何元斌，林 泉

(1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 城市管理與資源環(huán)境學(xué)院，昆明650000;2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072)

0 引言

近20年來(lái)，伴隨著中國(guó)城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的城中村現(xiàn)象一直是各城市政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的主要課題。依據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)二元的空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及土地結(jié)構(gòu)的特征，城中村可以定義為我國(guó)快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，基于城鄉(xiāng)二元管理體制、文化背景和現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊制度產(chǎn)物，即空間上形成在城市建成區(qū)內(nèi)使用集體土地、以租賃經(jīng)濟(jì)為支撐、以村委會(huì)為組織管理形式、保留原來(lái)農(nóng)村居住的區(qū)域(包括土地、房屋等要素)、人員及社會(huì)關(guān)系且滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理并實(shí)行原有的農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)民聚集村落［1］。對(duì)城中村問(wèn)題的主要研究角度有:社會(huì)學(xué)角度——關(guān)注城市的社會(huì)改造(城中村的形成、在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的功能以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷等，城中村的演變伴隨著利益的摩擦和文化的沖撞)［2］;城市規(guī)劃角度——研究城中村的空間結(jié)構(gòu)與布局(城市土地的空間合理優(yōu)化配置)，更多從城市個(gè)案研究［3］;經(jīng)濟(jì)學(xué)角度——研究影響城中村改造的因素、城中村的土地產(chǎn)權(quán)制度安排、土地流轉(zhuǎn)模式選擇、土地收益以及政府土地管理法規(guī)政策等。本研究以提高城市土地利用效率為核心，從制度設(shè)計(jì)和制度變遷動(dòng)力的角度分析城中村的形成原因，對(duì)各參與主體在城中村改造的制度選擇中的行為進(jìn)行博弈分析，進(jìn)而提出城中村改造的對(duì)策建議。

1 城中村存在問(wèn)題和形成機(jī)制

1.1 城中村存在的突出問(wèn)題

城中村不僅僅是制約城市可持續(xù)發(fā)展、集約利用城市現(xiàn)有土地資源的矛盾焦點(diǎn)，而且直接或間接地引發(fā)城市治安混亂、環(huán)境低劣等一系列社會(huì)問(wèn)題［1］。具體表現(xiàn)為:一是社區(qū)管理混亂，城中村的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，加之對(duì)大量外來(lái)居住人口缺乏有效管理，使城中村成為城市中藏污納垢、社會(huì)治安混亂之地;二是由于城市規(guī)劃滯后和監(jiān)督管理不力，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，城中村的“一線天”、“握手樓”等違法違章建筑大量存在，使得城市發(fā)展極不協(xié)調(diào);三是社區(qū)道路、供水、供電、給排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，建筑抗震、消防等安全方面存在嚴(yán)重隱患;四是土地資源利用的低效與無(wú)序，導(dǎo)致土地利用率低下，土地收益流失。

1.2 城中村的形成機(jī)制分析

關(guān)于城中村形成機(jī)制的研究，主要從二元體制、城市發(fā)展的空間分布、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)城市化的特殊性等不同角度分析。李培林［2］將城中村的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理;謝志巋［4］從土地集體所有制和宅基地政策、利益驅(qū)動(dòng)、城市化模式以及監(jiān)管和調(diào)控不力等角度分析城中村的產(chǎn)生原因;黎云等［5］由外而內(nèi)對(duì)城中村空間進(jìn)行解析，指出城中村是城市發(fā)展過(guò)程中形成的一種空間類型，具有被擠迫和封閉的外部空間特征;阮梅洪［6］認(rèn)為我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)分離的二元體制是村莊難以融入城市、導(dǎo)致城中村問(wèn)題的深層次原因之一;萬(wàn)舉［7］在分析轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)城市化特殊性的基礎(chǔ)上，將城中村產(chǎn)生的根源歸結(jié)為兩方面:一是制度原因，即國(guó)家壟斷城市化;二是經(jīng)濟(jì)原因，即政府主導(dǎo)的城市化堅(jiān)持了成本最小化道路;劉夢(mèng)琴［8］認(rèn)為城鄉(xiāng)二元制度是城中村形成和延續(xù)的制度根源，制度供給失衡加速了城中村的蔓延，城中村是主要利益主體最大限度獲取外部利潤(rùn)的制度安排。以下將從制度設(shè)計(jì)、社會(huì)管理以及各參與主體的利益驅(qū)動(dòng)等方面來(lái)分析城中村的形成機(jī)制。

1.2.1 城鄉(xiāng)二元土地所有制是城中村形成的根本原因。根據(jù)《憲法》修正案第20條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”和《土地管理法》第43條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，國(guó)家征用農(nóng)地是城市化過(guò)程中利用農(nóng)地資源的惟一合法途徑。這種集體土地所有權(quán)的單向國(guó)有化途徑存在著征地目標(biāo)泛化、征地程序不規(guī)范和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等缺陷。地方政府利用其壟斷和行政權(quán)威獨(dú)占土地增值收益，導(dǎo)致村民及集體組織在國(guó)家控制和主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中處于被動(dòng)和權(quán)利受損狀態(tài)，從而引發(fā)大量社會(huì)矛盾。正是由于國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)主體地位的不平等，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的各產(chǎn)權(quán)主體行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利時(shí)要付出比國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)更多的成本［7］。在城市化進(jìn)程中，一方面，地方政府為降低征地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，選擇了試圖繞開(kāi)村落的規(guī)劃思路，結(jié)果城市近期建設(shè)的低成本換來(lái)的是城市未來(lái)發(fā)展的高代價(jià)，甚至是土地資源的浪費(fèi);另一方面，城市政府依靠對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)的壟斷地位，完全掌控城市土地利用的規(guī)模和開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

1.2.2 城鄉(xiāng)分治二元化社會(huì)管理失控是城中村形成的主要原因。按照城市化的一般規(guī)律，卷入城市化浪潮的村莊必然“終結(jié)”為城市。然而，在我國(guó)長(zhǎng)期二元化社會(huì)管理體制(城市建設(shè)由政府的公共財(cái)政支持，鄉(xiāng)村建設(shè)由集體經(jīng)濟(jì)組織自治)下，被城市包圍的村落依然保留和實(shí)行農(nóng)村管理體制，使得城市公共財(cái)政對(duì)城中村的規(guī)劃、建設(shè)和管理的投入不足，城中村游離于城市管理系統(tǒng)之外，而城中村集體經(jīng)濟(jì)組織既要承擔(dān)本村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，又要履行維護(hù)本村的社會(huì)福利、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、衛(wèi)生保潔、消防及糾紛調(diào)解等社會(huì)管理職能［9］。由于城鄉(xiāng)居民之間的身份壁壘尚未打破，城中村的居民盡管享受物質(zhì)形態(tài)的城市化，但在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面仍存在差別，無(wú)法與現(xiàn)代城市文明相接軌。

1.2.3 利益驅(qū)動(dòng)是城中村形成的內(nèi)在推動(dòng)力。制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的根本誘因在于獲取既有制度安排下無(wú)法獲取的“外部利潤(rùn)”。因此，城中村的形成就是地方政府、開(kāi)發(fā)商、村民及集體組織等各方在現(xiàn)有的制度環(huán)境和制度變遷成本的約束下最大限度地獲取城市化進(jìn)程中集體土地國(guó)有化帶來(lái)的收益，而政府和村集體組織盡可能降低城市或城中村建設(shè)和管理成本的過(guò)程。在城市化進(jìn)程中，由于地方政府、開(kāi)發(fā)商、村民及集體組織等各方之間的利益博弈，“征地不征村”的戰(zhàn)略選擇直接導(dǎo)致城中村的形成［10］。具體表現(xiàn)為:地方政府為了短期利益和降低城中村改造的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，缺乏對(duì)城中村改造的動(dòng)機(jī)，只注重城市建設(shè)的外延式拓展，選擇繞開(kāi)村落的耕地和閑置土地的開(kāi)發(fā)。村集體組織迫于地方政府對(duì)征地權(quán)的壟斷，只能被動(dòng)地接受低廉的征地補(bǔ)償而無(wú)法享受土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的增值收益。同時(shí)，城市化進(jìn)程的預(yù)期使村集體組織缺乏投資改造城中村基礎(chǔ)設(shè)施的意愿，形成城中村基礎(chǔ)設(shè)施不足和疏于管理的問(wèn)題。城中村的村民可以享受到土地集體所有制及宅基地使用權(quán)由于城市化的區(qū)位變化帶來(lái)的潛在收益，并對(duì)此收益方式產(chǎn)生了依賴;城市住宅需求推動(dòng)村民根據(jù)區(qū)位調(diào)整出租房屋價(jià)格，使城中村的廉租住房成為大量外來(lái)人口的聚集之地，也促使城中村內(nèi)出現(xiàn)大量違法建設(shè)。低成本獲取土地是開(kāi)發(fā)商參與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的首要戰(zhàn)略選擇，而村集體從增加村民和村集體福利的角度出發(fā)，具有與開(kāi)發(fā)商合作建房的意愿，進(jìn)而促使大量集體土地出讓。

2 城中村改造中的主體利益分析

改造城中村，不僅要使村民獲得良好的居住環(huán)境和現(xiàn)代文明生活，而且要使開(kāi)發(fā)商獲取合理的利潤(rùn)，使社會(huì)、城市政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品味的提升［11］。以下從提高城市土地利用效率為核心的城中村改造角度，分析各參與主體在城中村改造的制度選擇中的相關(guān)利益及博弈分析。

2.1 地方政府與村集體在土地發(fā)展權(quán)分享上的博弈

城中村改造的實(shí)質(zhì)就是附加在集體土地產(chǎn)權(quán)上的各種權(quán)力主體進(jìn)行權(quán)力重構(gòu)的產(chǎn)權(quán)博弈［12］。周其仁［13］認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)制度安排。周誠(chéng)［14］、王小映［15］等從物權(quán)法和權(quán)能劃分等角度對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行分析。徐漢明［16］則提倡應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民在一定年限內(nèi)對(duì)集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系權(quán)利?；诜▽W(xué)和產(chǎn)權(quán)理論的農(nóng)地發(fā)展權(quán)為農(nóng)村集體土地國(guó)有化問(wèn)題的研究提供了一個(gè)新的視角。實(shí)踐證明，只有合理界定國(guó)家和所有者之間的發(fā)展權(quán)收益比例，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)收益分配的公平與效率。根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定、價(jià)值構(gòu)成和對(duì)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)功能，把農(nóng)地發(fā)展權(quán)分為體現(xiàn)農(nóng)地外部?jī)r(jià)值的基本發(fā)展權(quán)、體現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)增值收益共享的實(shí)體發(fā)展權(quán)和體現(xiàn)特定農(nóng)地開(kāi)發(fā)限制補(bǔ)償?shù)奶摂M發(fā)展權(quán)［17］。在城中村改造進(jìn)程中，村集體組織及村民是國(guó)家土地征用權(quán)的承受者，在賣與不賣問(wèn)題上基本沒(méi)有選擇，只有在決定征用補(bǔ)償時(shí)具有一定的討價(jià)還價(jià)能力，并在土地增值收益中盡可能爭(zhēng)取一些補(bǔ)償［18］。而實(shí)體發(fā)展權(quán)價(jià)值是農(nóng)村集體土地國(guó)有化增值的主要來(lái)源，按照農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)收益共享的原則，實(shí)體發(fā)展權(quán)價(jià)值應(yīng)由政府和農(nóng)村集體共同分享?？梢?jiàn)，集體土地的發(fā)展權(quán)屬收益成為城中村改造中地方政府與村集體博弈的關(guān)鍵。

我們通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)化的完全信息靜態(tài)博弈分析地方政府與村集體在土地發(fā)展權(quán)上的博弈，即地方政府與村民及集體組織之間在集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)施與交易上的博弈。地方政府利用權(quán)力進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的交易收益的策略為”不讓出”和“讓出”;村民及集體對(duì)此的行為選擇為“不抗?fàn)帯焙汀翱範(fàn)帯?。假設(shè)集體土地發(fā)展權(quán)交易帶來(lái)的收益為a，政府采取“不讓出”策略和村民及集體采取“抗?fàn)帯辈呗远紩?huì)產(chǎn)生成本c1和c2，其中一方只要采取進(jìn)攻性策略都會(huì)導(dǎo)致集體土地發(fā)展權(quán)收益的損失，即社會(huì)利益總和將小于a。從博弈得益矩陣可以看出，如果政府不讓出土地發(fā)展權(quán)收益的沖突成本大于讓出的部分土地發(fā)展權(quán)的收益，則雙方博弈的納什均衡為(a-w，w)，即地方政府采取“讓出”策略，村民集體采取“不抗?fàn)帯钡牟呗?，而集體土地發(fā)展權(quán)交易中效率損失達(dá)到最小;如果政府不讓出土地發(fā)展權(quán)收益的沖突執(zhí)行成本小于讓出的部分土地發(fā)展權(quán)的收益，且村民集體獲得土地發(fā)展權(quán)的收益大于沖突的執(zhí)行成本時(shí)，則雙方博弈的納什均衡為(a-c1，0)，即地方政府的“不讓出”和村民集體采取“不抗?fàn)帯钡牟呗越M合，將造成集體土地發(fā)展權(quán)交易中效率損失(即地方政府依靠權(quán)力不讓出土地發(fā)展權(quán)收益的沖突執(zhí)行成本)。“二元”土地制度的安排使得城市政府代表國(guó)家掌握全社會(huì)資源并決定其利益分配，集體土地發(fā)展權(quán)收益免不了受到政府權(quán)力的掠奪，而村民及集體獲得土地發(fā)展權(quán)收益的大小就取決于村集體對(duì)其發(fā)展權(quán)保護(hù)抗?fàn)幍膹?qiáng)度和能力以及為此支付的成本。

2.2 城中村改造的主要相關(guān)利益者

地方政府在城中村改造中的利益和成本:收益Bg包括政府的政績(jī)、城市空間形態(tài)和功能完善帶來(lái)的公共利益、土地出讓金的收入以及城市土地資源實(shí)現(xiàn)合理配置的效益等;成本Cg包括農(nóng)村集體土地征用費(fèi)用、居民的安置補(bǔ)償以及村民享受城市同等社會(huì)保障的福利。

村民在城中村改造中的利益和成本:收益Bp包括村民改造中獲得拆遷安置補(bǔ)償和享受城市居民的同等待遇而增加的效用等;須支付的成本Cp為既有的房地產(chǎn)租金收益以及由于區(qū)位升值帶來(lái)的潛在收益、村民未來(lái)生活保障的風(fēng)險(xiǎn)等。

開(kāi)發(fā)商在城中村改造中的利益和成本:追求企業(yè)利潤(rùn)最大化是其參與城中村改造建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，作為開(kāi)發(fā)商，在城中村改造中的收益Bd是獲取利潤(rùn)(至少是以平均收益為主要目標(biāo))、形象工程帶來(lái)品牌宣傳和開(kāi)拓市場(chǎng)的潛在收益等;其成本Cd為改造中拆遷安置以及開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及的各種費(fèi)用、拆遷中矛盾和利益沖突以及土地、規(guī)劃、金融等相關(guān)政策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等。

2.3 城中村改造制度選擇的博弈分析

作為政策的制定者，地方政府的決策是根據(jù)其自身的效用函數(shù)做出的，并不能保證完全遵循全社會(huì)效用均衡的原則。故對(duì)基于博弈視角分析的3個(gè)參與者做出2個(gè)假設(shè):一是地方政府、村集體(村民利益的代表者)、開(kāi)發(fā)商三方利益主體均為理性經(jīng)濟(jì)人，并以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目的;二是在信息對(duì)稱上，政府是制度設(shè)計(jì)者，即在大多數(shù)情況下，充當(dāng)信息制造者的政府在行動(dòng)上占據(jù)主動(dòng)。下面采取3個(gè)階段不完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型分析在城中村改造中各參與主體利益均衡。第一階段，地方政府在城中村改造中采取的態(tài)度有積極“推動(dòng)”和“不介入”2種策略選擇，而村集體和開(kāi)發(fā)商都能夠看到;第二階段，村民及集體又有“支持”和“不支持”2種策略選擇;第三階段，開(kāi)發(fā)商則有“參與”和”不參與”2種策略選擇，考慮到信息的不完美，2種策略的行動(dòng)概率分別為P和1-P。從博弈樹(shù)的策略組合(圖1)看，開(kāi)發(fā)商選擇參與的期望收益為P(Bd-Cd)，只要Pd＞Cd，即開(kāi)發(fā)商只要達(dá)到其預(yù)期收益，參與是其合理選擇;地方政府和村民及集體的期望收益分別為Bg-Cg和Bp-Cp。因此，只要各參與主體的收益大于成本，即地方政府積極推動(dòng)、村民及集體支持、開(kāi)發(fā)商參與，將是城中村改造的合理策略選擇。

圖1 地方政府、村集體、開(kāi)發(fā)商在城中村改造制度選擇的博弈樹(shù)Fig.1 The game tree on choice of local government，the village collective and developers in urban-village reconstruction

在“城中村”改造的實(shí)際操作中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在城市政府實(shí)際認(rèn)可下直接面對(duì)村民集體進(jìn)行征地交易談判，村民的集體土地產(chǎn)權(quán)利益實(shí)際上就已經(jīng)在土地權(quán)屬轉(zhuǎn)換中被開(kāi)發(fā)商和地方政府一起分割了［12］。

3 對(duì)策建議

根據(jù)上述分析，城中村改造的過(guò)程是多方利益主體博弈而最終趨于和諧的動(dòng)態(tài)過(guò)程［19］。因此，改造的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，即協(xié)調(diào)和均衡城市政府、村民及村集體、開(kāi)發(fā)商等主要參與主體之間公平合理的土地發(fā)展權(quán)收益分配，以制度創(chuàng)新為前提、以政策為指導(dǎo)、以合理分配為準(zhǔn)繩，促進(jìn)城市的持續(xù)與和諧發(fā)展。

3.1 產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與重構(gòu)

明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，明確集體土地所有權(quán)的行使，改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度和管理體制，是城中村改造的首要前提，是實(shí)現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置的根本保障，也是關(guān)系到中國(guó)城市化進(jìn)程中深化土地使用制度改革、保護(hù)村民切身利益、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)大局的必然選擇。因此，在城中村改造中，應(yīng)在“充分尊重和保障集體土地發(fā)展權(quán)收益”思想的指導(dǎo)下，處理好地方政府、村集體、村民三者之間的利益，在法律上賦予集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)以平等性。

3.2 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一體化，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，能帶來(lái)效率的改進(jìn)，提高社會(huì)總福利水平［20］。根據(jù)十七屆三中全會(huì)精神，農(nóng)村集體土地允許流轉(zhuǎn)已勢(shì)在必行。一是要強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，從偏重城市的非均衡發(fā)展向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過(guò)城中村改造，做好市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域一體化的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和村莊規(guī)劃;二是依據(jù)以市場(chǎng)規(guī)則來(lái)配置集體土地資產(chǎn)，通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重構(gòu)來(lái)有效約束地方政府的征地行為，逐步實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的土地市場(chǎng)一體化，以便有效保護(hù)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的增值收益，真正實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”的管理，提高社會(huì)總福利水平;三是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村變城市，農(nóng)民變市民”的目標(biāo)，探索統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)的城市行政管理體制，把郊區(qū)農(nóng)村融入城市發(fā)展之中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

3.3 通過(guò)土地證券化解決土地收益分配問(wèn)題

利用證券化市場(chǎng)的功能使土地資本實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)——土地證券化，既可以使得土地權(quán)能分離，又可以實(shí)現(xiàn)土地的資產(chǎn)價(jià)值［1］。具體而言:一是實(shí)現(xiàn)城中村居民從實(shí)物資產(chǎn)擁有向虛擬資產(chǎn)擁有的轉(zhuǎn)變，管理經(jīng)營(yíng)成本低，減少違章建筑強(qiáng)拆的風(fēng)險(xiǎn);二是土地證券化解決城中村改造的資金瓶頸，有利于城市規(guī)劃布局的科學(xué)性;三是化解城中村改造中的社會(huì)不穩(wěn)定因素，維護(hù)村民的長(zhǎng)期利益。

3.4 建立與完善社會(huì)保障制度

由于福利與社會(huì)保障制度的缺陷，使得城中村居民無(wú)法擺脫土地作為其賴以生存的基本生產(chǎn)資料的功能，因此，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是城市政府的根本職責(zé)。在城中村改造進(jìn)程中，城市政府應(yīng)將“失地”、“失房”的村民納入城市居民的社會(huì)保障范疇，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和基本生活保障等社區(qū)保障制度;同時(shí)，加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，努力提高村民的自主創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新能力，把村民就業(yè)納入城市管理的范疇，最終實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧進(jìn)步。此外，應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)投資，通過(guò)新建、配建、收購(gòu)等多種形式的保障性住房來(lái)解決大量城市流動(dòng)人口、低收入家庭、夾心層的住房問(wèn)題。

3.5 科學(xué)規(guī)劃，規(guī)范征地制度

在伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的城市化進(jìn)程中，城中村改造將是城市系統(tǒng)復(fù)雜的、綜合性的、長(zhǎng)期的漸進(jìn)變革過(guò)程。各級(jí)地方政府必須遵循制度的漸進(jìn)性，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，規(guī)范運(yùn)作，完善城市物質(zhì)、制度和社會(huì)文化等維度的綜合建設(shè)，對(duì)城市整體布局與地域結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新規(guī)劃和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城市空間的可持續(xù)利用和城市土地資源資產(chǎn)價(jià)值的最大化。另外，應(yīng)科學(xué)嚴(yán)格界定“公共利益”和政府行為的約束邊界，健全和完善土地征用地制度，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管制和土地征用的監(jiān)管力度，提高村民在征地過(guò)程中的參與度，積極推行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的聽(tīng)證會(huì)制度，規(guī)范土地征用的程序，以保證城中村改造的規(guī)范、有序和有法可依。

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