季元杰

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

協(xié)同治理：高等院校治理模式的新選擇

季元杰

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

在我國高校權(quán)力主體走向多元、權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于扁平的背景下，實現(xiàn)高校各治理主體之間的協(xié)同已成為高校管理體制改革的關(guān)鍵所在。本文從協(xié)同治理理論切入，剖析中國高校權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，闡述協(xié)同治理將成為我國高校的必然選擇。在分析我國高校權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷基礎(chǔ)上，從治理價值基礎(chǔ)、機制建設(shè)和理性行為培育等方面探討高校協(xié)同治理的構(gòu)想。

協(xié)同治理;高等院校;治理模式;權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷

一、協(xié)同治理的興起與意涵

協(xié)同意思是“協(xié)同作用”，即關(guān)于系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)之間相互競爭、相互合作。20世紀(jì)70年代，德國系統(tǒng)科學(xué)家赫爾曼·哈肯教授從激光理論的研究中發(fā)現(xiàn)，任何復(fù)雜系統(tǒng)既有獨立的運動，又有相互影響的整體運動。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)獨立運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)為無規(guī)則的無序狀態(tài);當(dāng)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，相互影響，整體運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)有規(guī)律的有序運動狀態(tài)。這種現(xiàn)象被稱為“協(xié)同效應(yīng)”。協(xié)同正被廣泛運用于經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。尤其是20世紀(jì)90年代初，公共治理的興起和傳統(tǒng)公共行政范式日趨式微，使得公共管理學(xué)界開始關(guān)注現(xiàn)代公共服務(wù)管理中的“協(xié)同效應(yīng)”。

1995年全球治理委員會給協(xié)同治理下了清楚明晰的定義：“協(xié)同治理覆蓋個人和公共及私人機構(gòu)管理他們共同事務(wù)的全部行動，這是一個有連續(xù)性的過程，在這個過程中，各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和，并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機構(gòu)和具法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協(xié)商與和解?！保?］

在理論上，協(xié)同治理處在從傳統(tǒng)官僚體制的概念到后官僚體制的范式轉(zhuǎn)變的前沿，傳統(tǒng)官僚體制強調(diào)對工作的金字塔形的控制以及使工作最大限度地專業(yè)化，而在后官僚體制范式中，建立在市場式訓(xùn)誡之上的新交易形式取代了外部的監(jiān)管，［2］組建協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)補充了官僚組織的等級制結(jié)構(gòu)。Ansell和Gash把協(xié)同治理視為這樣一個制度安排：一個或多個公立機構(gòu)與非國家利益相關(guān)者共同參與、直接參與集體決策過程，這個過程是正式的、達成一致傾向的、協(xié)商的，旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共項目或公共資產(chǎn)。在這個定義中，他們強調(diào)六個方面：(1)這個論壇由公立機構(gòu)發(fā)起;(2)論壇的參與者包括非國家行為體(non-state actors);(3)參與者直接參與決策而不僅僅為公立機構(gòu)提供咨詢;(4)該論壇被正式組織并滿足集體的要求;(5)該論壇旨在達成一致的決策;(6)協(xié)作的焦點是公共政策和公共管理。［3］

在實踐上，在解決問題的能力相當(dāng)分散以及很少組織能夠單獨完成他們的任務(wù)的情況下，公共管理者面臨的挑戰(zhàn)是找到提高治理績效的方法。治理涉及到達到目標(biāo)的方法，控制協(xié)調(diào)超出政府組織和非政府組織的范圍具有不同自治程度的諸多個體、組織，以實現(xiàn)共同的目標(biāo)。治理包括有力的法規(guī)、組織、財政資源、項目、行政法規(guī)和程序等，也包括協(xié)調(diào)組織間關(guān)系的正式和非正式的規(guī)則、社會規(guī)范和結(jié)構(gòu)。協(xié)同治理往往通過建立伙伴關(guān)系、聯(lián)盟或戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)營企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)紀(jì)人和網(wǎng)絡(luò)行政組織等形式開展合作治理。次級組織可以通過組織網(wǎng)絡(luò)中的成員提供資源和鼓勵合作，并由此提供一個實施網(wǎng)絡(luò)治理的重要的方式。協(xié)同組織通過以下方式履行許多職能：行動的召集人和催化劑、信息和倡議的中轉(zhuǎn)站、組織者、出資者、技術(shù)援助提供者、合作伙伴、解決爭議者或主持者。［4］281－320

在協(xié)同治理理論和公共管理實踐上，協(xié)同治理主要發(fā)生在操作層面、決策層面和制度層面上：(1)在操作層面上，組織行動發(fā)生在由憲法和集體行動創(chuàng)造的規(guī)則中，協(xié)同事項的范圍是多樣的，包括大多數(shù)的政府公共服務(wù);(2)在政策制定層面上，組織行動不是對現(xiàn)實世界產(chǎn)生直接影響，個體或集體政策制定行為規(guī)范并強制執(zhí)行、促進、提高、約束或改變操作層面上的行為。決策層面上的行為通過促進不同行為體之間的溝通、協(xié)調(diào)他們的行為、整合政策，并以提升集體目標(biāo)的方式履行對操作層面行動進行指導(dǎo)和幫助的功能，當(dāng)然，他們也能在操作層面上以單獨或集體的方式提高政府服務(wù);(3)制度層面上的組織行為類似于憲政層面的集體行動，這些行為影響、限制或促進操作層面和決策層面上的行為。關(guān)鍵的不同在于制度層面的決策優(yōu)先于和限制了決策層面上的相互作用和決策，并最終限制了操作層面上的行為。在操作和決策層面上使政策、規(guī)則、規(guī)范、慣例、程序和過程制度化的一般方法是在某個更高層次的規(guī)則集合中包含一套共享的政策或組建一個新的協(xié)作組織。［4］281－320

進入大眾化階段的中國高等教育，面臨著傳統(tǒng)治理模式的困境與新治理途徑的探索。協(xié)同治理，以其理性協(xié)商的溝通方式、集體的行為、制度化的途徑等理論特性，為高等教育的治理提供了一種全新的途徑。高校之所以能趨于協(xié)同治理模式，主要有以下原因：(1)大眾化教育的興起，傳統(tǒng)的單向度的自上而下的管理模式難以維系;(2)高校權(quán)力資源的多元化發(fā)展，傳統(tǒng)的由政府提供教育資源的模式僅能維持高等教育的生存，難以促進高等教育的進一步發(fā)展;(3)高校權(quán)力主體趨于多元化，權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于扁平化。

二、協(xié)同治理：高校治理模式的應(yīng)然選擇

新中國成立后，中國高等教育管理體制發(fā)生了數(shù)次變革，與此相對應(yīng)，中國高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷數(shù)次變動。1950—1956年，校長負(fù)責(zé)制;1956—1961年，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會制;1961—1966年，黨委領(lǐng)導(dǎo)下以校長為首的校務(wù)委員會制;1971—1976年，黨委一元化領(lǐng)導(dǎo);1978—1985年，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，1985—1988年，校長負(fù)責(zé)制;1989年至今，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其組織結(jié)構(gòu)是單一的直線——職能制結(jié)構(gòu)，即大學(xué)內(nèi)部，從黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長至學(xué)科性學(xué)院、職能部門，再至系室負(fù)責(zé)人，實行統(tǒng)一的直線式指揮;大學(xué)外部，其環(huán)境也趨于單一、穩(wěn)定，政府是其唯一關(guān)注的對象，特別是公立高等教育，甚至可以說成為政府的附屬。

近年來實行的產(chǎn)業(yè)化和社會化改革，使高校走出了傳統(tǒng)“象牙塔”的藩籬，形成了錯綜復(fù)雜的外部關(guān)系。［5］在某種意義上，高校實際上已經(jīng)成為各種利益群體展開博弈的組織平臺。在這種情況下，凡是對高校享有合法權(quán)益的利害關(guān)系人群都有權(quán)通過代表參與高校內(nèi)部事務(wù)，包括外部的投資方利益代表、行業(yè)群體利益代表等;內(nèi)部的學(xué)術(shù)群體代表、學(xué)生群體代表等。隨著權(quán)力主體的變化，高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)也隨之變化(參見圖1)。

圖1 高校權(quán)力結(jié)構(gòu)變化分析圖

傳統(tǒng)的由上而下的單一向度的權(quán)力結(jié)構(gòu)向互動式的多元扁平的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，促使傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)尋求新的應(yīng)對策略。

表1 高校治理模式比較

1．高校資源依賴結(jié)構(gòu)性變遷，高校治理主體多元化。1995年《教育法》頒布實施，明確規(guī)定學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人地位;1999年頒布的《高等教育法》更加明確規(guī)定了高校享有的自主辦學(xué)權(quán)。從法律的意義上講，目前我國高校擁有了辦學(xué)自主權(quán)，雖然政府的觀念沒有完全的改變，但在現(xiàn)代，大學(xué)成為社會一個重要的組成部分，大學(xué)與社會之間的聯(lián)系愈來愈廣泛和密切，為了生存和發(fā)展，大學(xué)必須邁出“象牙塔”，認(rèn)真審視社會的變化和需求，加強與社會方方面面的聯(lián)系，進行人、財、物、信息交流和能量交換等。而掌握這些資源的主體，也逐漸參與到高校的治理中，成為高校治理的權(quán)力主體(參見表1)。因此，如何協(xié)調(diào)各主體在高校治理中的關(guān)系，成為現(xiàn)在高校治理的一大難題。

2．高校治理主體關(guān)系復(fù)雜，直線——職能式處理方式難以處理。當(dāng)前，高校不同治理主體間的關(guān)系復(fù)雜，已成為影響我國高校治理績效的重要因素。具體包括四類關(guān)系：一是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系;二是學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)生權(quán)力關(guān)系;三是學(xué)生權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系;四是學(xué)校內(nèi)部權(quán)力與學(xué)校外部權(quán)力關(guān)系。如何協(xié)調(diào)諸多關(guān)系，成為學(xué)校實現(xiàn)良好治理的關(guān)鍵。

3．教育管理部門管理職能轉(zhuǎn)換不到位，高校治理有效性不足。由于長期計劃經(jīng)濟形成的“大政府”觀念、思維方式和運行習(xí)慣，在高等教育發(fā)展過程中，政府與高校的管理關(guān)系并沒有完全理順。大學(xué)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長基本上由政府任命，教育資源由政府掌握。大部分高校實行校、系兩級管理，或三級管理，學(xué)院院長、系主任必須對學(xué)校負(fù)責(zé)、對校長負(fù)責(zé)。大學(xué)內(nèi)部的組織常常是機構(gòu)重疊、責(zé)任不清、效率不高，職能部門權(quán)力過大，對學(xué)術(shù)事務(wù)干預(yù)過多，行政權(quán)力“泛化”，使更多的人關(guān)心權(quán)術(shù)而不關(guān)心學(xué)術(shù)，追求“官位”而不是“學(xué)術(shù)真理”。使得高校治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)移，應(yīng)然價值與應(yīng)然追求走向?qū)嵢粌r值和實然追求(參見表2)。

表2 高校治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)移

4．教育體制改革虛化，公共參與機制不全，參與不足。長期以來，高校教師權(quán)力薄弱。教師權(quán)力的影響力與完備而龐大的黨政體制相比，只是處于從屬地位，無論個人還是集體，教師對大學(xué)的大部分學(xué)術(shù)事務(wù)以及大量非學(xué)術(shù)事務(wù)較少有發(fā)言權(quán)，學(xué)術(shù)權(quán)力“弱化”。最典型的例子就是不少大學(xué)學(xué)術(shù)委員會沒有實質(zhì)性權(quán)力，對大學(xué)“學(xué)科、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃，評定教學(xué)、科研成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)”只是起咨詢作用，并未具有《高教法》所授予的審議權(quán)，學(xué)校中許多學(xué)術(shù)事項決定權(quán)依然更多的取決于行政權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力“弱化”的直接后果是將導(dǎo)致大學(xué)難以實行科學(xué)民主管理，大學(xué)內(nèi)部行為價值取向混亂，治學(xué)治校的積極性無法調(diào)動。同時教師參與高校管理的組織體制還不健全，運行機制也不完善。

高校發(fā)展現(xiàn)狀表明，僅有政府，或僅有高校行政權(quán)力是不夠的，一個高校治理體系必須同時發(fā)揮政府、高校內(nèi)部各主體如學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力的作用，建立新的聯(lián)系與交往方式，尋求高校與政府、社會、學(xué)術(shù)與行政等之間在高校管理領(lǐng)域的協(xié)同，建立一種多中心體制和互補機制。協(xié)同論告訴我們，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)協(xié)同作用決定的。協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好;反之，如果一個管理系統(tǒng)內(nèi)部各自為政、互相拆臺，就會造成整個管理系統(tǒng)內(nèi)耗增加，系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，致使整個系統(tǒng)陷于一種混亂無序的狀態(tài)。因此協(xié)同治理對高校有效治理有著積極的借鑒意義。

三、高校協(xié)同治理的路徑探討

高校協(xié)同治理作為以尋求各治理主體公共利益與共同體普遍共識為目標(biāo)，不僅僅是一種管理風(fēng)格的細(xì)微變化，更是政府的社會角色及政府與高校的關(guān)系的改革。一方面是政府、社會和高校形成一個開放的系統(tǒng)，在三者間和高校內(nèi)部各主體間通過互動產(chǎn)生整體的合作效應(yīng)，使?jié)M足公共需要的高等教育得到有效、公平的實施;另一方面高校治理各主體通過面對面合作方式組成高等教育網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，強調(diào)高校管理的多元化和有效政府的功能角色定位，將焦點轉(zhuǎn)向致力于滿足公共需求，創(chuàng)造出教育管理之良序，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。

1．充分認(rèn)識各主體利益訴求，把握高校價值追求——協(xié)同治理的價值基礎(chǔ)。協(xié)同治理的建立最終取決于協(xié)同主體間需求的同構(gòu)性，只有需求一致，才能形成協(xié)同的發(fā)展目標(biāo)并產(chǎn)生協(xié)同行為。毋庸置疑，高校治理各主體的終極目標(biāo)是人才培養(yǎng)、社會服務(wù)。這是政府、社會、高校之間相互協(xié)同合作的前提與基礎(chǔ)。高校應(yīng)充分去厘清社會正在關(guān)心什么，全面掌握社會群體在日常生活、發(fā)展等方面的需求，社會群體和學(xué)生群體應(yīng)從私人利益中抽象出能夠反映共同體中全體或大多數(shù)社會成員的公共訴求，影響政府或高校，理性的促使其作出回應(yīng)。各方在追求人才培養(yǎng)的目標(biāo)下，實現(xiàn)價值追求的趨同，是高校實現(xiàn)協(xié)同治理的前提。

2．溝通協(xié)商，型塑溝通理性——協(xié)同治理的行為基礎(chǔ)。高校各治理主體的利益博弈是不可避免的，也是客觀存在的，但博弈并不必然意味著對立，相反會有著形成相互需要的可能性。人才培養(yǎng)、社會服務(wù)是高校各權(quán)力主體所要實現(xiàn)的公共價值。協(xié)同治理過程是治理主體的利益整合過程，本質(zhì)上要求各主體能夠平等對話、協(xié)商，并建立合作關(guān)系，共同治理公共事務(wù)，最大限度維護公共利益。溝通協(xié)商將高校各權(quán)力主體各自的利益和關(guān)切轉(zhuǎn)化為公共利益和公共關(guān)切或其實現(xiàn)途徑，在這種直接的對話和交往背景中，每一主體都有發(fā)言權(quán)，每個人都可以表達自身利益，或者傾聽他人觀點，學(xué)校公共利益在協(xié)商過程中得以產(chǎn)生和有效聚合，有效的溝通協(xié)商是社會協(xié)同成功實現(xiàn)的關(guān)鍵。理性溝通要培育各治理主體互相尊重，承認(rèn)沖突、分歧，同時通過程序性規(guī)則的引導(dǎo)，使協(xié)商過程中的對話和討論趨向于使參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益，而不僅僅是關(guān)注自身利益。

3．明確權(quán)責(zé)、全程協(xié)同——協(xié)同治理的機制基礎(chǔ)。協(xié)同治理要求多元主體通過良好的溝通、有效的信息交流和明確的職責(zé)分工來共同提供公共產(chǎn)品，這就需要對政府、高校和社會的結(jié)構(gòu)和運作流程進行相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)功能上的耦合。在開展教育過程中，政府應(yīng)順應(yīng)教育產(chǎn)品多元化供給趨勢，通過委托、政府補助、許可經(jīng)營等方式，鼓勵和推動社會主體積極參與教育公共產(chǎn)品的供給，強化高校自主自立治校功能，營造政府與社會、社會組織和高校在高等教育服務(wù)供給中的合作伙伴關(guān)系，提高高等教育服務(wù)供給的系統(tǒng)效率和實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)換，以“制度供給”的方式來締造多元合作的高校協(xié)同治理體系。

綜上所述，協(xié)同治理作為高校未來治理發(fā)展的核心思想，有賴于協(xié)同治理理念下“協(xié)作共治”的路徑模式，通過政府力量與學(xué)校力量以及社會和其他個體力量的充分協(xié)作互動，在各主體之間形成協(xié)同互動，從而推動高校治理的有效開展，最終實現(xiàn)高校協(xié)同治理的美好愿景。

［1］陳力川．協(xié)同治理思想的生成和實踐協(xié)同治理［EB/OL］．(2006－12－26)［2011－09－10］．http：//www．governance．cn．

［2］羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾．協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2007：29．

［3］ANSELL C，GASH A．Collaborative governance in theory and practice［J］．Journal of Public Administration Research and Theory，2007，18(4)：543－571．

［4］IMPERIALM T．Using collaboration as a governance strategy lessons from six watershed management programs［J］．Administration ＆ Society，2005，37(3)：281－320．

［5］王卓君，趙順龍，陳同揚．中國大學(xué)外部關(guān)系研究［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2005：101－120．

Collaborative Governance，the New Governance in Colleges and Universities

JIYuan-jie
(College of Public Administration，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

Nowadays，it's a trend in multiplication and inflation in China's colleges and universities，so that collaborative governance becomes key reform tactics in management system among every department and sector in colleges and universities．The paper uses collaborative governance，analysis processes and reform causes in power structure in China's colleges and universities．Based on the analysis，the paper demonstrates three aspects for the reform strategy in higher education，that is，remodeling value-based in governance，institution-building and fostering rational behavior in collaborative governance．

collaborative governance;colleges and universities;governance;power structure change

G47

A

1009-1505(2012)01-0092-05

2011－10－26

國家自然科學(xué)基金2011年項目“公共產(chǎn)品政府壟斷的高成本機理與治理研究”(71073144)階段性成果

季元杰，男，山東高密人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要從事公共管理與行政管理研究。

(責(zé)任編輯 彭何芳)