放貿(mào)易機(jī)制（EI）等。作為《京都議定書》發(fā)起國與減排積極倡導(dǎo)國的日本，自然資源極度匱乏，95%以上的能源都依賴進(jìn)口，但其也是全球節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域與新能源、可再生能源開發(fā)方面最為領(lǐng)先的國家，為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)做出了重大貢獻(xiàn)。例如，日本政府投入巨資進(jìn)行新能源開發(fā)，在積極推進(jìn)技術(shù)開發(fā)和降低太陽能發(fā)電系統(tǒng)成本的同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)包括補(bǔ)助金在內(nèi)的鼓勵政策。2008年6月，日本提出了福田藍(lán)圖計(jì)劃：2020年日本太陽能發(fā)電量要達(dá)到目前的10倍，2030年要提高到目前的40倍，2009年4月，日本政府還提出了“日本版綠色新政”四大計(jì)劃。美國雖然沒有加入《京都議定書》，但近二十年來也十分重視節(jié)能減排，1990年頒布了《清潔空氣法》，2005年通過了《能源政策法》，2007年提出了《低碳經(jīng)濟(jì)法案》，2009年奧巴馬政府還提出以發(fā)展新能源為核心的“綠色復(fù)興計(jì)劃”。除英國、美國、日本以外，加拿大、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家都在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面做出了積極的努力，巴西、墨西哥、印度等發(fā)展中國家也主動減排限排，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成為國際社會的主流選擇。

我國也積極應(yīng)對氣候變化工作，2005年通過了第一部《可再生能源利用法》。2009年在哥本哈根聯(lián)合國氣候變化峰會上，我國政府鄭重承諾：到2020年實(shí)現(xiàn)單位GDP能源消耗比2005年降低40-45%。[2]作為發(fā)展中國家，我國對于應(yīng)對全球氣候變化非常積極，相應(yīng)的政策法規(guī)不斷出臺，標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。特別是頒布實(shí)施了《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》等一系列法律規(guī)范，將節(jié)能環(huán)保工作納入了法制化軌道。但是，在當(dāng)前工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的新階段，重化工業(yè)發(fā)展比較迅速，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能停止，能源的大量需求和快速增長一時(shí)難以改變。目前我國二氧化碳排放總量居世界第二位，預(yù)計(jì)到2015年二氧化碳排放量占世界的比例將達(dá)到20.7%，超過美國（20.1%）成為世界第一排放大國。[3]因此，我們在節(jié)能減排方面遇到的國際政治壓力會越來越大。怎樣從本國實(shí)際出發(fā)，處理好經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口增長與資源環(huán)境之間的動態(tài)平衡關(guān)系，如何將“中國制造”變?yōu)椤爸袊鴦?chuàng)造”，如何創(chuàng)新公共政策以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就具有特別重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、創(chuàng)新公共政策對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效作用

盡管自英國提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念后，有關(guān)技術(shù)和政策創(chuàng)新措施不斷涌現(xiàn)，在2007年的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇年會上，全球變暖超過了恐怖主義、阿以沖突和伊拉克問題，被認(rèn)為是未來幾年內(nèi)影響世界的首要問題。但是，由于我國是個人口眾多的發(fā)展中國家，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提高資源能源使用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要；也是在國際金融危機(jī)的背景下增強(qiáng)國內(nèi)產(chǎn)品國際競爭力、擴(kuò)大出口的需要；還是緩解在全球排放問題上面臨國際壓力的需要。因此，對發(fā)達(dá)國家現(xiàn)成的理論模式不能簡單地采取“拿來主義”的態(tài)度，必須充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，依據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，適時(shí)適度地創(chuàng)新公共政策。同時(shí)，結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的新情況，主動改變既存的政策要素組合形態(tài)，創(chuàng)立一種具有積極價(jià)值的、適宜和諧社會建設(shè)的政策安排，形成系統(tǒng)的政策鏈。

公共政策創(chuàng)新是政府應(yīng)對社會發(fā)展中的各種新矛盾、新問題的一種重要手段，通常被認(rèn)為是促成社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的核心要素，即政策創(chuàng)新是以新的理念為指導(dǎo)對已有的政策進(jìn)行改革、完善和發(fā)展，通過新的政策設(shè)計(jì)，使政策相對人的行為在政策的引導(dǎo)下達(dá)到預(yù)期的均衡狀態(tài)，適應(yīng)新的政策環(huán)境的有價(jià)值的政府行為和活動。它意味著對整個政策過程的創(chuàng)新和突破，意味著對稀缺的社會資源重新進(jìn)行最優(yōu)化配置，是政策實(shí)踐的積極探索。通過政策創(chuàng)新，能夠更好地促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，能夠更好地優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，避免“節(jié)能減排”領(lǐng)域出現(xiàn)“公地悲劇”和“集體行動困境”，從而實(shí)現(xiàn)公共政策創(chuàng)新的既定目標(biāo)。后發(fā)展國家的成功實(shí)踐證明，公共政策創(chuàng)新越來越成為影響一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的重要因素，我們30年來發(fā)展的成功也在于制定了適合自身實(shí)際的高質(zhì)量的公共政策。正是公共政策創(chuàng)新才引起制度即社會活動規(guī)則和組織的變化，出現(xiàn)自下而上的“誘致性變遷”和自上而下的“強(qiáng)制性變遷”，進(jìn)而更好地解釋過去并預(yù)知未來。怎樣科學(xué)地制定、執(zhí)行和評估公共政策，對我國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的作用，在多數(shù)情況下，社會轉(zhuǎn)型中的政策創(chuàng)新只能是“摸著石頭過河”，即政策創(chuàng)新只能是漸進(jìn)式并且是試錯性的，當(dāng)前我們應(yīng)該從政策系統(tǒng)的角度出發(fā)，創(chuàng)新相關(guān)公共政策，才能有效地促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新公共政策的主要方式

發(fā)達(dá)國家為了促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，設(shè)計(jì)了各種靈活有效的低碳政策工具，充分發(fā)揮市場型政策工具的作用，調(diào)動企業(yè)低碳項(xiàng)目投資和居民低碳產(chǎn)品消費(fèi)的積極性，有力拉動了低碳創(chuàng)新。比如，英國政府對海上風(fēng)電項(xiàng)目提供40%的投資補(bǔ)貼，并于2002年最早實(shí)施碳排放交易政策，開征氣候變化稅，利用其收入建立碳基金，投資于低碳技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。芬蘭政府在1990年最早征收碳稅，瑞典、挪威、荷蘭和丹麥等國相繼征收；美國、丹麥、英國和德國等實(shí)行可再生能源配額制，電力公司必須向用戶提供一定比例的可再生能源電力，否則給予相應(yīng)懲罰等。[4]從我國的實(shí)際情況看，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將是一個長期的過程，推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動因素是政策的創(chuàng)新和制定，這是解決我國低碳技術(shù)創(chuàng)新的重要舉措。

1.創(chuàng)新能源安全政策，大力發(fā)展可再生能源

我國化石能源“富煤、貧油、少氣”的資源結(jié)構(gòu)決定了煤炭是能源消費(fèi)的主體。目前我國原煤產(chǎn)量已25億噸，在一次能源中比重達(dá)到70.4%，煤電占到電力結(jié)構(gòu)的80%。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，與石油、天然氣等燃料相比，單位熱量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然氣分別高出約36%和61%。[5]雖然目前石油的比重有所上升，但只能以滿足國內(nèi)基本需求為目標(biāo)，不可能替代煤炭。因此，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在近10年內(nèi)難以發(fā)生根本改變。能源是支撐我國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇和健康發(fā)展的決定性資源，然而日益龐大的能源需求、極為脆弱的能源供應(yīng)以及發(fā)展滯后的能源政策保障體系對我們能源安全造成了嚴(yán)重威脅。能源安全問題是涉及對外戰(zhàn)略、國家安全、經(jīng)濟(jì)利益以及分配格局等多層次的復(fù)雜問題，所以需要建立一個系統(tǒng)的能源安全政策框架。即應(yīng)該涵蓋市場與供求、節(jié)能與能源替代、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、國際投資與貿(mào)易等內(nèi)容。

然而，要實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗和開發(fā)替代能源的戰(zhàn)略目標(biāo)，從優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和保護(hù)環(huán)境的角度看，發(fā)展“低碳”和“零碳”能源，開展能源外交，多元發(fā)展、協(xié)同保障，是減少對化石燃料的依賴、降低排放的必然選擇。具體來說，改善能源的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，要充分重視增加新能源及可再生能源的開發(fā)及供應(yīng)?？稍偕茉词怯行p少二氧化碳排放，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必由之路，主要包括生物質(zhì)能、水能、風(fēng)能、地?zé)崮?、潮汐能等。我國可再生能源利用目前正處于快速發(fā)展階段，一些新技術(shù)已經(jīng)達(dá)到或接近商業(yè)化發(fā)展水平，不管是從資源、技術(shù)還是從產(chǎn)業(yè)的角度，可再生能源在一段時(shí)間內(nèi)都有大規(guī)模發(fā)展的潛力。這就要求政府繼續(xù)推進(jìn)能源市場體系改革，推動市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。對化學(xué)原料、冶金等能源密集部門，應(yīng)該引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、更新和改造落后的生產(chǎn)工具，避免高碳生產(chǎn)的“鎖定效應(yīng)”，進(jìn)一步推動能源效率達(dá)到國際先進(jìn)水平。同時(shí)，通過發(fā)展清潔煤電技術(shù)、風(fēng)能、水電等清潔電力，加快煤層氣資源豐富地區(qū)的開發(fā)，構(gòu)建低碳能源體系，通過供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動能源終端消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳化。

2.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅政策，擴(kuò)大低碳投資

自上世紀(jì)八十年代起，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了近幾十年的不斷調(diào)整，得到了一定改善，第一、二、三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為11.7%、49.2%和39.1%。但是從三次產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成看，第二產(chǎn)業(yè)中重工業(yè)比重過高，并由于鋼鐵、建材等高能耗產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，導(dǎo)致能源消費(fèi)量急劇增加；第三產(chǎn)業(yè)的比重還是相對較低，2000年以來，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重雖已接近50%，但第三產(chǎn)業(yè)占比卻一直在40%左右徘徊，與發(fā)達(dá)國家近70%的比重相差甚遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低是我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重阻礙，同等規(guī)?；蚩偭康慕?jīng)濟(jì)，如果技術(shù)水平相同而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，會導(dǎo)致碳排放量相差較大。我國正處在工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期，第二產(chǎn)業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)還會呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。因此，政府應(yīng)根據(jù)國情加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的歷史進(jìn)程，并通過制定相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對能源消費(fèi)和碳排放實(shí)行控制，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低碳化，營造出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好的寬松環(huán)境，較快地建立起可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的“五次產(chǎn)業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)模式。

對于財(cái)政及稅收政策這一國家宏觀調(diào)控主導(dǎo)手段，在發(fā)展激勵低碳經(jīng)濟(jì)方面起著尤為重要的作用。主要包括：“財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政投融資、政府低碳采購”等。為了推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)，政府應(yīng)對相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新給予貸款貼息及財(cái)政補(bǔ)貼；可以考慮由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資，按一定的比例組建基金，然后以產(chǎn)業(yè)升級基金為主體進(jìn)行新興產(chǎn)業(yè)投資或技術(shù)創(chuàng)新投資，引導(dǎo)社會資本投入這些領(lǐng)域，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)的升級換代。在政府投融資方面，具體可借鑒新加坡的公募基金模式，主要投資于受益經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的公司。開征碳稅和推行碳交易也是富有成效的政策手段，我國應(yīng)考慮開征碳稅，加大對低碳設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣，對重要的低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品和進(jìn)行相關(guān)研發(fā)及技術(shù)推廣的企業(yè)實(shí)行一定的增值稅、所得稅、土地使用稅等方面的稅收減免或返還政策。合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，對不符合低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗、高排放產(chǎn)品加重征收消費(fèi)稅，并且建立健全污染者付費(fèi)制度，提高排污費(fèi)征收率，逐步對排污收費(fèi)進(jìn)行費(fèi)改稅，并入環(huán)境稅。全面推進(jìn)資源稅和耕地占用稅改革，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，改進(jìn)能源稅和資源稅的征收方式，通過碳稅政策促進(jìn)節(jié)能減排的市場化運(yùn)作，在此基礎(chǔ)上推廣碳排放權(quán)交易，建立碳交易及其衍生品市場，促進(jìn)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加快低碳技術(shù)創(chuàng)新成果的商業(yè)化推廣。

3.創(chuàng)新公共參與政策，推進(jìn)政策過程的民主化

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅涉及到一般經(jīng)濟(jì)問題，更是涉及到整個社會共同利益的社會問題，公眾對低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識程度，決定了他們參與的積極性進(jìn)而影響到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，所以提高公眾的參與意識是各國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基本保證。在碳減排過程中，公民參與政策制定是衡量政治民主化程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。公共參與可以集中民眾智慧，吸收不同領(lǐng)域的知識，并為政府管理者提供及時(shí)有效的信息，從而提升政府政策創(chuàng)新能力。公共參與實(shí)際上是政策創(chuàng)新民主化的主要體現(xiàn)，它涉及政策制定、政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)，政策創(chuàng)新能否吸納廣泛的公共參與，獲得廣泛的民眾支持直接決定了政策創(chuàng)新的合法性。所以，政府應(yīng)進(jìn)一步完善促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公眾參與和社會監(jiān)督機(jī)制，使每一位公民都深刻理解節(jié)能減排對國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，同時(shí)依靠科學(xué)技術(shù)，使全民參與在社會蔚然成風(fēng)。可以考慮建立政府、媒體、企業(yè)與公眾相結(jié)合的宣傳機(jī)制，通過報(bào)紙、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)等途徑廣泛傳播低碳方面的科學(xué)知識，使媒體宣傳成為加強(qiáng)政府引導(dǎo)、推進(jìn)企業(yè)行動、提高公眾意識的有效途徑。

政策創(chuàng)新的民主化不僅有利于公眾對公共政策創(chuàng)新的充分理解并能夠獲得制定、執(zhí)行等多方面的支持，還有利于政策創(chuàng)新的順利進(jìn)行。隨著現(xiàn)代社會事務(wù)日益朝著復(fù)雜性和多樣性方向發(fā)展，良好的公共政策單靠政府作為唯一的權(quán)力中心已不能勝任治理的重任，還有賴于政府與社會的共同管理，即多中心、網(wǎng)絡(luò)化治理，最大限度地發(fā)揮出公民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，首先應(yīng)強(qiáng)化政府官員自身的低碳觀念和節(jié)能意識，變革現(xiàn)有的政績考核、評價(jià)和任用制度，進(jìn)一步完善公眾意見收集反饋機(jī)制，明確公眾的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)，使公眾能夠順暢地表達(dá)相關(guān)看法和意見，徹底改變單純追求GDP、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出官”的政績觀，以民生、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境全面發(fā)展作為考核標(biāo)桿，充分樹立起責(zé)任政府、高效政府形象。

4.創(chuàng)新人才政策，加強(qiáng)國際協(xié)商與合作

我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于培養(yǎng)和造就一大批高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才，人才政策范圍廣泛，既包括所有適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)技術(shù)人才政策，還包括推動人才隊(duì)伍建設(shè)的其他公共政策。當(dāng)前人才隊(duì)伍存在總量偏低、結(jié)構(gòu)和布局不盡合理、流失嚴(yán)重等問題，鑒于此，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出當(dāng)前和今后一個時(shí)期，我國人才發(fā)展的指導(dǎo)方針是：“服務(wù)發(fā)展、人才優(yōu)先、以用為本、創(chuàng)新機(jī)制、高端引領(lǐng)、整體開發(fā)”。因此，必須盡快制定和實(shí)施國家層面的低碳人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，深化教育體制改革，重視人力資本投資，構(gòu)建終身教育體系，樹立低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新型人才觀。通過教育、培訓(xùn)等多種途徑，加快集低碳專業(yè)知識和生態(tài)環(huán)保意識于一身的新型科技人才的步伐，不僅要培養(yǎng)能夠勝任低碳技術(shù)研發(fā)的專業(yè)技術(shù)人才，還要造就具備低碳經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略布局能力的綜合型通才。在建立健全人才創(chuàng)新體系中，特別要注意加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，使企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展的新局面。尤其注重研發(fā)先進(jìn)能源技術(shù)，創(chuàng)造有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品，形成自有知識產(chǎn)權(quán)，大力提高常規(guī)能源、新能源和可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的自主創(chuàng)新能力。

由于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)在我國還處于起步的階段，如果僅僅依靠自身的技術(shù)實(shí)力，很難真正發(fā)揮低碳經(jīng)濟(jì)的潛力，所以必須積極引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)低碳技術(shù)。然而，出于商業(yè)化利益的考慮以及發(fā)展中國家技術(shù)吸收能力的限制，低碳技術(shù)的國際間轉(zhuǎn)移進(jìn)展十分緩慢。因此，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，需要我國政府在維護(hù)國家利益的基礎(chǔ)上，順勢調(diào)整國際關(guān)系。一方面我們要充分利用國內(nèi)巨大的碳減排市場，積極謀求在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）下以技術(shù)換排放，促進(jìn)發(fā)達(dá)國家向我國轉(zhuǎn)讓低碳技術(shù)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的“跨越式”進(jìn)步。另一方面可選擇在有比較優(yōu)勢的可再生能源與新能源領(lǐng)域開展區(qū)域技術(shù)合作，積極探索建立內(nèi)地與港澳臺之間的低碳技術(shù)合作與共享機(jī)制，并在與周邊國家共建的自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，積極開展低碳技術(shù)的區(qū)域合作與開發(fā)。進(jìn)一步加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家在碳捕獲與封存技術(shù)、生物固碳技術(shù)等控制溫室氣體排放關(guān)鍵技術(shù)的交流合作，促進(jìn)發(fā)達(dá)國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，加強(qiáng)消化吸收和二次創(chuàng)新，共同構(gòu)筑全球能源資源和生態(tài)環(huán)境的技術(shù)合作平臺，形成互利共贏、技術(shù)共享、資源集成的良好局面。

5.創(chuàng)新消費(fèi)政策，提倡健康綠色消費(fèi)

生產(chǎn)決定消費(fèi)對象、消費(fèi)方式、消費(fèi)質(zhì)量和水平，為消費(fèi)創(chuàng)造動力；消費(fèi)對生產(chǎn)的調(diào)整和升級具有導(dǎo)向作用，一個新的消費(fèi)熱點(diǎn)往往會帶動一個新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)。建設(shè)符合我國實(shí)際的低碳消費(fèi)體系，不是減少消費(fèi)，而是在消費(fèi)過程中倡導(dǎo)健康、綠色消費(fèi)，并通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)向低碳模式轉(zhuǎn)變，拉動低碳消費(fèi)，在新的消費(fèi)觀念下培養(yǎng)更為科學(xué)的需求方式，引導(dǎo)個人文明消費(fèi)，訴求消費(fèi)正義。這需要一方面將消費(fèi)重點(diǎn)由高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)向環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面消費(fèi)者的偏好也隨著生產(chǎn)布局的變化而發(fā)生變化，更加青睞低能耗產(chǎn)品。政府需要率先實(shí)行低碳化運(yùn)作，采取網(wǎng)絡(luò)無紙化辦公，積極發(fā)展電子政務(wù)，使用節(jié)能減排型設(shè)備和辦公用品，推進(jìn)政府節(jié)能化采購。其次引導(dǎo)家庭合理消費(fèi)，培養(yǎng)低碳化、低能耗的消費(fèi)習(xí)慣；養(yǎng)成綠色消費(fèi)意識，對廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用與二次處理。政府應(yīng)盡快制定各行業(yè)在資源回收利用方面的地方性政策法規(guī)，建立和完善綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體系、再生資源回收利用體系、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)創(chuàng)新體系等，加速推進(jìn)健康消費(fèi)、安全消費(fèi)和節(jié)約型消費(fèi)。

當(dāng)前我國正處于居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級換代階段，城市化生活方式促進(jìn)了高碳產(chǎn)業(yè)的快速增長，所以，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須引導(dǎo)低碳消費(fèi)，選擇節(jié)能型的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。政府引導(dǎo)低碳、節(jié)約型消費(fèi)，是形成良性市場機(jī)制的重要內(nèi)容，有利于企業(yè)研發(fā)低碳環(huán)保產(chǎn)品，從而有利于推動整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。政府應(yīng)制定鼓勵低碳消費(fèi)的政策，并通過制度化安排，充分發(fā)揮媒體作為“第四種權(quán)力”的作用，對廣大民眾進(jìn)行節(jié)能、綠色消費(fèi)等方面的宣傳和教育，樹立全民低碳理念，倡導(dǎo)低碳生活，抑制奢侈浪費(fèi)。同時(shí)，提高公眾對低碳節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的認(rèn)知辨識水平，使他們清楚地了解到什么是低碳經(jīng)濟(jì)，為什么要發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，怎樣發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容，促進(jìn)自覺的低碳行為，真正實(shí)現(xiàn)消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

[1] 王克群.從我國實(shí)際出發(fā)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)[J]. 紅旗文稿，2009，（21）：23-25.

[2] 李 元.低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的挑戰(zhàn)與未來思考模式的變革[J].馬克思主義研究，2010，(1)：57-63.

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The Discussion for Public Policy Innovation in the Low-carbon Economic Development

Zhou Li-ting

（Department of Campus Law and Politics in the South China Sea, South China Normal University，F(xiàn)oshan 528225, Guangdong, China）

Low-carbon economic development is becoming more and more universally in the background of global warming and a series of ecological and environmental problems. This article analyze from the five aspects of energy security policy,industry and fiscal policy, public participation policy, personnel policy and consumer policy, and then propose some suitable innovate low-carbon policies on this basis.

Low-carbon economy; Public policy; Innovation

F011

A

1673-9272(2012)02-0101-04

2012-02-10

周麗婷（1976-），女，湖南花垣人，華南師范大學(xué)南海校區(qū)法政系講師，研究方向：公共管理。

[本文編校：徐保風(fēng)]