黃紅華

(浙江工商大學公共管理學院，杭州310018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策工具研究

黃紅華

(浙江工商大學公共管理學院，杭州310018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策目標的實現(xiàn)不僅需要進行體制改革和制度創(chuàng)新，還需要選擇適當?shù)恼吖ぞ?。根?jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的現(xiàn)實問題可以確定政策目標，根據(jù)政府、社會與市場之間的關(guān)系可以確定政府在其中的責任，并依此制定政策體系。依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的特征和屬性可以將政策工具劃分為強制性、激勵性、指導性、信息性和服務(wù)性政策工具。根據(jù)政策體系的內(nèi)容和政策工具的屬性和運行機制可以實現(xiàn)兩者的匹配，完成政策工具的選擇與組合。在考察各類政策工具的運用能力和運行效果的基礎(chǔ)上，可以提出政策工具的優(yōu)化路徑。這些內(nèi)容構(gòu)成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的基本理論體系。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè);政策工具;公共政策

自2002年中共十六大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”以及2003年十六屆三中全會將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為“五個統(tǒng)籌”之首以來，我國已經(jīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)領(lǐng)域進行了多方面的體制改革和制度創(chuàng)新，取得了舉世矚目的成績，實現(xiàn)了2．3億農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移就業(yè)，顯著增加了國民財富、提高了農(nóng)民人均可支配收入，也因此改善了農(nóng)民的生活水平。同時，我們也必須面對當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)方面仍然存在的諸多問題。這些問題表明，并不是各級政府具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的意愿并且付諸行動，就能達到預(yù)期的政策目標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的實現(xiàn)程度，不僅取決于相關(guān)的體制改革、制度創(chuàng)新和政策體系的建立，還受具體政策執(zhí)行手段即政策工具選擇和運用的影響。要進一步提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)目標的實現(xiàn)程度、解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問題，要求我們更加重視政策目標、政策體系與政策工具的匹配、選擇和優(yōu)化。

一、研究述評與新分析框架

政策工具研究是伴隨著新公共管理的管理主義對公共管理方式多元化的追求以及公共政策復(fù)雜程度和執(zhí)行難度的增加而興起的。政策工具理論的發(fā)展為政策目標的實現(xiàn)路徑提供了重要的理論支撐。這一理論的研究內(nèi)容除了政策工具的概念、分類和特征外，主要集中于政策工具的選擇、組合與評價方面，并建立了較為系統(tǒng)和規(guī)范的理論體系。由于其強大的解釋力和應(yīng)用性，政策工具理論在在環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)政策、廢物處理、土地資源管理以及就業(yè)服務(wù)等多個領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。

基于政策工具的多樣性和可替代性，國內(nèi)外研究重點集中于在政策工具分類的基礎(chǔ)上討論政策工具的選擇、組合與評價。政策工具的分類標準既有按照政治、經(jīng)濟、法律、管理等的領(lǐng)域劃分，也有根據(jù)政府行政干涉強度、政府引導方式的區(qū)分，還有按照強制性程度對政策工具進行的光譜式劃分，此外，按照政策工具主體性進行的劃分也較為常見，同時也是我國學者分類的參照方式。在對政策工具進行分類的基礎(chǔ)上，學者們通過大量實證研究考察不同政策工具的基本特征，區(qū)分政策工具在不同條件下的優(yōu)缺點，積累了關(guān)于多個領(lǐng)域政策工具選擇、組合與優(yōu)化的知識，并由此建立了政策工具的選擇標準，如彼得斯提出了包括觀念、制度、利益、個人與國際環(huán)境等在內(nèi)的5I框架，薩拉蒙采用了強制性程度、直接性程度、自治性程度和可見性程度四個分析維度對政策工具進行分析，而陳振明則將影響政策工具選擇的因素歸納為政策目標、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)五個方面，也有人在此基礎(chǔ)上又增加了兩個選擇標準，即適應(yīng)性和回應(yīng)性。

推動城鄉(xiāng)就業(yè)、消除農(nóng)民進城就業(yè)的歧視、建立高素質(zhì)人才下鄉(xiāng)的激勵機制，需要通過恰當有效的路徑來實現(xiàn)這些政策目標。政策工具選擇、組合與優(yōu)化成為當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的重要論題。在促進就業(yè)具體政策工具方面，國內(nèi)采用的就業(yè)服務(wù)政策工具日益多樣化。在繼續(xù)保留工資指導價［1］、職業(yè)中介服務(wù)［2］的同時，還出現(xiàn)了包括信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)［3］、勞動力和就業(yè)市場建設(shè)［4］、轉(zhuǎn)移勞動力培訓和職業(yè)技能培訓［5］、創(chuàng)業(yè)服務(wù)［6］等多種類型。特別是強調(diào)市場機制和社會機制共同參與就業(yè)管理與服務(wù)的政策工具受到了較多的關(guān)注。這些政策工具包括勞動力培訓中的市場機制作用［7］和強調(diào)政府培訓與企業(yè)需求匹配的“訂單式培訓”［8］等。有研究指出，在減少勞動力市場供需雙方中的單方壟斷局面，可以提供制度與政策使進城務(wù)工人員能夠加入工會并受到工會的幫助與保護，也可以加快第三方和其它雇員組織的發(fā)展［9］。此外，學界并未自覺運用政策工具理論的相關(guān)資源來系統(tǒng)地梳理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)過程中運用的各種政策工具，考察其不同的運行機制，并對各種政策工具的有效性進行比較研究，以便選取實現(xiàn)不同政策目標的恰當政策工具。相比而言，國外同領(lǐng)域的研究已從單個政策的評價研究走向了比較研究。有學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，再就業(yè)領(lǐng)域并不必然存在著一種客觀最優(yōu)的政策工具，而需要按照實際環(huán)境因素選擇恰當?shù)恼吖ぞ撸?0］。

根據(jù)政策工具的理論體系和就業(yè)領(lǐng)域的重要主題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的研究框架可以包括：在厘清政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政府責任與政策目標以及相應(yīng)的政策體系的基礎(chǔ)上，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策工具進行梳理和分類，并對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的現(xiàn)實問題、政策目標、政府責任、政策體系和政策工具進行匹配;分析考察統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)各種政策工具的運行機制，比較各種政策工具的優(yōu)劣，并對各種政策工具的運行效果進行評價;在考察各種政策工具運行條件的實現(xiàn)程度及問題的基礎(chǔ)上討論優(yōu)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的具體途徑。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的匹配

我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的過程，其實質(zhì)是消解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)勞動力市場分割的過程，促進就業(yè)市場的城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會以及各產(chǎn)業(yè)部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。以此作為參照標準，則當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)領(lǐng)域主要存在以下方面的問題：城鄉(xiāng)之間就業(yè)戶籍身份存在事實上的歧視，農(nóng)民工沒有納入失業(yè)管理范疇、工資和社保等福利偏低、合法權(quán)益容易受到損害;就業(yè)信息系統(tǒng)不完善、就業(yè)信息不暢通，農(nóng)民工職業(yè)素質(zhì)不高、工種和技能層次存在結(jié)構(gòu)性問題;農(nóng)民工就業(yè)能力低;農(nóng)民工社保覆蓋率低，在住房和子女入學方面存在困難。

要解決上述問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)領(lǐng)域的具體目標必須設(shè)定為：建立城鄉(xiāng)一體化的、公平有效的勞動力市場，促進城鄉(xiāng)居民平等和公平就業(yè);建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力低成本和快速地向城市轉(zhuǎn)移就業(yè);提升農(nóng)民工就業(yè)素質(zhì)和能力、促進素質(zhì)就業(yè)，適應(yīng)經(jīng)濟波動、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級;逐步建立城鄉(xiāng)一體化的弱勢群體就業(yè)扶持政策，在就業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會公平和正義;建立城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)共享機制，實現(xiàn)進城務(wù)工人員的穩(wěn)定就業(yè)以及長期在城市安居、實現(xiàn)進城務(wù)工人員市民化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的目標。

但上述目標的實現(xiàn)并不能由政府包辦，而是要由政府在尊重市場資源配置基本機制的前提下，結(jié)合市場和社會組織力量和各自的角色，形成優(yōu)勢相濟的多元行為主體。一般而言，政府責任主要在于為市場有效和公平運行創(chuàng)造制度和現(xiàn)實環(huán)境、維護市場競爭的秩序、解決信息不對稱和外部性問題、提供公共服務(wù)等方面。同理，政府在實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的過程中，其責任應(yīng)當主要包括：為勞動力市場公平有效地運行創(chuàng)造制度環(huán)境、減少勞動力市場勞資雙方的單方面壟斷局面、實現(xiàn)勞資雙方的力量相對均衡、減少就業(yè)和勞動力轉(zhuǎn)移中的信息不對稱和不完全、減少職業(yè)教育和就業(yè)培訓中的外部性問題、幫助弱勢群體實現(xiàn)就業(yè)、提供公共就業(yè)以及促進進城務(wù)工人員安居樂業(yè)的其它基本公共服務(wù)并對個人沒有能力提供或因交易成本過高而難以提供的公共物品采取集體行動。

為了履行上述政府責任，政府應(yīng)當和已經(jīng)出臺系列的政策。這些政策包括：取消就業(yè)的戶籍限制、取消對農(nóng)民進城務(wù)工的行政審批、建立對農(nóng)民工一視同仁的就業(yè)制度，建立與完善以職業(yè)分群為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)社會保障體系，建立農(nóng)民工合法權(quán)益保護體系，開始啟用社會失業(yè)率并準備分批擴展失業(yè)管理的人群范圍;培育和規(guī)范工會或者農(nóng)民工組織等類別的雇員組織，推廣企業(yè)工資集體談判制度并積極參與協(xié)調(diào)集體談判;建立覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋不同省區(qū)的、無縫隙的就業(yè)信息系統(tǒng)并提供豐富有效且能夠便利農(nóng)民工使用的就業(yè)相關(guān)信息;建立和完善全國統(tǒng)一的職業(yè)準入資格體系，深入和完善就業(yè)培訓補貼政策;繼續(xù)推行促進就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，推行弱勢群體扶助政策并使其覆蓋進城務(wù)工人員中的弱勢群體;推廣、擴展和落實住房、基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)共享政策，繼續(xù)推廣和深入進行土地流轉(zhuǎn)制度改革以及確保農(nóng)民土地收益權(quán)的土地制度改革。

同一政策目標和政策體系與多種具體的政策工具形成多元的對應(yīng)關(guān)系。例如取消就業(yè)戶籍限制、建立與完善以職業(yè)分群為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)社會保障體系、啟用社會失業(yè)率以及建立和完善農(nóng)民工權(quán)益保護政策體系主要需要通過強制性工具來實現(xiàn)，而且強制性工具一般都需要勞動監(jiān)察、檢查、受理投訴、仲裁和起訴案件以及相應(yīng)的懲戒來保障實施。在推廣集體工資談判等方面需要通過規(guī)制認可和經(jīng)費補貼等形式培育和規(guī)范雇員組織，并通過自由市場和政府直接供給等形式提供工資談判所要用到的信息，同時需要政府作為第三方為勞資雙方提供建議和意見，協(xié)調(diào)多方矛盾。在就業(yè)信息系統(tǒng)和就業(yè)信息服務(wù)體系建設(shè)需要政府直接供給，也可以通過自由市場的方式供給，還可以通過經(jīng)費補貼等形式激勵市場和社會組織提供。建立職業(yè)準入資格體系需要通過政府規(guī)制、政府直接供給等政策工具來實現(xiàn)，而就業(yè)培訓政策則可以通過政府直接供給、政府間協(xié)議、稅費減免、憑單制以及合同承包等政策工具實現(xiàn)。推行促進就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策以及弱勢群體扶助政策可以通過貸款優(yōu)惠、稅費減免、工資補貼、政府購買、直接提供以及志愿服務(wù)的形式實現(xiàn)。公共服務(wù)共享政策則主要通過政府直接供給、承包、補貼、志愿服務(wù)以及政府間協(xié)議等政策工具來實現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)收益保障政策主要通過政府規(guī)制實現(xiàn)。

結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的市場失靈和社會失敗的原因以及政府責任的生成邏輯，以及政策工具對政府、企業(yè)和社會組織等相關(guān)主體的不同要求，我們可以將上述政策工具歸納為強制性政策工具、激勵性政策工具、指導性政策工具、信息性政策工具以及服務(wù)性政策工具五個種類［11］。這五種不同的政策工具與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策目標、政策體系等構(gòu)成多元的對應(yīng)關(guān)系。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的屬性與運行機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的各類政策工具具有不同的屬性和各異的運行機制，因而選擇政策工具時必須結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的不同問題和情形，衡量各項政策工具的生效條件，才能選擇與組合不同的政策工具。

強制性的政策工具主要是管制或規(guī)制，包括進入管制、質(zhì)量管制和價格管制等。它們主要通過法令形式規(guī)定并通過國家強制力保障執(zhí)行。與這些管制工具相配套的還有勞動監(jiān)察、勞動爭議仲裁和裁判，用以監(jiān)督執(zhí)行強制性政策并對違反管制政策者進行制裁。它在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一平等勞動力市場制度環(huán)境、減少就業(yè)領(lǐng)域信息不對稱和不完全、減少勞動力市場供需雙方的單方壟斷、提供公共物品和促成及采取集體行動、減少教育與培訓等的外部性以及保護勞動者權(quán)益、保護弱勢群體、實現(xiàn)社會正義等領(lǐng)域廣泛使用。強制性的政策工具是以國家強制力作為后盾的，具有高度的有效性和公平性。其作用程度受到經(jīng)濟社會的承受力和適應(yīng)性、政策目標的一致性程度、信息對稱和完全程度以及勞動和社會保障執(zhí)法力量和經(jīng)費能力等因素的影響。

激勵性政策工具是在職能或者項目委托的前提下通過經(jīng)費補貼、財政補貼、稅費補貼以及貸款和獎勵等方式激勵就業(yè)領(lǐng)域多種服務(wù)的提供。它主要用于對工會的扶持和培育、對就業(yè)管理和服務(wù)的購買以及對創(chuàng)業(yè)活動的激勵等方面。激勵性政策工具受政府財政能力以及代理方代理能力和資格具備程度的影響較大。另外，激勵性政策工具需要面對“委托—代理”問題，即社會分工和信息不對稱帶來的委托者督促代理者實現(xiàn)自身目標的問題。這一問題可以通過招投標的形式創(chuàng)造競爭機制和減少委托成本，通過信息獲取來減少道德風險，也可以通過監(jiān)督代理人履行合約的行為過程來緩解，還可以通過建立評價體系對目標實現(xiàn)程度進行考核評價等方式來應(yīng)對。

指導性政策工具主要是提供就業(yè)和工資等方面的建議、提供勞動力市場指導價位和企業(yè)工資指導線、參加勞資雙方的工資集體協(xié)商以及進行勞動糾紛的調(diào)解等。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，在不能通過簡單行政命令實施工資和福利標準且工資福利依據(jù)市場規(guī)律和勞資雙方的個體特征富有彈性的條件下，使用指導性政策工具比使用強制性政策工具更為恰當。指導性政策工具所指向的建議和目標結(jié)果具有不可控性。它的生效程度受指導者相關(guān)知識具備程度、相關(guān)信息擁有程度以及勞資雙方力量對比情況三大因素的影響。

信息性政策工具主要包括信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息供給以及政策咨詢等。這種政策工具主要用于勞動者的工作搜尋、工資福利協(xié)商以及農(nóng)民工權(quán)益保護等方面。這一政策工具的生效程度主要與信息網(wǎng)絡(luò)的完備程度和使用的便利程度以及信息的時效性和豐富程度相關(guān)。就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的信息網(wǎng)絡(luò)而言，至少要求具備跨區(qū)域性、跨城鄉(xiāng)性和便于農(nóng)民工使用等特征，并且所提供的信息要求真實可靠和及時有效，同時信息管理部門要對垃圾信息和信息噪音進行及時的剔除。

服務(wù)性政策工具包括政府直接供給、建立公共企業(yè)供給、服務(wù)外包以及社區(qū)服務(wù)等。用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的服務(wù)性政策工具主要表現(xiàn)為：建設(shè)勞務(wù)協(xié)作基地，組織勞務(wù)輸出，對外出務(wù)工人員建立個人檔案并定期回訪;建立創(chuàng)業(yè)(就業(yè))服務(wù)項目經(jīng)理人制度，開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位;政府成立公益性事業(yè)單位或者自收自支事業(yè)單位對農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障進行服務(wù)和管理;為就業(yè)困難人群開發(fā)并提供崗位(主要是公益性崗位)以及提供就業(yè)服務(wù);安排農(nóng)民工子女就近入學(流入地政府為主，公辦學校為主)、建設(shè)廉租房以及其它幫助進城務(wù)工人員就業(yè)和享受公共服務(wù)體系的措施。就業(yè)服務(wù)通常需要在了解服務(wù)對象需求的基礎(chǔ)上提供個性化服務(wù)，所以需要在供需雙方間建立服務(wù)“表達—響應(yīng)”機制。同時，服務(wù)性政策工具的程序較為復(fù)雜、工作要求細致、人員配置需求較多，所以需要改善就業(yè)服務(wù)的服務(wù)流程、服務(wù)質(zhì)量，加強人員配置并將服務(wù)下沉到社區(qū)、農(nóng)村和企業(yè)等最基層。另外，服務(wù)性政策工具運作效果好壞還與支撐就業(yè)服務(wù)的公共財政體系和公共服務(wù)供給機制密切相關(guān)。

總的來說，不同類別的政策工具針對大致不同的情形、本身具有不同的特征，它們的生效條件也不盡相同。當然，同樣的情形也需要通過多種不同的政策工具來應(yīng)對，或者說同樣的政策工具可以應(yīng)對多種不同的情形和需要。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)不同政策工具的選擇與組合

建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場主要使用強制性政策工具，通過法令制定規(guī)范并以國家強制力保障實施。其中戶籍制度的改革可以根據(jù)當?shù)刎斦惺苣芰统鞘腥菁{能力逐步進行①據(jù)重慶市政府2010年的測算，重慶首批300多萬農(nóng)民工進城，政府和企業(yè)需要支付的總成本是1200億。為了避免政府和企業(yè)負擔陡增，必須設(shè)定梯隊進城轉(zhuǎn)戶的辦法。。從開放地區(qū)方面，可以考慮依照“小城鎮(zhèn)—縣城—縣級市—地級市—副省級城市—省會城市—直轄市”的梯度逐步向農(nóng)民工開放戶籍。在戶籍開放對象方面，可以考慮依照“職業(yè)資格證書和技術(shù)等級—社會保險繳納情況—城市務(wù)工和居住年限—文化水平—固定工作單位和住所—土地多少”等因素逐步開放。②事實上，我國多數(shù)城鎮(zhèn)的戶籍都是根據(jù)城市梯隊不同設(shè)置相應(yīng)的進入條件，主要根據(jù)是否置辦房產(chǎn)、投資繳稅額度、工作和繳納社會保險年限、貢獻大小、技能和職稱等級等方面設(shè)置進入門檻。在使用社會失業(yè)率取代城鎮(zhèn)失業(yè)率的過程中，納入失業(yè)管理的人口可以呈梯隊擴展：首先是城鎮(zhèn)失業(yè)人員，然后依次是失地農(nóng)民、失去工作的農(nóng)民工以及農(nóng)村其它富余勞動力。失地農(nóng)民納入失業(yè)管理的范圍可以依據(jù)失地的數(shù)量或比例從多到少逐漸納入;失去工作的農(nóng)民工可以根據(jù)從事非農(nóng)工作的年限從高到低逐漸納入失業(yè)管理范圍，并由其自行選擇納入失業(yè)管理還是返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng);在條件具備的情況下，還可以根據(jù)每年勞動收入與當?shù)刈畹褪杖刖€的比例等辦法將農(nóng)村其它富余勞動力逐步納入失業(yè)管理范圍。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會保險制度的目標是實現(xiàn)不同身份、不同地區(qū)社會保障模式與種類的統(tǒng)一，將農(nóng)民工納入到統(tǒng)一的社會保障體系中，并區(qū)分不同的繳費層次，由農(nóng)民工根據(jù)自己的條件和意愿進行選擇。在社會保險體系方面，需要建立能夠在不同區(qū)域接續(xù)、在不同身份間轉(zhuǎn)換的社會保險體系。③現(xiàn)有的社會保障的問題主要是統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)接難、保障力度小，呈現(xiàn)碎片化的特征。有的實行縣級統(tǒng)籌，有的是市級統(tǒng)籌，只有少數(shù)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而且農(nóng)民工社會保障形式有綜合社會保險(如成都)，也有專門為農(nóng)民工設(shè)置的五類保險(如重慶)，還有些地方已經(jīng)允許符合條件的農(nóng)民工將養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等與城鎮(zhèn)職工并軌(如浙江)?？梢栽谵r(nóng)民工社會保障制度設(shè)計上實行分層分類保障，根據(jù)農(nóng)民工的分層和社會保險不同險種的特點，區(qū)別對待。如，將穩(wěn)定就業(yè)(有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險。不穩(wěn)定就業(yè)(經(jīng)常處于流動狀態(tài))的農(nóng)民工采取過渡性的辦法。在實際操作中，可以首先將非農(nóng)工作時間最長的一批農(nóng)民工轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會保險體系，再根據(jù)社保基金的支付能力，逐步縮短對工作時間的限制，最終建立和完善以職業(yè)分群為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)社會保障體系，并盡快實現(xiàn)社會保險的省級以上政府統(tǒng)籌。

促進勞動力轉(zhuǎn)移則主要使用激勵性和信息性政策工具。激勵性政策主要用于勞動力培訓服務(wù)的供給以及對弱勢群體就業(yè)的促進，而信息性政策工具主要用于減少工作搜尋的時間和成本。勞動力培訓服務(wù)和信息服務(wù)更能從根本上解決勞動力轉(zhuǎn)移和勞動者收入等問題。勞動力培訓中，以輸出地為主進行的培訓對于培訓者和被培訓者而言培訓成本都相對低廉，但輸出地為主進行的培訓更能貼近需求、更先進和具有規(guī)模效應(yīng)。另外，企業(yè)主導的培訓相對來說比政府主導的培訓更具有優(yōu)勢，更具監(jiān)督動力、更有針對性、培訓質(zhì)量更高。但無論企業(yè)主導還是政府主導，只要委托第三方進行培訓，就需要處理“委托—代理”問題。在信息服務(wù)中，除了鼓勵和規(guī)范社會中介提供的信息服務(wù)外，政府還需要努力增強公共信息服務(wù)對農(nóng)民工就業(yè)的實質(zhì)影響力，改變多數(shù)農(nóng)民工主要通過個人信息渠道獲取就業(yè)信息的狀況。

改善農(nóng)民工就業(yè)福利、保護農(nóng)民工勞動權(quán)益主要依靠強制性和指導性的政策工具。其中強制性的政策工具對于勞動合同的簽訂、最低工資、勞動時間限定、工資支付保障依據(jù)、繳納社會保險等基本權(quán)益的保障具有積極作用，但是要在此基礎(chǔ)上提升農(nóng)民工工資則更多地要依賴指導性政策工具，通過公布工資指導價位、行業(yè)用工成本信息、不同企業(yè)的工資信息以及實施工資集體協(xié)商制度等途徑來實現(xiàn)，而且這種途徑不會對市場機制造成明顯扭曲。但是，指導性政策工具必須以相關(guān)信息的獲取以及農(nóng)民工組織化程度的提高作為基本條件，輔之以政府在其中的協(xié)調(diào)和建議作用?，F(xiàn)階段農(nóng)民工的合法權(quán)益保障主要集中在勞動報酬、社會保險以及勞動合同解除等方面。在政府處理案件和結(jié)案的數(shù)量逐年遞增的同時，社會自身的爭議調(diào)解能力也在上升。從處理結(jié)果來看，勞動者勝訴的案件最多，其次是雙方都部分勝訴的案件，用人單位勝訴的案件相對較少①參考2007和2008年的《中國勞動統(tǒng)計年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)。。這說明勞動爭議案件處理對于維護目前尚處于相對弱勢狀態(tài)下勞動者權(quán)益保護起了相當重要的作用，也從另外一個角度說明了企業(yè)在侵害勞動者權(quán)益方面一直存在較為嚴重的問題。

促進就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和促進進城務(wù)工人員市民化的過程中，主要適用服務(wù)性政策工具。為了增進就業(yè)服務(wù)中的競爭性，需要政府充分引入市場機制，把所有能夠由第三方供給的就業(yè)服務(wù)都外包出去，政府在其中主要履行其必不可少的監(jiān)督責任，并在需要促進公平和扶持弱勢群體的領(lǐng)域履行責任。在服務(wù)外包的過程中需要加強對服務(wù)供給者的選擇，制作一系列的服務(wù)標準與規(guī)范，簽訂服務(wù)協(xié)議，對外包的服務(wù)進行監(jiān)督、考核、評價與獎懲。另外，無論是農(nóng)民工子弟的就學還是農(nóng)民工家庭的住房和基本醫(yī)療衛(wèi)生以及計劃生育等服務(wù)，都需要改革財政體制和增強地方政府的財政實力作為支撐。

總而言之，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)各領(lǐng)域都存在對政策工具類型的選擇與組合問題，而且在同一類政策工具內(nèi)部也存在具體政策工具的選擇和組合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)各領(lǐng)域的核心論題所考慮的因素也各不相同。

五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具運用能力和運行效果

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中強制性政策工具的運用過程表現(xiàn)在我國出臺了一系列的就業(yè)管理的法律規(guī)范，其中包含了對農(nóng)民工就業(yè)的管理與規(guī)范。其中《勞動合同法》的頒布實施使得對包括進城務(wù)工人員在內(nèi)的勞動者的保護更強有力。但是由于勞動執(zhí)法體系不健全，執(zhí)法監(jiān)察力量嚴重不足，造成執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，農(nóng)民工工資拖欠、勞動時間過長、超過勞動時間無加班工資以及勞動合同簽訂率和社會保險繳納率不高等問題仍然較為嚴重，甚至有些地方的政府部門仍然對農(nóng)民工進城務(wù)工設(shè)置行政審批以及變相收費等障礙。

激勵性政策工具運用中，已經(jīng)呈現(xiàn)出一些較好的條件。比如，培訓服務(wù)的社會化和市場化程度發(fā)展較快，民辦的培訓機構(gòu)數(shù)量有較明顯增加，招生和培訓人數(shù)增加較快②2002－2008年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，民辦培訓機構(gòu)的數(shù)量從2001年到2007年增長了1．3倍，培訓人次幾乎增長了一倍。、參加職業(yè)鑒定以及取得職業(yè)資格證書的人數(shù)都有明顯增加，中央和各級地方政府的財政投入也在加大。同時，激勵性政策工具運用中還有以下問題：技工學校和就業(yè)訓練中心數(shù)量在減少、在校學生和培訓人數(shù)卻在增加，在擴大招生規(guī)模的同時需要注意教學條件和教學質(zhì)量的改善，需要通過公開的招投標制度引入職業(yè)培訓競爭機制，篩選資質(zhì)好的單位承擔培訓項目，還需要完善培訓單位的資質(zhì)審核標準體系，擴展和完善職業(yè)鑒定的考核體系和考核方法。

指導性政策工具尚未在工人工資福利的提升中發(fā)生明顯的作用，其原因在于：政府在工資指導線的建立、勞動力市場工資指導價位信息的發(fā)布以及行業(yè)人工成本信息的發(fā)布方面仍然乏善可陳;對工資集體協(xié)商制度的推廣缺乏動力;最重要的是，農(nóng)民工組織化程度和加入工會的比例過低，工會在勞資調(diào)節(jié)、素質(zhì)提升和參與決策等方面的能力也不足以形成與資方對等談判的態(tài)勢［12］。

信息性政策工具方面，進城務(wù)工農(nóng)民的私人信息網(wǎng)絡(luò)在工作搜尋中起了重要作用，市場機制和市場組織在就業(yè)信息服務(wù)方面所占的份額越來越大，職業(yè)介紹的市場化程度越來越高。①據(jù)2002－2008年的《中國勞動統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2001至2007年間，各類職業(yè)介紹機構(gòu)從26793家增長到了37897家，其中公共職業(yè)介紹機構(gòu)從18739家增長到了24806家，也就是說非公共職業(yè)介紹機構(gòu)從2001年的8054家增長到了2007年的13091家。雖然我國勞動與社會保障系統(tǒng)內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)較好，但面向農(nóng)民和社會的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)相對較弱，并且這些信息網(wǎng)絡(luò)尚未被進城務(wù)工人員便利地使用，尚未使就業(yè)信息及時、有效地從發(fā)布者傳遞到接收者，尚未對進城務(wù)工人員的工作搜尋產(chǎn)生重要影響。

服務(wù)性政策工具方面，進城務(wù)工人員的生活費用依然偏高、居住環(huán)境差、子女入學難問題仍然突出，他們在醫(yī)療衛(wèi)生等方面的服務(wù)也需要跟上。另外，針對城鎮(zhèn)就業(yè)困難人群的就業(yè)扶持政策和服務(wù)也應(yīng)該擴展到進城務(wù)工人員。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的諸多政策中，服務(wù)性的政策是其中最弱的一環(huán)，其主要原因不在于服務(wù)性政策工具運用不當，而是因為政府的職能和意識尚未轉(zhuǎn)變過來，還沒有把城鄉(xiāng)居民放在就業(yè)和生活服務(wù)的同等位置上來。所以，對于服務(wù)性政策工具而言，轉(zhuǎn)變觀念并通過政策措施落實城鄉(xiāng)居民同等享受各項基本公共服務(wù)的權(quán)利比選擇恰當?shù)恼吖ぞ唢@得更為迫切和重要。當然，不能否認在服務(wù)性政策工具的運用過程中會遇到城鄉(xiāng)居民的利益沖突以及地方財政的負擔能力等問題。這些問題使得眾多與就業(yè)相關(guān)的基本公共服務(wù)共享需要一個漸進的過程。

總而言之，由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的不同政策工具生效條件具備程度不盡相同，所以各種政策工具運行的總體效果也有區(qū)別。從定性的角度來衡量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中強制性政策工具、激勵性工具以及指導性政策工具的運行效果一般，信息性政策工具和服務(wù)性政策工具的運行效果較差。

六、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具的優(yōu)化路徑

統(tǒng)籌就業(yè)政策工具優(yōu)化，需要結(jié)合其影響因素從政策工具運行的政治經(jīng)濟與社會環(huán)境、政策網(wǎng)絡(luò)與政策過程的改善程度、政策工具本身屬性的發(fā)揮程度以及政府內(nèi)部管理工具與外部政策工具間的匹配程度等方面考慮。

改善政策工具運行環(huán)境主要包括進一步制定全國統(tǒng)一的就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)一體化的管理服務(wù)體系，改善就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進行戶籍管理制度改革，建立統(tǒng)籌層次較高且能在不同區(qū)域和人群間實現(xiàn)銜接和轉(zhuǎn)化的社會保障體系以及推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革等方面的政策環(huán)境。

改善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策網(wǎng)絡(luò)，最重要的是形成運作規(guī)范、參與有序、行動有力的農(nóng)民工組織，使他們能夠有序地參與和影響決策并通過組織化和自主治理的方式維護農(nóng)民工權(quán)益，從而改變政策網(wǎng)絡(luò)中政府相關(guān)部門、就業(yè)中介組織以及用人單位強勢，務(wù)工人員相對弱勢的不均衡狀態(tài)。

改善政策工具本身，主要是通過行為方式、行為主體以及可供使用的資源等方面確保強制性政策工具的有效實施;通過處理不同層級政府間以及政府部門企業(yè)和社會組織間的“委托—代理”關(guān)系、減少其中的道德風險和交易成本、增加委托人和代理人以及服務(wù)對象的利益兼容來改善激勵性政策工具;通過協(xié)調(diào)與制衡勞動就業(yè)關(guān)系中的各方力量等方式來實現(xiàn)指導性政策工具的切實生效與功能改善;通過使信息平臺和信息溝通渠道的種類多元化和覆蓋廣域化以及貼近信息受眾等途徑實現(xiàn)信息性政策工具的技術(shù)改善;通過建立與完善“表達—響應(yīng)”機制、地方財政體制以及公共服務(wù)外包機制等形式改善服務(wù)性政策工具。

優(yōu)化政策工具，還必須實現(xiàn)政府內(nèi)部管理工具與外部政策工具的匹配。具體途徑包括：對就業(yè)管理與服務(wù)機構(gòu)從組織形式、勞動執(zhí)法和服務(wù)隊伍建設(shè)改革以及財政體制改革等方面進行體制改革;通過完善工作考核評價指標體系、考核方法以及加強考核結(jié)果與獎懲機制的銜接增強政府內(nèi)部的積極性;通過相關(guān)規(guī)范的制定以及員工技能培訓提升政府相關(guān)部門使用項目管理、社區(qū)服務(wù)、服務(wù)外包、合同管理等多元管理方法的能力。

政策工具的匹配、組合與優(yōu)化對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，消解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)勞動力市場分割具有舉足輕重的作用。同時需要強調(diào)的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有機組成部分，故而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策工具也需要放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大視野中來考察。

［1］劉素華．發(fā)揮工資指導價格在勞動力市場中的作用［J］．經(jīng)濟體制改革，1999(5)．

［2］張華初．我國公共職業(yè)介紹服務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展［J］．江西社會科學，2003(7)．

［3］陳建剛．完善我國就業(yè)公共服務(wù)體系的幾點建議［J］．中國行政管理，2005(5)．

［4］蔡昉．中國勞動力市場發(fā)育與就業(yè)變化［J］．經(jīng)濟研究，2007(7)．

［5］徐薇，張鳴鳴．構(gòu)建農(nóng)村勞動力培訓長效機制的政策思考［J］．經(jīng)濟體制改革，2006(4)．

［6］吳昌華．基于微觀視角的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)模式選擇［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2008(6)．

［7］許昆鵬，黃祖輝，賈馳．農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的市場機制分析及政策啟示［J］．中國人口科學，2007(2)．

［8］錦秀文．“就業(yè)訂單式培訓”解困兩頭［J］．中國社會保障，2003(8)．

［9］李永杰，楊本建．中國特色的劉易斯轉(zhuǎn)折點與城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的路徑選擇［J］．華南師范大學學報：社會科學版，2008(2)．

［10］TROMME S，LANTINK T．Reemploymentservices in the Netherlands：a comparative study of bureaucratic，market，and network forms of organization［J］．Public Administration Review，2008(3)：505－515．

［11］黃紅華．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的政策工具—以浙江省湖州市為例［J］．中國行政管理，2009(2)．

［12］苗青，樂君杰，姚先國．工會職能與工會滿意度：基于浙江省2311名員工的實證研究［J］．北京市工會干部學院學報，2008(4)．

A Study on Policy Instrument of the Construction of Urban and Rural Em p loyment Integration

HUANG Hong-hua
(School of Public Management，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

To achieve the goal of urban and rural employment integration policy not only needs to undertake institutional reform，but also need to choose the appropriate policy instruments．According to the nature of policy instruments，they can be divided intomandatory policy instruments，incentives policy instruments，instructive policy instruments，information policy instruments and service instruments．The appropriate policy instruments for a given policy goal can be chosen according to their compatibility．The approaches to improve the policy instruments are also can be found by fulfilling the condition whichmade the instruments run．These constitute the policy instrument theory of urban and rural employment integration．

urban and rural employment;policy instrument;public policy

G911

A

1009-1505(2012)01-0071-08

2011－10－14

國家社會科學基金重大項目“加強和改善國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的調(diào)控和引導對策研究”(08＆ZD020)

黃紅華，男，湖南宜章人，浙江工商大學公共管理學院副教授，管理學博士，主要從事城鄉(xiāng)社會政策研究。

(責任編輯 彭何芬)