李建鐘

作為改革直接利益相關(guān)者，事業(yè)單位及其工作人員能否真正參與到改革之中，并集聚起充分的內(nèi)在改革動(dòng)力，是改革平穩(wěn)、持續(xù)推進(jìn)并達(dá)成最終目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。

4月16日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布。而此《意見(jiàn)》一年前已由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)，此次發(fā)布再次引起社會(huì)熱議。去年7月，事業(yè)單位分類(lèi)、編制管理、財(cái)政政策、國(guó)有資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、人事制度改革、收入分配制度改革、職業(yè)年金辦法等10個(gè)配套文件也已同時(shí)印發(fā)。事業(yè)單位新一輪改革全面啟動(dòng)。在全社會(huì)關(guān)注的目光下，事業(yè)單位能否順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，能否真正回應(yīng)公眾期待？

強(qiáng)化公益性目標(biāo)

分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的根本和核心目標(biāo)，就是要強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公共服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共服務(wù)職責(zé)和提供方式缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，在片面強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)化”、“社會(huì)化”、“市場(chǎng)化”的價(jià)值導(dǎo)向下，減少財(cái)政撥款、把事業(yè)單位推向市場(chǎng)，成為一些行業(yè)和地方事業(yè)單位改革的重要政策選擇。這種類(lèi)似于國(guó)有企業(yè)的改革模式盡管在一定程度上改善了公共服務(wù)的資源匱乏狀況，擴(kuò)大了公共服務(wù)規(guī)模，但也帶來(lái)事業(yè)單位普遍的營(yíng)利沖動(dòng)，導(dǎo)致了公共服務(wù)關(guān)系的緊張，引發(fā)了事業(yè)單位的功能危機(jī)，迫切需要通過(guò)深化改革加以校正。

事業(yè)單位改革不應(yīng)是“甩包袱”、減負(fù)擔(dān)，而是要進(jìn)一步明確其服務(wù)職責(zé)，提升服務(wù)質(zhì)量。

明確事業(yè)單位的公益性和公益目標(biāo)，其實(shí)是對(duì)事業(yè)單位性質(zhì)的重新界定。即事業(yè)單位本質(zhì)上乃國(guó)家為履行公益服務(wù)職能而依法設(shè)立的公共服務(wù)組織。事業(yè)單位所承擔(dān)的教育、科技、文化、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)是現(xiàn)代政府職能的組成部分。事業(yè)單位改革不應(yīng)是“甩包袱”、減負(fù)擔(dān)，而是要進(jìn)一步明確其服務(wù)職責(zé)，提升服務(wù)質(zhì)量。

公益性要求事業(yè)單位應(yīng)將服務(wù)社會(huì)公共利益作為其根本宗旨和首要行為準(zhǔn)則。實(shí)現(xiàn)公益性改革的目標(biāo)，關(guān)鍵是要明確什么是事業(yè)單位的公益性，規(guī)定其公益性的標(biāo)準(zhǔn)和基本指標(biāo)。這也是事業(yè)單位改革成功與否的根本檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前情況看，對(duì)事業(yè)單位的公益性，人們的認(rèn)識(shí)并不一致，實(shí)踐的探索仍在進(jìn)行。而對(duì)公益性準(zhǔn)則的認(rèn)識(shí)存在偏差，就可能導(dǎo)致改革偏離預(yù)定軌道，失去改革的真正方向。

調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局

圍繞增強(qiáng)公益目標(biāo)，“分類(lèi)”成為本次改革的重點(diǎn)、主題和基本路徑。此次發(fā)布的《意見(jiàn)》闡述：“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。”不同類(lèi)別單位實(shí)施不同的改革與管理，優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，構(gòu)建公益服務(wù)新格局。

我國(guó)事業(yè)單位總量達(dá)到120多萬(wàn)個(gè)，職工數(shù)量達(dá)到3000多萬(wàn)，成為我國(guó)國(guó)有單位中人員總量最大的部門(mén)。但從構(gòu)成看，仍存在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員、比例不足，部分行業(yè)資源配置存在機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事等問(wèn)題。需要通過(guò)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，將那些不能提供公共服務(wù)、不適合由政府提供的服務(wù)，以及主要從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的事業(yè)單位從現(xiàn)有事業(yè)單位序列中清理出去，促進(jìn)公共服務(wù)回歸公益性的本源。

2011年7月28日，籌建已久的北京市醫(yī)院管理局正式掛牌運(yùn)作。致力于落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的“管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)、醫(yī)藥分開(kāi)”，提升醫(yī)院運(yùn)營(yíng)效率、管理水平和服務(wù)能力。

布局結(jié)構(gòu)調(diào)整基本方式是劃分公共管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)與公共服務(wù)的職能界限，對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要通過(guò)梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，改革主要是要推進(jìn)其轉(zhuǎn)企改制，轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷(xiāo)事業(yè)單位法人，核銷(xiāo)事業(yè)單位編制。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。

事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣面臨一系列需要解決的問(wèn)題。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的職能和機(jī)構(gòu)的調(diào)整對(duì)現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)、人員編制形成了沖擊。中央提出，調(diào)整中涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額，并通過(guò)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來(lái)的空額逐步解決，這將是一個(gè)十分艱難的過(guò)渡和消化過(guò)程。對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地位尷尬，國(guó)有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質(zhì)疑等問(wèn)題的解決，決定了轉(zhuǎn)企改制只是這類(lèi)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的一個(gè)階段性、暫時(shí)性的目標(biāo)和方式。

深化管理體制改革

公益類(lèi)事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是要消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的要求，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

國(guó)有事業(yè)單位提供公共服務(wù)，從根本上說(shuō)，是現(xiàn)代政府職能的必然組成部分，事業(yè)機(jī)構(gòu)也是公共組織的一種重要形式，二者是相互統(tǒng)一的有機(jī)整體。二者的分開(kāi)必然是相對(duì)的，實(shí)質(zhì)是政府與事業(yè)單位在人、財(cái)、物以及服務(wù)方面的事權(quán)劃分。

目前，政事分開(kāi)有多種理解：一是公共管理與公共服務(wù)職能分開(kāi)，前者運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)施行政管理，后者利用公共資源提供公共服務(wù)；二是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開(kāi)，政府對(duì)事業(yè)發(fā)展進(jìn)行決策并進(jìn)行監(jiān)督，事業(yè)單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施公共服務(wù)；三是出資人職能與公共管理職能分離，政府對(duì)事業(yè)單位僅僅從舉辦者的角度進(jìn)行管理；四是機(jī)構(gòu)分離，即授予事業(yè)單位獨(dú)立的法人地位，直接對(duì)社會(huì)公眾（或代表機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)，而不再是政府部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，如何界定政事關(guān)系，形成法定關(guān)系模式，仍需要深入研究。

完善內(nèi)部治理機(jī)制

事業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制的改革涉及社會(huì)公眾、服務(wù)對(duì)象、事業(yè)單位職工等諸多相關(guān)主體的利益，包括事業(yè)單位內(nèi)部黨政關(guān)系的調(diào)整、法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)、干部人事制度改革等事業(yè)單位管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。其中，根據(jù)不同事業(yè)單位特點(diǎn)，積極探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，是本次改革的重點(diǎn)之一，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》成為改革的重要配套文件。

法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)需要協(xié)調(diào)黨委會(huì)與董事會(huì)等在事業(yè)單位決策、干部管理中的作用，讓法人機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮作用；需要明確理事會(huì)與管理層的不同權(quán)限和職責(zé)，協(xié)調(diào)法人機(jī)構(gòu)決策與事業(yè)單位原已實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系；需要明確公眾、服務(wù)對(duì)象以及職工代表參與法人機(jī)構(gòu)的權(quán)利和保障措施，完善法人治理的基本準(zhǔn)則，避免法人機(jī)構(gòu)流于形式。

改革動(dòng)力機(jī)制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運(yùn)行模式能否改變。對(duì)于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動(dòng)力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。

形成改革的動(dòng)力機(jī)制

改革動(dòng)力機(jī)制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運(yùn)行模式能否改變?！皳芸?創(chuàng)收”模式是上世紀(jì)90年代事業(yè)單位財(cái)政困境和市場(chǎng)化改革導(dǎo)向雙重作用孵化的結(jié)果，已經(jīng)成為多數(shù)事業(yè)單位基本和常規(guī)的生存之道。在這種模式下，事業(yè)單位一方面依靠財(cái)政補(bǔ)助維持運(yùn)行，另一方面積極利用自身資源從市場(chǎng)獲取收益，成為單位擴(kuò)張式發(fā)展和個(gè)人發(fā)揮潛能的強(qiáng)大動(dòng)力，是事業(yè)單位最為行之有效的激勵(lì)模式。

但這種模式最大的問(wèn)題是背離了事業(yè)單位的公益性的基本目標(biāo)。要改革這種模式，促進(jìn)事業(yè)單位形成與公益屬性相一致的動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制，需要資源和監(jiān)管的雙重保證。

首先，政府應(yīng)切實(shí)保障公共服務(wù)的財(cái)政投入。根據(jù)分類(lèi)改革的財(cái)政政策，對(duì)公益一類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政將根據(jù)業(yè)務(wù)需要提供經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政將根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況，給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持。但其保障力度和對(duì)現(xiàn)有創(chuàng)收受益的替代水平，將對(duì)改革產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

在加大財(cái)政投入情況下，要使資源投入產(chǎn)生相應(yīng)的公共服務(wù)效益，另一重要的保障措施就是如何加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，將事業(yè)單位拉回公益服務(wù)的軌道。

對(duì)于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動(dòng)力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創(chuàng)收”模式是他們?cè)谪?cái)政困境下的被動(dòng)和無(wú)奈的選擇，無(wú)論是家長(zhǎng)的贊助、醫(yī)生的回扣，還是科研人員的項(xiàng)目勞務(wù)，現(xiàn)有的財(cái)政和工資制度，迫使他們無(wú)一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識(shí)分子的尊嚴(yán)和臉面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)有改革的措施看，正如人們所觀察到的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會(huì)保障制度等的改革以及權(quán)益保障措施的不完善，對(duì)事業(yè)單位工作人員與相關(guān)社會(huì)群體的利益關(guān)系產(chǎn)生了巨大影響。公共部門(mén)內(nèi)部存在的事實(shí)上的資源和利益分配的不公平，使他們對(duì)自身的職業(yè)前景感到擔(dān)憂(yōu)，對(duì)自身專(zhuān)業(yè)人力資本的價(jià)值和公共服務(wù)的意義產(chǎn)生懷疑。如果在這一問(wèn)題上采取放任態(tài)度，必將對(duì)改革動(dòng)力機(jī)制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。