王宋濤

(華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣州510006)

產(chǎn)權(quán)殘缺、土地分置與農(nóng)村治理模式
——一個(gè)解釋當(dāng)前中國農(nóng)村治理效應(yīng)的理論框架

王宋濤

(華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣州510006)

農(nóng)村民主自治成功與否將對我國社會(huì)民主進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。農(nóng)村自治中各種力量的博弈使其形成四種不同的治理模式，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村治理失效問題(“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”)存在于不同的治理模式之中，但其根源并不在治理結(jié)構(gòu)和治理模式本身，而是源于土地利益。不同的土地分置方式意味著利益的不同分配，作為利益相關(guān)者的上級政府的介入，導(dǎo)致農(nóng)村原有治理模式的改變和治理結(jié)構(gòu)的失衡。政府的合法介入又源于農(nóng)村土地的“產(chǎn)權(quán)殘缺”。因此認(rèn)清農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)殘缺”問題并在法律和政治框架下進(jìn)行解決，實(shí)行土地有效分置才是根本。最后給出三個(gè)粵東農(nóng)村土地分置和治理模式的案例分析，對結(jié)論有一定支撐作用。

農(nóng)村治理模式;兩委沖突;監(jiān)管失位;農(nóng)村土地分置;產(chǎn)權(quán)殘缺

一、“兩委沖突”“監(jiān)管失位”與農(nóng)村治理失效

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺和農(nóng)村治理失效是當(dāng)前中國農(nóng)村的兩個(gè)關(guān)鍵問題。前者涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，后者涉及農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會(huì)民主進(jìn)程，故其有效解決有重大的現(xiàn)實(shí)和理論意義。雖然當(dāng)前農(nóng)村基層民主建設(shè)已經(jīng)取得較大的成績，但實(shí)踐中仍不同程度上存在各種亟待解決的問題，其中最集中的表現(xiàn)是“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”，前者導(dǎo)致了農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)組織的內(nèi)耗，影響集體決策效率和集體利益，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提高，后者則容易導(dǎo)致基層干部的貪腐，損害農(nóng)民的利益，導(dǎo)致農(nóng)村的不穩(wěn)定。

(一)“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”是當(dāng)前農(nóng)村治理失效的主要表現(xiàn)

“兩委沖突”指村委會(huì)與村黨支部之間的矛盾或沖突，實(shí)踐中有三種表現(xiàn)形式：一是村委會(huì)和村支部相互爭權(quán)，山頭并立;二是村委會(huì)相對集權(quán)，不讓村支部插手村務(wù)，不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo);三是村支部相對集權(quán)，村支書是“一把手”，村務(wù)由村支部統(tǒng)管，村主任是“二把手”，村委會(huì)成為受村支部支配的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。徐增陽和任寶玉(2002)［1］認(rèn)為，“兩委沖突”實(shí)質(zhì)上包含了“個(gè)人間沖突”、“組織沖突”和“權(quán)力間沖突”三種類型?！皟晌瘺_突”目前已成為農(nóng)村自治的主要障礙。賀雪峰(2000)［2］在湖北和江西近50個(gè)村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)“村兩委”可以密切合作的村不會(huì)超過60%。國務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹凱(2010)［3］認(rèn)為：“在農(nóng)村，黨支部與村委會(huì)之間關(guān)系不順、相互對立或者互不配合的現(xiàn)象比較突出，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系不協(xié)調(diào)，是影響村民自治的‘第一問題’。

“監(jiān)管失位”主要指的是村民代表對村委會(huì)(主任)的監(jiān)管失位?！氨O(jiān)管失位”有兩種形式，一是村民代表由于組織能力和參政水平原因?qū)Υ逦瘯?huì)缺乏監(jiān)督能力，二是村民代表成為村委會(huì)的附庸，與村委會(huì)成為利益共同體，缺乏監(jiān)督意愿。根據(jù)《村組法》，村民代表是村民大會(huì)選舉并授權(quán)對村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的合法機(jī)構(gòu)，然而在某些農(nóng)村地區(qū)，村主任(尤其是支部書記兼主任的地區(qū))大權(quán)獨(dú)攬，村民代表對村委會(huì)的監(jiān)管形同虛設(shè)，農(nóng)村村務(wù)公開流于形式，財(cái)務(wù)混亂，村委會(huì)隨意賣地，從而引發(fā)村民不斷集體上訪，最后只有在上級政府的介入下才使問題得以解決，此類現(xiàn)象在不同程度上普遍存在。村民代表的“監(jiān)管失位”或“監(jiān)管乏力”導(dǎo)致實(shí)踐中的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定(失衡)，可以說是僅次于“兩委沖突”的農(nóng)村治理的第二大問題，如果得不到妥善解決，將影響農(nóng)村的長期穩(wěn)定。

(二)“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”的原因及對策：觀點(diǎn)回顧

對于“兩委沖突”的原因，不同學(xué)者給出了不同的解釋，總結(jié)起來有以下幾種：一是認(rèn)為法律規(guī)章對農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的權(quán)力安排和界定不夠明確具體，存在模糊性，對于黨支部的“政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”安排抽象化(徐增陽、任寶玉，2002)［1］;二是認(rèn)為黨支部和村委會(huì)的權(quán)力來源不同，由此形成“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)①指黨支部的權(quán)力來自于黨員或上級黨組織，而村委會(huì)的權(quán)力來自于村民，由此形成“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”?！?董江愛，2005)［4］，因此來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)影響頗大(趙恩朋，2009)［5］;三是黨支部成員的認(rèn)識局限，習(xí)慣于農(nóng)村自治以前的黨支部領(lǐng)導(dǎo)一切的作風(fēng)(董江愛，2005)［4］，四是村支書和村主任個(gè)人的沖突或者其背后的宗派利益沖突所致(王金紅，2005;陳濤、吳思紅，2009)［6，7］。王金紅(2005)還指出，“兩委沖突”內(nèi)涵豐富，其背后有各種復(fù)雜的原因，因此對“兩委沖突”的概念不能濫用。

雖然部分學(xué)者持有不同意見，認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)“兩委沖突”的具體原因采取針對性措施(徐增陽，2002;王金紅，2005)［1，6］，但大部分學(xué)者(黨國英，2001;董江愛，2005;陳濤、吳思紅，2009等)［8，4，7］都認(rèn)為應(yīng)該通過實(shí)現(xiàn)“兩委合一”(俗稱“一肩挑”)解決“兩委沖突”，2002年中共中央也出臺了鼓勵(lì)“兩委合一”的政策②2 002年7月，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文(《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》)，在兩委關(guān)系的人事問題上，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)之后，推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。。實(shí)踐中有兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)“兩委合一”：一是通過“兩票制”“兩推一選”③“ 兩票制”是先由全體村民投信任票確定村黨支部候選人，再由黨員投選舉票產(chǎn)生農(nóng)村黨支部的選人機(jī)制;“兩推一選”是分別召開村民會(huì)議和黨員會(huì)議對原支部成員進(jìn)行評議并推薦新一屆黨支部候選人，再由黨員大會(huì)差額選舉的黨支部選人機(jī)制。等方式確定群眾基礎(chǔ)較高的黨支部書記人選參與村主任競選;二是先選舉村委會(huì)主任，再通過組織程序把其調(diào)整為黨支部書記，如果村主任非黨員，則可以考慮發(fā)展為黨員。第二種方法被認(rèn)為更符合農(nóng)村民主自治精神(董江愛，2005)［4］。此外，也有學(xué)者更深入地指出，必須通過加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政水平，實(shí)現(xiàn)村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化來解決“兩委沖突”的問題(成海軍，2005;姚銳敏，2007)［9，10］。

對于“監(jiān)管失位”的原因，首先是監(jiān)管制度(設(shè)計(jì))的缺失，如缺少常設(shè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，村代表的松散性監(jiān)督有效性較差④這個(gè)問題隨著2010年修改的《村組法》的頒布已經(jīng)得到解決，《村組法》明確規(guī)定要設(shè)置常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。(謝云挺，2005)［11］，其次是監(jiān)督救濟(jì)渠道不通暢，對村委會(huì)的違規(guī)行為既難以根據(jù)法律得到上級政府的救濟(jì)，實(shí)踐中由于組織成本過高也難以通過村民大會(huì)等形式進(jìn)行救濟(jì);再次是監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，如村代表會(huì)議由村委會(huì)召開，監(jiān)督制度難以得到有效落實(shí)等(李曉、鄒波，2003)［12］。

學(xué)術(shù)界對于解決“監(jiān)管失位”的問題主要觀點(diǎn)集中于提高監(jiān)督主體的組織獨(dú)立性、設(shè)置常設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如村民監(jiān)督委員會(huì)、村民監(jiān)督小組、村民代表主席制等)、明確村代表的職權(quán)、提高村民代表的素質(zhì)等，實(shí)踐中主要也是通過設(shè)置常設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來提高對村委會(huì)的監(jiān)管力度。

(三)理論評析

事實(shí)上，法律對村委會(huì)和黨支部的權(quán)力及職能定位都比較明確(王金紅，2005)［6］，中國共產(chǎn)黨黨章對于黨內(nèi)的組織原則、民主制度和領(lǐng)導(dǎo)原則也都有明確的規(guī)定?！皟晌瘺_突”實(shí)質(zhì)上包含了較多的關(guān)系沖突(矛盾)，其中有主要矛盾和次要矛盾、關(guān)鍵沖突和非關(guān)鍵沖突，以往學(xué)界的研究大都局限于其中的一種或多種，其解決的也大都是次要矛盾。如果“兩委沖突”是建立在違背法律或者違背黨內(nèi)組織和領(lǐng)導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，那么完全可以通過法律手段和組織手段解決。如果“兩委沖突”中的主要矛盾、關(guān)鍵沖突是來自村書記和村主任的沖突(兩者不為一人擔(dān)任)，并且村主任是黨外人士，這個(gè)時(shí)候，“兩委沖突”才是難以調(diào)和和解決的。現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)“兩委合一”的途徑從邏輯上并無法徹底解決這個(gè)關(guān)鍵矛盾。這個(gè)從目前實(shí)現(xiàn)“兩委合一”的方法所存在的邏輯缺陷可以看出：(1)村民推選支部書記候選人，首先有違背黨的組織原則之嫌;(2)村民推選的支部書記候選人，須通過黨員的選舉和上級的任命，最終必須對黨支部和上級黨組織負(fù)責(zé)，一旦黨支部或上級黨組織與村民的意志不一致，其還是無法代表村民的利益;(3)即使通過“兩票制”確定的黨支部書記，在參選村委主任時(shí)也不必然能當(dāng)選，其他黨員或者非黨員村民可能更具有民意而當(dāng)選村主任;(4)如果上級黨組織把村主任(非支部書記的黨員)調(diào)整為黨支部書記，免掉黨員選舉的支部書記，則有違背基層黨組織的黨內(nèi)民主原則;(5)如果村主任黨員被組織調(diào)整為支部書記，一旦村民與上級組織的意志不一致，其顯然不能完全代表村民的立場，以后村民則可能不會(huì)再選舉黨員擔(dān)任村主任;(6)發(fā)展新當(dāng)選的非黨員村主任入黨，必須通過組織程序，如果支部書記由于各種原因反對，其可以施加影響使得黨支部和黨員會(huì)議不接納村主任為黨員，如果上級組織使用行政手段發(fā)展村主任為黨員，則有?；鶎狱h組織的黨內(nèi)民主原則，而且發(fā)展一個(gè)正式黨員的時(shí)間還至少需要2年;(7)即使新的村主任被發(fā)展為黨員，甚至進(jìn)而擔(dān)任支部書記，那么情況就跟“(2)”仍然相同。

可見當(dāng)前解決“兩委沖突”的方法仍然是不徹底的、與民主精神相悖甚遠(yuǎn)，最終將導(dǎo)致農(nóng)村基層民主流于形式，行政力量仍然占主導(dǎo)。解決“監(jiān)管失位”問題，雖然通過設(shè)置常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有所改善，但仍然無法解決村代表和監(jiān)督機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，這降低了村代表和監(jiān)督委員的積極性(監(jiān)督意愿)，加大了其對村委會(huì)的依附性;另一方面，無論村代表還是監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員的能力素質(zhì)，始終無法與村委會(huì)成員相比擬，因此村委會(huì)與村代表天然處于非平衡狀態(tài)。

總體上看，當(dāng)前的實(shí)踐和理論研究都過于注重技術(shù)手段的運(yùn)用，較少從農(nóng)村治理中權(quán)力的形成機(jī)理、治理結(jié)構(gòu)均衡、治理模式形成機(jī)制的視角進(jìn)行完整的剖析，也沒有認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)殘缺、土地分置對農(nóng)村的治理模式的影響。實(shí)際上“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”只是農(nóng)村治理失效的一個(gè)縮影，其本質(zhì)在于農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的非均衡，需要從農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和治理模式的形成機(jī)理進(jìn)行分析;而農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)殘缺和土地分置，導(dǎo)致了政府的合法和負(fù)面介入，從而影響農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的非均衡，加劇農(nóng)村治理失效。本文正是基于這樣一個(gè)遞進(jìn)式的邏輯框架對農(nóng)村治理失效的原因進(jìn)行了剖析并指出解決農(nóng)村治理失效的根本在于土地的分置改革。

二、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)與治理模式的形成機(jī)理：對治理失效的解釋

農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)際上包括兩部分：民主選舉和民主治理，前者是權(quán)力的分配，后者是權(quán)力的運(yùn)用和制衡。農(nóng)村治理失效雖然發(fā)生在民主治理階段，但要分析其原因則必須從治理結(jié)構(gòu)及治理模式的形成機(jī)理入手。

圖1 農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)

(一)農(nóng)村治理主體和治理結(jié)構(gòu)

根據(jù)法律(《村組法》)，村民通過選舉村委會(huì)成員實(shí)現(xiàn)對村務(wù)及集體財(cái)產(chǎn)的管理，通過選舉村代表(并由村代表選舉監(jiān)委會(huì))實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的監(jiān)督，除了特重大的村務(wù)外，村民已經(jīng)把權(quán)力交給了村委會(huì)和村代表，村民與村委會(huì)、村代表實(shí)質(zhì)上是一種“委托－代理”行為，并由此形成“村民－村委會(huì)－村代表”的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，《村組法》也規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！彪m然農(nóng)村黨支部的權(quán)力規(guī)定并非完全具體，但是這種“有意的制度模糊”(王金紅，2011)［13］使得黨支部(委員會(huì))也作為一個(gè)治理主體進(jìn)入了農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)(圖1)。

圖1描繪了農(nóng)村完整的治理結(jié)構(gòu)，其中黨支部通過授權(quán)支部委員會(huì)、村民大會(huì)通過授權(quán)村代表會(huì)和村委會(huì)之后，一般較少介入實(shí)際治理，日常治理的主要主體是：(1)黨支部委員會(huì);(2)村委會(huì);(3)監(jiān)委會(huì)/村代表會(huì)。其中黨支部委員會(huì)對村委會(huì)的作用是抽象化的“領(lǐng)導(dǎo)與支持”，監(jiān)委會(huì)和村代表會(huì)對村委會(huì)的作用是“監(jiān)督”，而村委會(huì)自身則通過村民大會(huì)授權(quán)執(zhí)行決策與管理的職能(重大決策權(quán)仍屬于村代表會(huì)或村民大會(huì))。

需要強(qiáng)調(diào)的是，圖1只是描繪了各個(gè)治理主體的組織關(guān)系與職能(政治權(quán)力)，而尤為重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系沒有表現(xiàn)出來。實(shí)際上，由于村委會(huì)具有行政和管理功能，村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)及村代表的經(jīng)濟(jì)待遇通常都是由村委會(huì)內(nèi)部決定，因此村委會(huì)成員的工作報(bào)酬往往遠(yuǎn)高于監(jiān)委會(huì)和村代表，另外村委會(huì)的行政管理權(quán)力也能為其帶來其他灰色收入。由于這種不對等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，導(dǎo)致村委會(huì)成員的精英化和監(jiān)委會(huì)與村代表成員的平庸化，由此造成村委會(huì)與監(jiān)委會(huì)與村代表會(huì)之間力量的非均衡。

另一方面，法律規(guī)定中，黨支部委員會(huì)對村委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)支持”作用雖然明確但抽象化，對于黨支部委員會(huì)如何實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)支持，法律沒有具體的說明，這也是農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)典型特征。

(二)農(nóng)村治理模式的形成

村委會(huì)一旦得到授權(quán)，實(shí)質(zhì)上掌握了經(jīng)濟(jì)和行政管理的權(quán)力，監(jiān)委會(huì)與村代表則具有監(jiān)督權(quán)，因此對村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)與村代表控制權(quán)的爭奪就形成了各種不同的治理模式。簡單的爭奪模式是黨支部委員會(huì)與黨外村民的爭奪，復(fù)雜的爭奪模式則包含了更多的黨外利益團(tuán)體的爭奪，由于本文主要從“兩委沖突”的角度進(jìn)行研究，因此僅考慮簡單的模式。

通過選舉的形式，可能形成的治理模式有以下四種。

治理模式一：黨支部控制了村委會(huì)和監(jiān)委會(huì)/村代表

這種治理模式的實(shí)現(xiàn)條件是黨支部具有很高的執(zhí)政能力，能代表廣大村民的利益。其特征是：兩委合一(沒有所謂的“兩委沖突”)，監(jiān)管弱化。如果黨支書與村主任非同一人并且存在沖突，則可通過組織程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”，避免沖突;監(jiān)管則由于村委會(huì)與監(jiān)委會(huì)同為黨支部控制，使得監(jiān)督內(nèi)部化，導(dǎo)致監(jiān)管弱化，但這可通過黨支部內(nèi)部的權(quán)力制衡(黨內(nèi)民主)實(shí)現(xiàn)改善，同時(shí)由于該黨支部能代表廣大村民的利益，因此監(jiān)管需求不是太強(qiáng)。

此種模式是一種理想的治理模式，但它需要黨支部能夠真正體現(xiàn)“三個(gè)代表”的精神，具有高度的先進(jìn)性和執(zhí)政能力。

治理模式二：黨支部控制了村委會(huì)，黨外村民控制了監(jiān)委會(huì)/村代表

這種模式實(shí)現(xiàn)的條件是黨支部具有一定先進(jìn)性，組織能力較強(qiáng)，能夠贏得村委會(huì)的選舉，但為了制衡，村民會(huì)選舉不受黨支部控制的村代表/監(jiān)委會(huì)成員，以對“兩委合一”的村委會(huì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。其特征是：兩委合一，監(jiān)管適度或弱化。

此模式也是一種較理想的治理模式，同樣需要黨支部具有較好的先進(jìn)性和執(zhí)政能力，但由于力量不均衡，其仍然存在治理過程中演變?yōu)椤氨O(jiān)管弱化”的可能。

治理模式三：黨外村民控制了村委會(huì)，黨支部控制了監(jiān)委會(huì)/村代表

這種模式一般是黨支部缺乏先進(jìn)性和民意基礎(chǔ)，從而失去對村委會(huì)的控制;但其仍有一定的組織能力，能夠利用法律，動(dòng)員和控制監(jiān)管力量對村委會(huì)實(shí)行監(jiān)督。其特征是：兩委沖突、過度監(jiān)管。

這是一種效率一般的治理模式，黨支部由于失去事實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此會(huì)引致“兩委沖突”，并利用監(jiān)委會(huì)/村代表的力量阻撓村委會(huì)的決策和管理。

治理模式四：黨外村民控制了村委會(huì)和監(jiān)委會(huì)/村代表

這種模式意味著黨支部已經(jīng)完全失去執(zhí)政能力和民意基礎(chǔ)，其特征是兩委沖突。出現(xiàn)這種模式是很危險(xiǎn)的信號，由于黨支部完全喪失了先進(jìn)性和執(zhí)政能力，會(huì)使得農(nóng)村中派別林立，決策和管理效率低下，隱含著農(nóng)村極大的不穩(wěn)定因素。

治理模式的內(nèi)涵并不只是以上四種權(quán)力配置形式，實(shí)際上還包括了在治理過程中各個(gè)治理主體之間的力量對比，前者是導(dǎo)致“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”的權(quán)力組織前提，后者則影響“兩委沖突”與“監(jiān)管失位”程度。不同治理模式的黨支部組織能力和利益代表性如表1所示。

表1 不同治理模式的黨支部組織能力和利益代表性

(三)農(nóng)村治理失效的解釋及對策

從農(nóng)村治理模式的形成可以看出，真正難以調(diào)和的“兩委沖突”來源于治理模式三和四，這兩種模式意味著黨支部缺乏組織、執(zhí)政能力和民意基礎(chǔ)，基本上失去了先進(jìn)性。那么這時(shí)是否仍需確保黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)呢?

眾所周知，不同于西方多黨競爭制度，我國的一項(xiàng)基本政治制度就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，在政治選舉上也是以間接選舉為主。為了社會(huì)主義民主建設(shè)，中共中央也嘗試多種途徑，如通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主推進(jìn)全社會(huì)民主，但因各種原因，成效不大;如果一步到位實(shí)行大范圍的民主選舉，在我國也不適宜。作為一種嘗試，在農(nóng)村實(shí)行村民民主自治，既是中央在社會(huì)民主建設(shè)道路上的大膽嘗試和探索，也是突破社會(huì)民主建設(shè)瓶頸的有效手段。這就要求我們突破以往的思路和認(rèn)識：民主制度的關(guān)鍵核心內(nèi)涵，就是政府(代理者)的權(quán)力來自于民眾(委托者)的授權(quán)，在農(nóng)村基層則表現(xiàn)為村委會(huì)的權(quán)力來自于村民的授權(quán);而基層黨支部的定位是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，雖然法律沒有規(guī)定黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)具體怎樣實(shí)現(xiàn)，但是根據(jù)民主理論，黨支部的這種政治領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該通過合法的途徑(選舉)來實(shí)現(xiàn)，而不是“與生俱來”?！皟晌瘺_突”的首要原因正是“村支部”(甚至上級黨組織)沒有認(rèn)識民主的本質(zhì)內(nèi)涵，沒有從思想上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，而仍然停留在過去“黨天然領(lǐng)導(dǎo)一切，具有與生俱來的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的認(rèn)識上;其次則是基層黨組織自身執(zhí)政能力弱，無法通過合法的選舉獲得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。農(nóng)村基層黨組織思想上的認(rèn)識偏差和行動(dòng)上的羸弱最終導(dǎo)致了農(nóng)村基層的“兩委沖突”。

因此，解決“兩委沖突”，最根本的途徑還在于提高和發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的先進(jìn)性，通過吸納農(nóng)村最優(yōu)秀的人才，提高基層黨組織的組織能力、宣傳能力和政治領(lǐng)導(dǎo)能力，把自身建設(shè)成先進(jìn)的組織;另一方面，基層黨組織要把農(nóng)民的利益擺在首位，充分代表廣大農(nóng)民的利益。如此，具有先進(jìn)代表性的農(nóng)村黨支部只要通過合法的途徑(選舉)就能夠順利實(shí)現(xiàn)“兩委合一”，解決“兩委沖突”的問題。如果村黨支部由于自身的先進(jìn)性不夠或者不能代表廣大農(nóng)民的利益而在村委和村代表選舉中都落選而失去領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，則只有尊重法律，尊重村委會(huì)在村民自治中的權(quán)力以及村民代表的監(jiān)督權(quán)力，不能自恃“具有天然的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”而做出與農(nóng)村基層民主法律相悖的行為，否則農(nóng)村基層民主將成為一句空話。

從治理模式的形成還可以看出，“監(jiān)管失位”通常來源于治理模式一和二。治理模式一是由于監(jiān)管內(nèi)部化，治理模式二則由于監(jiān)管和被監(jiān)管主體力量的非均衡化：兩委合一及村委會(huì)天然對集體經(jīng)濟(jì)的掌控導(dǎo)致了村委會(huì)的精英化和監(jiān)委會(huì)/村代表的平庸化。所以解決“監(jiān)管失位”的關(guān)鍵還是在于提高監(jiān)管主體的經(jīng)濟(jì)地位、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性及政治權(quán)力，從而吸收更多優(yōu)秀的能代表村民利益的農(nóng)民(或黨員)進(jìn)入監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與監(jiān)委會(huì)/村代表的力量均衡，那么不管監(jiān)管是否內(nèi)部化，都可以通過這種均衡實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

上述給出的僅僅是基于治理結(jié)構(gòu)與治理模式的解釋農(nóng)村治理效應(yīng)的分析框架，它并不是完全解決農(nóng)村治理失效的全部內(nèi)容。如果到此為止，則很容易使人誤解為：只要改善農(nóng)村治理模式，致力于提高農(nóng)村基層黨組織的先進(jìn)性就可以完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的民主。其實(shí)，任何組織再先進(jìn)，其必然有自己的目標(biāo)效用函數(shù)(尤其是經(jīng)濟(jì)效用)，而政治建筑又往往是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的反映。土地是農(nóng)村的主要資產(chǎn)，具有極大價(jià)值，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性(產(chǎn)權(quán)分割)，導(dǎo)致涉及土地產(chǎn)權(quán)的多方利益主體通過政治進(jìn)行博弈，以獲取自身最大的經(jīng)濟(jì)利益。因此，又怎能希冀各個(gè)利益團(tuán)體通過提高自身的覺悟來解決各種問題?只要在法理上存在空間，則圍繞利益進(jìn)行的博弈必然存在，這種博弈的結(jié)果主要表現(xiàn)在土地的不同分置形式。因此，土地的分置就對農(nóng)村的治理模式產(chǎn)生了巨大的影響。

三、土地分置對農(nóng)村治理模式的影響：政府力量內(nèi)生化

上文對農(nóng)村治理失效的解決途徑是基于這樣一個(gè)假設(shè)：政府是中立的，對農(nóng)村治理具有積極促進(jìn)作用，政府相對于農(nóng)村治理系統(tǒng)來說是一個(gè)帶有善意的“外生變量”。然而，一旦涉及土地利益和土地分置問題，政府實(shí)際上是一個(gè)“內(nèi)生變量”。

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村土地的用途已經(jīng)比較多樣化，除了農(nóng)林牧副用地外，包括宅基地、集體非農(nóng)用地、國有非農(nóng)用地和公益用地等的比例日漸增加。本文所說的土地分置指的是按照土地的不同用途把其較為完整的產(chǎn)權(quán)以各種形式配置給不同主體的行為和形式。農(nóng)村土地的分置是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然，而土地分置結(jié)果、土地利益的分配取決于多方主體的博弈，這種博弈基本上通過治理模式來實(shí)現(xiàn)，政府作為博弈主體之一，其介入就改變了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的封閉性，從而影響農(nóng)村的治理模式。

(一)土地分置是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本要求和必然趨勢

無論從加快城市化進(jìn)程、增加地方政府財(cái)政收入，還是從增加農(nóng)民收入、擴(kuò)大內(nèi)需、縮小城鄉(xiāng)收入差距的角度，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都對農(nóng)村土地多樣化分置提出了要求，其中既包括了對非農(nóng)用地的巨大需求，也包括對農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)(流轉(zhuǎn))的徹底性和長期穩(wěn)定性的需求。土地分置對于地方政府、集體組織(村委會(huì))和農(nóng)民三方主體都有不同的重要意義。

1．土地分置對地方政府的意義。首先是增加財(cái)政收入的需要。實(shí)行分稅制以后，一方面地方政府財(cái)政收入比例下降，卻承擔(dān)大量的公共服務(wù)社會(huì)保障支出，致其財(cái)政壓力增大;另一方面政府財(cái)政支出缺乏有效監(jiān)督，支出效率不高，造成地方政府對土地財(cái)政的依賴。據(jù)財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)，2010年全國的土地財(cái)政收入超過2．9萬億元，與全國稅收收入7．3萬億元的比為0．4，可見土地財(cái)政收入已經(jīng)是我國(地方)政府的主要收入來源。

其次是地方經(jīng)濟(jì)增長的需要。經(jīng)濟(jì)增長是地方政府的重要目標(biāo)，目前房地產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素，據(jù)中國社科院的研究報(bào)告，我國近20年的經(jīng)濟(jì)增長房地產(chǎn)業(yè)有很大貢獻(xiàn)①重慶晚報(bào)：《中國力爭2050年成世界第二強(qiáng)國，增長模式必須變，不能只靠房地產(chǎn)》，2010年10月25日第13版。;隨著制造業(yè)投資環(huán)境惡化，利潤率下降，各地方省市，都把房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，目前我國房地產(chǎn)業(yè)投資占GDP比重已超過10%，房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過2個(gè)百分點(diǎn)。

再次是城市化的需要。解決“三農(nóng)問題”是政府的一個(gè)主要任務(wù)。而城市化是提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，破除我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要途徑，是解決“三農(nóng)問題”的重要途徑。2009年中國的城市化率僅為46．6%，遠(yuǎn)低于世界各國及平均水平。

2．土地分置對村集體組織(村委會(huì))的意義。農(nóng)村集體組織(村委會(huì))的任務(wù)之一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)村民致富;尤其是在實(shí)行村民自治之后，經(jīng)民主選舉出來的村委會(huì)更有動(dòng)力和壓力發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)，否則難以連任。此外，村委會(huì)成員也需要通過發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大收入，達(dá)到個(gè)人收入的最大化。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，尤其是擴(kuò)大村委會(huì)可支配的收入，需要更多依靠發(fā)展工商業(yè)，而這就需要更多工商業(yè)土地，其對土地分置的需求不言而喻。

3．土地分置對農(nóng)民的重要意義。農(nóng)民發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)可以通過租用集體用地解決，因此對于土地分置的需求，一是宅基地，用于改善住房條件;二是農(nóng)用地的更為徹底的權(quán)利，包括長期穩(wěn)定的土地承包權(quán)②雖 然《土地承包法》規(guī)定農(nóng)民承包期為30年，但實(shí)際上由于農(nóng)戶人口的變動(dòng)及其他原因，農(nóng)村土地的承包變動(dòng)較為頻繁。，以便能對農(nóng)地進(jìn)行長期投入，也包括農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以便實(shí)現(xiàn)土地的高效率利用、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的流動(dòng)性和收益權(quán)的貨幣化。

可見，政府、集體組織和農(nóng)民都對土地分置有迫切的需求，原土地制度、土地產(chǎn)權(quán)的限制在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中使得農(nóng)村土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

(二)土地的不同分置方式對利益分配的影響

正因?yàn)橥恋胤种萌绱酥匾灾劣谖覀儾坏貌话阉?dāng)作一種中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而土地分置的不同形式會(huì)導(dǎo)致利益的不同分配。

1．集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲蟹寝r(nóng)用地。由于非農(nóng)土地拍賣價(jià)與農(nóng)地征地補(bǔ)償價(jià)的巨大差價(jià)，地方政府是最大的受益者;而通過壓低補(bǔ)償?shù)貎r(jià)降低開發(fā)商的土地成本，開發(fā)商及政府官員一般是第二大受益者;集體組織代理者(村委會(huì)成員)作為土地轉(zhuǎn)讓的中間人與執(zhí)行人，一般也能獲取較大的利益③事 實(shí)上有不少村集體干部正是通過勾結(jié)開發(fā)商壓低價(jià)格賤賣土地，獲取非法利益而被繩之于法，這也是農(nóng)民不斷上訪的主要原因之一;而地方官員通過扮演中間人的作用往往也能得到較大好處，這些都是司法問題，不在此詳述。;在此之后才是以補(bǔ)償價(jià)格方式表現(xiàn)出來的村集體收入，再經(jīng)過村委會(huì)集體截流，最終分到農(nóng)民手里的屈指可數(shù)④通常農(nóng)民獲得的分成比例較低，甚至土地總的補(bǔ)償價(jià)格都不夠農(nóng)地10年的貼現(xiàn)收益。。

2．集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w工商用地。集體工商業(yè)用地作為集體的持久性高收益財(cái)產(chǎn)，收益歸集體組織所有，而這些名義的集體收益，其支配大都由村委會(huì)來決定，在農(nóng)村自治之前，集體利益往往就是村委會(huì)的利益。農(nóng)村自治之后，村民具有制約村委會(huì)的權(quán)力，因此可能得到定期部分分紅，但這還要取決于村民/村代表與村委會(huì)的博弈。

3．集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民宅基地及農(nóng)民具有長期穩(wěn)定實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地。這種分置方式，農(nóng)民是最大收益者。集體農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，其使用?quán)轉(zhuǎn)讓收益和經(jīng)營收益(如住房出租)大幅提升。對于不改變農(nóng)用地性質(zhì)的集體農(nóng)地，通過給與農(nóng)民長期穩(wěn)定的具有使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)，也可以大大提高農(nóng)民土地的價(jià)值和收益。后者在目前已經(jīng)容易實(shí)現(xiàn)：村民在農(nóng)村自治實(shí)行之后已經(jīng)對集體財(cái)產(chǎn)具有處置權(quán)，可以通過村民會(huì)議決議與村集體(村委會(huì))以合約的形式實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的變革。

可見不同的土地分置形式對不同主體的利益將產(chǎn)生巨大的影響，各個(gè)利益主體會(huì)根據(jù)自身可能獲得的利益決定參與博弈的意愿以及采取的博弈方式。各主體獲得利益的大小，除了博弈力量之外，還決定于土地的價(jià)值，如近郊農(nóng)地的開發(fā)價(jià)值就遠(yuǎn)高于遠(yuǎn)郊農(nóng)地的價(jià)值。對于開發(fā)價(jià)值較高的土地，開放商和政府往往會(huì)投入較大力量，一般都是政府通過行政手段介入，政府的介入就改變了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的封閉性，影響了農(nóng)村的治理模式，政府力量就從“外生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)生”。

(三)土地分置對農(nóng)村治理模式和治理結(jié)構(gòu)均衡的影響：政府力量內(nèi)生化

如上所述，農(nóng)地土地分置的結(jié)果一是大大提高了農(nóng)村的整體可分配利益，導(dǎo)致各個(gè)治理主體博弈動(dòng)機(jī)和博弈力量的增強(qiáng)，二是導(dǎo)致政府這個(gè)具有強(qiáng)大博弈力量的治理主體的介入。在當(dāng)前農(nóng)村民主建設(shè)還沒有完全規(guī)范化的情況下，決定農(nóng)村治理模式主要還是各主體的組織能力及執(zhí)政能力。因此土地分置就引起原有農(nóng)村治理模式的變化，并影響原治理結(jié)構(gòu)的均衡。

1．政府力量“內(nèi)生化”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。政府力量內(nèi)生化后，圖1的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)就發(fā)生了變化，增加了“上級組織和政府”這一個(gè)治理主體，其對黨支部委員會(huì)是組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，并且實(shí)質(zhì)上結(jié)成了利益同盟;上級政府對村委會(huì)和監(jiān)委會(huì)/村代表還起著行政指導(dǎo)和支持指導(dǎo)的作用(圖2)。

值得一提的是，由于土地分置的原因，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的外圍還多了一個(gè)隱性的主體——房地產(chǎn)開發(fā)商，其往往通過經(jīng)濟(jì)形式形成對政府和黨支部委員會(huì)的支持，由此大大增強(qiáng)了黨支部委員會(huì)的組織和博弈能力。

圖2 政府力量“內(nèi)生化”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)

2．土地分置對農(nóng)村治理模式的影響。根據(jù)農(nóng)村治理模式形成機(jī)理，黨支部的組織能力和利益代表性的相對強(qiáng)弱會(huì)形成不同的治理模式。土地分置導(dǎo)致政府通過對黨支部的組織領(lǐng)導(dǎo)作用而進(jìn)入治理結(jié)構(gòu)，這使得黨支部的博弈動(dòng)機(jī)和博弈力量(組織能力)大為增強(qiáng)，其在權(quán)力配置(選舉)中表現(xiàn)出較大的優(yōu)勢。但另一方面，由于土地分置利益的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村村民及各種勢力團(tuán)體的博弈動(dòng)機(jī)和博弈力量也相應(yīng)增強(qiáng)，雙方對村委會(huì)和監(jiān)委會(huì)/村代表的控制權(quán)的爭奪會(huì)變得激烈，最終會(huì)形成治理模式二或治理模式三的雙方各控制一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的制衡格局，而且由于政府及黨支部的組織優(yōu)勢，通常會(huì)是治理模式二黨支部控制村委會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩委合一”，其他村民力量控制監(jiān)委會(huì)/村代表的結(jié)果;但如果其他村民團(tuán)體的博弈動(dòng)機(jī)和力量較大，爭奪太過激烈，上級政府(及黨支部)則會(huì)為了社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)而放棄一定的經(jīng)濟(jì)利益，退而求其次，這時(shí)候會(huì)形成治理模式三。治理模式三確保政府不會(huì)完全失去對農(nóng)村土地的控制，避免村民合法“私分”土地，導(dǎo)致以后征地談判成本過高。

3．土地分置對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)均衡的影響。土地分置除了影響到權(quán)力分配過程(民主選舉)，進(jìn)而影響治理模式，還會(huì)影響到權(quán)力制衡過程(民主管理)，進(jìn)而影響到治理結(jié)構(gòu)均衡。

由于土地分置利益的增加，各方博弈動(dòng)機(jī)和博弈力量都大大增強(qiáng)，尤其是政府的加入，更是提高了黨支部的力量，因此在后期治理過程中，仍然會(huì)表現(xiàn)出激烈的對抗性。政府不但組織領(lǐng)導(dǎo)黨支部，還對村委會(huì)有行政指導(dǎo)作用，對監(jiān)委會(huì)/村代表具有支持指導(dǎo)作用。因此在治理模式二中，“兩委合一”的決策力量相對集中和強(qiáng)大，監(jiān)委會(huì)或村代表要充分發(fā)揮監(jiān)管作用困難增加，由此容易導(dǎo)致“監(jiān)管失位”;在治理模式三中，由于兩委分離，并且黨支部控制了監(jiān)委會(huì)和村代表，黨支部博弈力量的加強(qiáng)使得監(jiān)委會(huì)/村代表對村委會(huì)的監(jiān)督到位、甚至過度，而且“兩委沖突”也更為嚴(yán)重①在治理模式三的情形下，如果上級政府和黨支部沒有對村委會(huì)嚴(yán)格監(jiān)管，甚至引致“兩委沖突”，則很可能政府的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，甚至農(nóng)村土地會(huì)被村委會(huì)/村民合法“私分”(分置)，政府利益受損。。

由此可見，由于土地分置利益導(dǎo)致的政府對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的負(fù)面介入，使得農(nóng)村治理模式更多是分權(quán)的模式(治理模式二和三)，并且這種分權(quán)模式由于雙方力量的加強(qiáng)之后(尤其是政府支持下黨支部力量的加強(qiáng))會(huì)引致后期的治理出現(xiàn)更大的問題：治理模式三下的“監(jiān)管失位”和治理模式二下的“兩委沖突”及“監(jiān)管過度”。慶幸的是，“兩委沖突”問題往往比“監(jiān)管失位”問題來得多和嚴(yán)重，這說明村民的博弈力量日漸增強(qiáng)，他們不容易讓村委會(huì)落入其他力量的控制。

四、產(chǎn)權(quán)殘缺與農(nóng)村土地分置：政府行為的解釋

行文至此，如果不對政府的行為進(jìn)行解釋，容易造成這樣一種誤解：地方政府是造成農(nóng)村治理失效的“始作俑者”。事實(shí)并非如此，政府的上述行為無論從法理上還是理論上都能找到合理的解釋。

對于農(nóng)村自治來說，只要政府不采用非法手段干預(yù)農(nóng)村自治(如影響選舉、非法任命和調(diào)整村委會(huì)成員或村代表、非法干預(yù)村委會(huì)決策和管理)，那么作為治理結(jié)構(gòu)中的力量之一，在農(nóng)村自治中，政府最多只是不積極作為，并不違背法律。因此，需要重點(diǎn)詮釋的是：為什么政府可以參與農(nóng)村土地分置，并最大化其土地利益?

回答這個(gè)問題需要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和制度有所了解，關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題及土地制度改革問題，當(dāng)前的研究及觀點(diǎn)較多，本文并不打算就此展開太多的論述，而僅指出農(nóng)村土地的殘缺性導(dǎo)致政府對土地產(chǎn)權(quán)的主張并因此影響了農(nóng)村土地分置的形式。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，完整的產(chǎn)權(quán)被看作是一系列權(quán)利組成的權(quán)利束(周雪光，2005)［14］。馬克思產(chǎn)權(quán)理論也認(rèn)為：所有權(quán)是所有制的法律形態(tài);財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是單一的權(quán)利，而是一組權(quán)利的組合體，其包括所有權(quán)，還包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)和不可侵犯權(quán);在這一組合體中，財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利可以是統(tǒng)一的，也可以是分離的，這種分離具有各種形式(吳易風(fēng)，2007)［15］。具體而言，使用權(quán)也包括了土地的性質(zhì)和使用用途，支配權(quán)也包含了抵押權(quán)。目前我國的法律規(guī)定，土地使用性質(zhì)和用途改變的權(quán)力在政府，如從集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成國有非農(nóng)用地、轉(zhuǎn)變成集體非農(nóng)用地，雖然從國務(wù)院到地方政府，權(quán)力范圍有所不同，但實(shí)質(zhì)上具體的權(quán)力還是在地方政府(尤其縣級政府);而集體土地的名義所有權(quán)在村集體組織，具體使用權(quán)在農(nóng)民。由于土地產(chǎn)權(quán)的分割性，農(nóng)村土地的抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等同于缺失，也即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)既是分割的——產(chǎn)權(quán)主體多元化并且對于任一主體而言都是殘缺的，也是不完整的——產(chǎn)權(quán)沒有得到完整實(shí)現(xiàn)，我們統(tǒng)稱為土地的“產(chǎn)權(quán)殘缺”。由于產(chǎn)權(quán)的這種殘缺性(這跟產(chǎn)權(quán)理論所說的產(chǎn)權(quán)界定不清有所區(qū)別)，各個(gè)主體都具有土地的部分產(chǎn)權(quán)，那么在土地分置的過程，各個(gè)主體自然有權(quán)利提出自己的利益主張，政府也不例外。

土地分置過程實(shí)質(zhì)上是一種“空間轉(zhuǎn)換”，也即從“權(quán)利空間”(權(quán)利束)向“土地空間”轉(zhuǎn)換，原先是多個(gè)主體對同一塊土地各自擁有部分產(chǎn)權(quán)，經(jīng)“分置”后，各個(gè)主體分別擁有部分土地的更為明確、徹底和完整的產(chǎn)權(quán)，這些相對完整的產(chǎn)權(quán)就可以通過市場得到價(jià)值實(shí)現(xiàn)。土地分置的另一個(gè)結(jié)果，還使得原先沒有實(shí)現(xiàn)的部分土地產(chǎn)權(quán)(如流轉(zhuǎn)、抵押等)得到釋放，從而實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的整體提升。土地分置不但解決了“產(chǎn)權(quán)殘缺”的問題，而且實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值的最大化，因此對社會(huì)而言是一種“帕雷托改進(jìn)”。

圖3 土地價(jià)格與供需的關(guān)系

政府對農(nóng)村土地的權(quán)利主張，通過土地分置可以得到實(shí)現(xiàn)，但是這種實(shí)現(xiàn)的“度”要如何衡量呢?即土地分置的具體形式、各方的利益分配由什么決定?這實(shí)質(zhì)上取決于各主體對土地的權(quán)利和處置權(quán)力相對有多大，以及這種權(quán)力的價(jià)值有多大。具體地說，政府擁有改變土地性質(zhì)(農(nóng)地到非農(nóng)地)的權(quán)力，而這種權(quán)力的價(jià)值則取決于市場的供需程度——農(nóng)地的供給和非農(nóng)地的需求，如果農(nóng)地的供給充足，則政府的權(quán)力就屬于相對稀缺資源，顯然政府的產(chǎn)權(quán)主張就更多，這表現(xiàn)為土地補(bǔ)償價(jià)一般較低，如在遠(yuǎn)郊地區(qū);如果非農(nóng)地需求旺盛，則政府的權(quán)力也是稀缺資源，政府的產(chǎn)權(quán)主張也更多，這表現(xiàn)為土地拍賣價(jià)一般較高，如近郊地區(qū)。農(nóng)地供給、非農(nóng)地需求、土地拍賣價(jià)格和補(bǔ)償價(jià)格之間的關(guān)系見圖3。

以上從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，土地分置形式以及土地補(bǔ)償價(jià)和拍賣價(jià)中對政府的行為都作了具體的解釋。事實(shí)說明，政府的行為既符合法理和理論基礎(chǔ)，也符合市場行為主體效用最大化的行為模式。至于土地分置中村集體組織(村委會(huì))和農(nóng)民之間的利益如何分配，《村組法》已經(jīng)明確賦予農(nóng)民自治的權(quán)力，以往由村集體組織主導(dǎo)的分配已經(jīng)轉(zhuǎn)變成由村民主導(dǎo)的分配，在此不再詳述。

上文實(shí)際上不但對政府行為做出了解釋，同時(shí)也提供了解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺的途徑：土地分置，并且土地分置的形式是基于各方權(quán)利的價(jià)值來決定。當(dāng)然，這里提供的是一個(gè)理論解決框架，具體的利益分配形式還要取決于各方力量的博弈，特別是政府的意志。

五、粵東三個(gè)村的土地分置與治理模式對比

為了考察上文對農(nóng)村土地分置模式與治理模式、治理效應(yīng)的關(guān)系，筆者調(diào)查了粵東三個(gè)村：汕頭市澄海區(qū)鳳翔街道洲畔村、柴井村和北港村(離城鎮(zhèn)的距離分別從近到遠(yuǎn))，這三個(gè)村代表了三種土地分置和治理結(jié)構(gòu)模式。

(一)洲畔村：“賣租分”和“兩委合一”“監(jiān)管弱化”

洲畔村是離城鎮(zhèn)最近的村，人口6200左右，原有農(nóng)地2000多畝，土地分置已經(jīng)基本完畢。目前該村“兩委合一”，村支書和村主任由一人擔(dān)任。村支書在當(dāng)?shù)貙儆凇澳苋恕保ㄟ^選舉擔(dān)任村主任后，又取得地方政府的支持出任村支書，實(shí)現(xiàn)“書記主任一肩挑”。由于該村是近郊，市場對非農(nóng)用地的需求較高，開發(fā)商和政府的博弈動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，因此該主任兼任支部書記后不久便通過強(qiáng)力手段把一大部分土地賣給了政府和開發(fā)商，再在政府的支持下把余下的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)地，一部分分給了村民做宅基地，一部分留作為集體用地出租給村民和外來人員獲得收入。在該村的土地分置中，開放商如愿以不算高的價(jià)格征到大部分土地;政府獲得遠(yuǎn)高于該村補(bǔ)償款的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)差，村支書及干部也在土地分置中致富，個(gè)人影響力擴(kuò)大;村民獲得了宅基地和土地補(bǔ)償款的分成以及未來可能的集體分紅?？梢哉f在短期內(nèi)，雖然利益分配不一定平衡，但各方都獲得了利益，這主要?dú)w因于該村地理位置好、土地價(jià)值相對較高，可供分配的總利益較大，但是政府的隱性介入和該村支書的過人能力也是重要原因。

在治理結(jié)構(gòu)方面，除了村支書兼任村委會(huì)主任的“兩委合一”外，村代表對村主任比較信服(這跟村主任的財(cái)力不無關(guān)系)，工作也較配合，因此村委工作效率較高，但從長期來看，可能存在“監(jiān)管失位”的可能性。

(二)北港村：“分地到戶”和“兩委合一”“監(jiān)管到位”

北港村是離城鎮(zhèn)最遠(yuǎn)的村，人口5000多，有農(nóng)地4000多畝，目前該村村主任同時(shí)兼任黨支部副書記。由于距離城鎮(zhèn)遠(yuǎn)，土地價(jià)值相對不高，因此開發(fā)商和政府對其土地和村務(wù)目前尚沒有太多介入。由于政府的介入程度小，而且村支書年齡偏大，在黨支部和村里威望較高，也能更多考慮村民的利益，因此村里各種力量比較均衡，其治理結(jié)構(gòu)也就相對穩(wěn)定，通過村主任兼任副支部書記的“兩委合一”使其不會(huì)出現(xiàn)“兩委沖突”的問題(書記一把手，副書記兼村主任為二把手)，村委會(huì)沒有政府的太多支持，村代表也能正常履行監(jiān)督責(zé)任，這與前文分析的比較一致——沒有政府這個(gè)博弈主體的介入，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)自我完善。

由于治理結(jié)構(gòu)的均衡，村支部、村委會(huì)和村代表的團(tuán)結(jié)一致，加上沒有政府對土地分置的介入，該村目前的農(nóng)地已經(jīng)通過合約的形式“分地到戶”，農(nóng)民擁有了除名義所有權(quán)以外的所有產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人需要使用農(nóng)民的土地，都必須和農(nóng)民當(dāng)事人進(jìn)行談判，村委會(huì)一律不介入。唯一的不足是由于利益動(dòng)機(jī)欠缺，因此政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地上沒有大力的支持，從而使土地價(jià)值打了折扣。但總的來說，該村農(nóng)民獲得的土地利益以及未來潛在收益遠(yuǎn)高于洲畔村。

(三)柴井村：“螞蟻搬家”和“兩委分離”“監(jiān)管過度”

柴井村情況相對復(fù)雜。該村人口4000左右，各種農(nóng)地面積3000畝左右，處于洲畔村與北港村的中間，是澄海區(qū)城鎮(zhèn)化東進(jìn)的必經(jīng)地段，目前土地價(jià)值正處于上升階段，因此是開發(fā)商和政府正極力關(guān)注的地方。目前該村的治理結(jié)構(gòu)是“兩委分離”，村支書和村主任由不同的人擔(dān)任，村主任甚至不是黨員，而且在近兩屆選舉中，都是如此。出現(xiàn)此種情況的原因正是由于村支書都是上級組織任命(黨員選舉通常是形式)，更多代表上級組織的意志，而當(dāng)?shù)亻_發(fā)商和政府也屢屢表現(xiàn)出對該村土地的極大興趣，開出的補(bǔ)償價(jià)格又遠(yuǎn)低于土地實(shí)際價(jià)值，因此在村委會(huì)選舉中，村民都是選舉更能代表集體利益的人選，由此導(dǎo)致了長期的“兩委沖突”。

最終“兩委沖突”使得上級政府低價(jià)征用農(nóng)地的意圖難以得到村委會(huì)配合，而村委會(huì)希望通過把土地產(chǎn)權(quán)更徹底的分給農(nóng)民的方案，也遭到了村代表的阻撓而流產(chǎn)，使得這種對農(nóng)民最有利的土地分置無法實(shí)現(xiàn)。因此，各方力量的博弈結(jié)果就是土地既沒有被政府低價(jià)征收，也沒有被徹底的發(fā)包給農(nóng)民，基本上維持現(xiàn)狀，短期內(nèi)農(nóng)民收入難以大幅提升，不過由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較高，農(nóng)民務(wù)農(nóng)的收益較為可觀。而缺乏收入來源的村委會(huì)也只有靠各種“螞蟻搬家”式的小塊土地出讓和出租獲得用于村里基本建設(shè)和村委會(huì)日常開支的費(fèi)用。

以上三個(gè)村的情況對比說明，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)土地分置的村——無論政府征地是主要方式還是農(nóng)民分地是主要方式——都具有比較穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，其治理模式也是上文的治理模式一和二，主要特征就是“兩委合一”“有效監(jiān)管”，最重要的是沒有政府力量的負(fù)面介入;而在土地尚未分置的村，則由于政府力量的介入，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，其表現(xiàn)就是“兩委沖突”和村代表“過度監(jiān)管”(另一種可能的情形是“兩委合一”和“監(jiān)管失位”)，這種內(nèi)耗最終導(dǎo)致的結(jié)果就是無法實(shí)現(xiàn)集體土地利益的最大化。

六、結(jié) 語

嚴(yán)格來說，農(nóng)村基層民主建設(shè)及治理在法律上和理論上已經(jīng)不存在無法突破的障礙，農(nóng)村治理中存在的“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”從理論上可以通過治理結(jié)構(gòu)自身的完善而解決。但是，這種解決是基于政府是善意的外生力量的假設(shè)，而實(shí)際上，在土地產(chǎn)權(quán)沒有變革的地區(qū)，政府往往會(huì)作為治理結(jié)構(gòu)的一種內(nèi)生力量而介入。政府力量的介入影響了農(nóng)村治理模式的選擇，打破了原治理結(jié)構(gòu)的平衡，使得理論上容易解決的“兩委沖突”和“監(jiān)管失位”問題變得更為復(fù)雜，甚至有加劇的可能。

政府基于土地分置目的的介入符合市場化主體的行為準(zhǔn)則，從法律和理論上都可以得到合理的解釋：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有分離性和殘缺性，政府由于具備改變土地用途的權(quán)力，因此對農(nóng)地具有部分的產(chǎn)權(quán)主張，這種主張通過土地分置的不同方式得到實(shí)現(xiàn)，土地的有效分置往往提升土地的總體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的帕雷托改進(jìn)。因此，無論出于完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)村基層民主建設(shè)考慮，還是從實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值增值、提高政府和農(nóng)民收入考慮，都必須對農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)有效分置，徹底解決農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)殘缺性和分離性。

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Property Right Absence，Land Allocation and Adm inistration M odes in Rural Area—A Theoretical Framework for Administration in Chinese Rural Area

WANG Song-tao
(School of Econormy＆ Management，South China Normal University，Guangzhou 510006，China)

The success or not of democratic autonomy in rural area will play a far-reaching role in the social democratic process of China．The competition of various powers in rural autonomy has formed four different governingmodes．In reality，the invalidation of rural governance is just a production of these fourmodes．However，the root reason for that is not the governing structure and governingmode，but the land interests．Different allocationmodes of land mean differentallocationmodes of interests．The intervention of superior government，which is a total stakeholder，leads to the change of original governingmode and unbalance of governing structure．Moreover，the government's legal intervention is due to the incompleteness of rural land property rights．So it is fundamental to get a clear understanding of the land property rights problem and try to solve it within the legal and political framework，and meanwhile implement effective land allocation．

rural governingmode;two-committee conflict;absence of regulation;rural land allocation;incomplete property rights

D638

A

1009-1505(2012)01-0059-12

2011－09－16

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“地方政府涉農(nóng)政策同農(nóng)民參與的互動(dòng)研究”(05BZZ007)

王宋濤，男，廣東澄海人，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生，主要從事管理學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 陶舒亞)