郭素芳

(天津師范大學經濟學院，天津300387)

0 引言

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，越來越多的土地從農業(yè)用途轉變?yōu)榉寝r業(yè)用途，而伴隨農地非農化會引起農地價值的增值。但從目前的征地補償制度來看，我國征地的補償太低，在給予農民或村集體的土地補償中并未包含農地發(fā)展權的收益，其結果是將農民和村集體拒之于土地增值收益之外，損害了農民的利益，引起了被征地農民的強烈不滿。針對這一狀況，學術界從理論上做了大量研究，一致認為農民在土地征用中獲取的補償偏低。關于農民在征地收益分配中利益受損的成因，學界多從產權制度缺失的角度進行了分析。多數(shù)人認為，農地產權主體不清、產權制度缺失是造成農地增值收益分配混亂的主要原因。關于土地增值應如何分配，目前存在著2種傾向性觀點——“漲價歸公”與“漲價歸農”?！皾q價歸農”著眼于維護失地農民的利益，認為農民應當享有全部土地增值收益權。如果按照這種觀點進行農地增值的分配，僅能保障失地農民的利益而不能兼顧在耕農民和社會的利益。“漲價歸公”認為社會應當擁有土地增值收益權，卻忽視了失地農民擁有獲得充分補償?shù)臋嗬?。可見，這2種觀點，各有其片面性，都會導致分配不公。因此，建立合理的土地收益分配制度以最大程度地維護征地各方利益，特別是農民的利益顯得尤為重要。

本研究以天津被征用農地為切入點，對農地非農化過程中農民權益的流失進行了量化分析，旨在構建以土地增值收益分配為主的土地征用分配機制，從而保證失地農民在農地被征后能分享土地增值帶來的收益，保障他們的長遠生計。

1 農地征用情況及農地非農化趨勢

1.1 農地征用基本情況

近年來，天津經濟發(fā)展和城市化進展持續(xù)保持高速狀態(tài)，對土地的需求也日益強勁。各類建設用地的旺盛需求，需要不斷通過征地來加以滿足?！笆濉逼陂g，共征用農用地2.31萬hm2，新增建設用地1.68萬hm2，2005年建設用地總規(guī)模34.63萬hm2，占全市土地總面積的29.06%。到“十一五”期間，征用農用地猛增到4.40萬hm2，耕地2.80萬hm2，新增建設用地2.84萬hm2，平均每年新增建設用地面積6 000余hm2。2010年建設用地總規(guī)模達37.47萬hm2，占全市土地總面積的31.44%。新增建設用地占用農用地規(guī)模2.47萬hm2，占用耕地規(guī)模1.47萬hm2。從這些征用土地的使用方向看，多以各類開發(fā)區(qū)用地為主，約占征地總量的70%左右，其他劃撥類用地不足30%①天津市國土資源與房地產管理局，天津市土地變更調查統(tǒng)計資料匯編，2005—2010年。。

1.2 農地非農化趨勢

隨著天津工業(yè)化、城市化的繼續(xù)加速推進，預計未來5～10年對土地資源的需求還將持續(xù)增加，農地非農化有進一步加速的趨勢。其主要依據(jù):(1)工業(yè)建設用地增加。天津作為中國北方重要的工業(yè)城市，在三次產業(yè)中以制造業(yè)為主，有望發(fā)展成制造業(yè)生產基地。要建成制造業(yè)基地，需要有充足的地域空間來集聚企業(yè)和擴大企業(yè)規(guī)模。況且目前天津還沒有完成工業(yè)化任務，多數(shù)企業(yè)正處在快速成長期，也需要地域空間的擴大，這在城市用地無法滿足的情況下，勢必加劇農地的轉用。(2)隨著城市化水平的不斷提高，大量農村人口涌進城市，城市加速擴張，造成非農用地的需求大大增加。截至2008年，天津城市化水平已達77.23%，預計2020年將達到90%。如果按照過去城市化水平每提高1.5個百分點，城市用地規(guī)模擴大1個百分點的相關性，今后城市建設用地將會呈明顯上升趨勢。(3)人口增長用地增加。理論與實踐證明，在生產條件沒有大幅度提高的條件下，人口數(shù)量增長將加速農地非農化。1978—2010年天津常住人口由712.5萬人增加到1 272萬人，而同期耕地面積不斷減少，這種逆向發(fā)展表明人口增長對耕地數(shù)量變化產生了一定的影響，且全市人口還在增長，到2020年，天津市常住人口將會達到1 440萬人，比“十一五”期間凈增約168萬人。由于人口數(shù)量大增，導致耕地被大量占用。(4)經濟規(guī)模不斷擴大導致用地增加。近年來，天津市國民經濟迅速發(fā)展，征用農民土地數(shù)量也大量增加。1998—2008年，農民被征用土地共2.15萬hm2，平均每年征地1 958 hm2。在此期間，GDP每增加1億元，其對耕地資源的占用基本在5.1～19.4 hm2之間波動。假設2011—2020年經濟仍保持12%的速度增長，預計2011和2020年GDP將分別達到約10 202億元和28 290億元。即使按最小值(GDP每增加1億元對耕地資源的占用為5.1 hm2)計算，10年間，耕地將減少9.23萬hm2，占2010年耕地總量的21%[1]。

2 土地市場發(fā)育狀況

由于受到土地剛性需求的影響，天津市土地價格呈現(xiàn)較高的增長速度。從2000年的1 074萬元/hm2增長到2008年的2 063萬元/hm2，增長近一倍，年均增速9%。與此相應，土地征用價格也得到一定程度的提高。2004年土地征用價格為56.9萬元/hm2，2006年為84.7萬元/hm2，2008年為90.7萬元/hm2，2010年為108.4萬元/hm2，增長較為明顯①天津土地交易中心，天津土地交易中心統(tǒng)計資料，2010年。。盡管如此，土地征用價格遠趕不上土地市場價格。依照常理，征用價格本應該成為土地征用或城市新增建設用地成本的核心方面，然而，由于其價格低、增幅慢，并沒有發(fā)揮相應的作用。以2008年為例，土地市場價格為2 063萬元/hm2，而對應的土地征用價格只有90.7萬元/hm2，僅僅占土地價格的4.4%。即使考慮政府的基礎設施投入，其巨額的利潤空間也使得政府不可能考慮提高城市內部存量土地的集約利用水平，而更多地會選擇通過土地征用來進一步增加城市建設用地?！笆晃濉逼陂g，新增建設用地2.843 1萬hm2。這些新增建設用地的土地供應方式主要為劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓3種。隨著國土資源部門市場化取向的土地供應政策的出臺，土地資源配置的市場化程度不斷推進，以“招拍掛”方式出讓的土地面積呈明顯的遞增趨勢，而行政劃撥逐年減少。目前在天津市征用土地中，純屬于行政劃撥目錄范圍內的醫(yī)院、學校以及其他基礎設施類項目用地僅占30%，而屬于經營性的商業(yè)、房地產和工業(yè)項目用地約占70%，這些經營性用地中基本采取“招拍掛”方式供地，協(xié)議方式供地主要用于各類工業(yè)企業(yè)用地。2009年天津土地有償使用率均值為72.56%，在全市區(qū)范圍內基本形成了以市場機制為基礎的土地資源配置方式。

3 農民土地權益的缺失及其危害

根據(jù)我國現(xiàn)有制度安排，農用地轉化為城鎮(zhèn)建設用地的過程分為兩步，一是征用，二是土地供應。這樣在土地非農化過程中，土地收益就分為征用過程中的收益和供應過程中的收益。在土地征用過程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地補償費用的形式歸村集體和農戶所有，另外一部分以稅費的形式歸地方財政所有。根據(jù)調查，地方政府所收取的稅費占土地征用價格的比例平均大約是30%。在土地供應階段，收益主要是土地供應收入，歸地方財政和中央財政所有。按照國家規(guī)定，地方政府占有土地供應收入的70%，中央財政占30%?？梢?，土地收益是在中央政府、地方政府、村集體及農戶之間進行分配的。然而，不同主體對利益追求和博弈的結果卻不同。由于農民處于弱勢地位，在付出土地的巨大代價后，只能得到較少的收益——征地補償費，而在土地出讓過程中產生的巨額增值收益，即土地發(fā)展權價格卻與農民毫不相干。巨額增值收益在地方政府和中央政府之間進行了分割，特別是地方政府獲得了70%的份額。一項調查表明，在土地征用收益分配中，政府大約得60%～70%，村一級集體經濟組織得25%～30%，農民只得5%～10%[2]。以天津市西青區(qū)為例，2006年征用農地平均綜合區(qū)片價為157.5萬元/hm2，農地出讓價格為3 000萬元/hm2(一級市場)。很顯然，征地價格和出讓價格相差懸殊，土地平均供應價格是平均征用價格的近20倍，在土地非農化過程中，土地增值幅度相當大。征地價格過低導致農民權益大量流失。如果讓農民參與土地發(fā)展權價格的分配，農民得到的合理補償標準會比現(xiàn)行征用標準高出3～4倍(表1)。限于數(shù)據(jù)的可獲性和準確性，下面以天津市西青區(qū)的區(qū)片土地征用為例分析。假設征用土地1 hm2，以此來計算土地非農化過程中的收益及其分配情況(表2)。

實證研究表明，在類似天津市區(qū)這樣的城市，每有1 hm2的土地非農化，會產生1 770萬元的純收益，這部分純收益在地方政府、中央政府、村集體及農民之間分配，三者所占的比例分別為63.73%，24.92%和11.36%。從以上分析可以看出，在土地供應過程中，所產生的增值部分全部歸地方政府和中央政府所有，農民只在土地征用中得到少量補償，而作為農民利益維護者的村集體又基本上傾向于政府方面，致使農民利益受到侵蝕。地方政府、中央政府、村集體及農民在土地征用中的利益失衡格局十分突出。這種分配關系將對市場運行效率和農民權益產生極為不利的影響。

表1 2006年天津各區(qū)縣平均地價補償標準比較[3]萬元/hm2Tab.1 The comparison of average compensation standard of land price in districts and counties of Tianjin in 2006104yuan/hm2

表2 1 hm2土地在非農化過程中的收益及其分配(2006年)Tab.2 One hectare of land’s income and its distribution in the process of non-agricultural(2006)

首先，這種分配關系會導致農地非農化失控，直接降低了國有土地市場運行效率，不利于土地資源的有效利用與保護，也不利于城鄉(xiāng)社會經濟長期、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。其次，農民失去土地后，原有的農村家庭養(yǎng)老基礎也被打破，部分農民的基本養(yǎng)老失去保障。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多農民的土地被征用，附著在土地上的各種保障也就隨之消失了，于是，失地農民成了“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的“三無”人員，他們的利益受到嚴重的損害。第三，征地補償標準偏低，使農民難以維持長遠生計。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定:對征地農民的補償，按前3年農業(yè)的平均產值來計算。按法定標準計算出來的補償標準太低，沒有考慮失地農民的社會保障需要，根本不能解決失地農民的長遠生計。第四，土地出讓金與征地補償費差價懸殊，政府、集體、農民之間利益分配不公平，會使失去具有經濟與保險2種功能的土地而得不到應有補償?shù)霓r民心理上難以接受，從而引發(fā)社會的不穩(wěn)定因素。

4 構建失地農民權益的長效機制

4.1 建立合理的征地補償和利益分享機制

對農地轉非過程中所產生的土地增值，應按照“公私兼顧”的精神進行分配，在對失地農民進行充分、合理補償后，其剩余部分歸公，主要用于支援農村建設并適當兼顧城鎮(zhèn)建設。考慮到目前天津征地補償標準低，農民權益嚴重缺失，農村集體土地的開發(fā)利用應建立起以農民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機制[4]。(1)建立農民與社會其他成員平等的“利益共同體”，使農民能夠參與分享土地開發(fā)利用所帶來的長遠的、穩(wěn)定的利益。(2)必須完善土地補償費標準，由以土地農業(yè)產值為計量依據(jù)轉變到以土地市場價值為計量依據(jù)，實現(xiàn)土地漲價既歸公、亦歸民，重構收益比例，讓農民分享土地增值的收益。(3)進一步探索和建立農民分享土地非農化后的價值增值的長效機制，如以地入股分紅、收取土地年租金等方式，使農民也能以地生財、致富。

4.2 建立市場配置與政府干預相統(tǒng)一的機制

市場化是實現(xiàn)農民土地權益的重要手段。目前，天津土地市場化程度不高，在征地過程中應引入市場機制，對純公益性項目用地，仍由國家統(tǒng)征后撥付，但提高補償標準;對開發(fā)性項目用地，應采用市場化運作，允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方直接參與市場交易。每個區(qū)縣都要建立規(guī)范的土地流轉服務中心，并設立專項資金扶持流轉中介服務機構發(fā)展;進一步提高“招拍掛”土地出讓的比例，以充分體現(xiàn)土地資源的價值，也有利于通過市場價格杠桿引導土地資源優(yōu)化配置。但是，由于土地的稀缺性、多用途性、多價值性等特征，使得土地的價值難以在現(xiàn)有的市場條件下完全顯化，市場機制也難以完全發(fā)揮作用，需要政府的宏觀調控。首先，要改變目前土地管理機構隸屬同級政府管理的模式，使土地管理部門脫離地方政府，實行中央獨立的垂直管理體系，并由中央政府委托國土資源部對農地非農化過程進行宏觀調控。各地土地管理機構對地方政府的征地、用地行為進行監(jiān)管。其次，適當增加中央和省級政府的土地收益分配比例，以加強中央和省級政府利用經濟手段宏觀調控土地市場的力度，對地方形成耕地保護的經濟約束機制。再次，建立中央對省市的土地出讓收益專門賬戶，所有土地出讓收益由中央政府專管，地方政府按照失地農民技術培訓、社會保障、耕地整理復墾等項目途徑分年度申請使用該經費，以確保土地出讓收益持續(xù)地用之于農民生產生活和耕地保護之中。

4.3 構建失地農民的社會保障機制

在加強對失地農民的社會保障方面，天津走在了前面。目前，天津已出臺了相關政策，并著手實施，但因剛剛起步，還有待進一步完善。今后應進一步加強對失地農民社會保障建設的力度:(1)創(chuàng)新保障制度。建立健全以基本生活保障為主的被征地農民社會保障制度，積極探索“土地換社?！钡戎贫葎?chuàng)新，做到征誰的地，誰參保，征多少地，解決多少人的保障問題，從根本上保護土地承包人的合法權益，解除他們的后顧之憂。(2)穩(wěn)定資金來源。將被征地農民社會保障費用納入征地費用，解決被征地農民社會保障的資金來源。同時，市政府和區(qū)縣政府從土地收益中拿出一部分，對被征地農民社會保障繳費給予適當補助。為了應對未來的支付風險，目前天津已經建立被征地農民社會保障風險準備金，從土地出讓金的凈收益中提取[5]，這一做法值得借鑒。(3)廣開渠道促進失地農民就業(yè)。把被征地勞動力納入政府統(tǒng)一的就業(yè)管理范疇，依法保障失地農民進城就業(yè)的各項權益;有計劃、有步驟地組織被征地農民進行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓，提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力;對勞動部門培訓征地勞動力、介紹職業(yè)和被征地勞動力自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的，本著與城市下崗失業(yè)人員同等待遇的原則，享受再就業(yè)優(yōu)惠政策，有關費用從財政安排的再就業(yè)資金中列支。

4.4 建立健全各項政策法規(guī)的綜合配套機制

(1)改革土地產權制度。在法律上賦予農民穩(wěn)定的土地使用權、轉讓權和收益權，讓農民成為真正的土地二級市場主體。應在農村建立專門的土地權益管理機構，并向土地承包戶發(fā)放長期的土地使用權證，進一步明確農民對于土地使用、轉讓、處理和收益的權利。在農地非農化過程中，允許農民憑借土地使用權證入股(即土地資本化)，鼓勵實行土地股份制，將農民的土地使用權轉變?yōu)楣煞莘旨t權，讓農民真正享有土地收益權。(2)完善農地征用制度。實行嚴格的土地管理制度，把土地征用嚴格限定在公共利益內。對于公共利益性質的征地行為，雖然不必對土地發(fā)展權進行補償，但必須對農地的社會保障和失業(yè)保險功能予以補償，為失地農民提供基本的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保障;對于非公共利益性質的征地行為，必須引入市場機制，將征用逐步改為征購，逐步發(fā)展和完善農地產權流轉市場，以便在農地征用過程中有效地確定土地的市場價值[6]。(3)深化相關的稅收體制改革。改變中央政府缺少有力的稅收調控、征稅成本大、征稅動力不足的現(xiàn)狀，將主要稅種作如下調整:耕地占用稅是國家對耕地實行保護政策的手段之一，可以改為國家與省級財政共享，由省級行政主管部門征收;將城鎮(zhèn)土地使用稅納入中央財政管理，統(tǒng)一由國家稅務局征收。

通過對天津征地各方利益分配的實證分析，可以發(fā)現(xiàn)，在土地征用過程中，會產生巨額土地增值。但由于農民土地產權制度的缺失，使農民無法分享土地增值收益，最終引發(fā)了農民與政府在分配集體土地轉換為城市國有土地增值的矛盾。因此，解決農民在征地收益分配上利益受損的問題，必須確立農地發(fā)展權，完善征地過程中土地增值收益的分配制度，構建“兼顧公農”的征地補償機制，以協(xié)調國家、地方政府、集體經濟組織與農民各方面的利益關系，切實維護農民的合法權益。

[1]天津統(tǒng)計局.天津統(tǒng)計年鑒[Z].北京:中國統(tǒng)計出版社，1979，2009.

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[4]周誠.農地轉非自然增值分配應“公私兼顧”[N].中國經濟時報，2011-07-27.

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[6]王碧峰.我國農地非農化問題討論綜述[J].經濟理論與經濟管理，2007，26(6):67-70.