□ 文/許新民

社會治理和經濟發(fā)展始終是地方政府的基本任務，而經濟發(fā)展的基礎是GDP的增長，拉動GDP增長的“三駕馬車”是投資、消費和出口。地方政府在消費和出口兩大領域作為有限，唯在投資（固定資產投資）領域，地方政府能通過操控資源而大顯身手。因此，一個地方政府班子如果不知道重視投資，不懂得投資管理，那這個政府班子絕不是個好班子。

任何一項投資都要動用資金、土地、技術、勞動力等社會資源，都存在機會成本和外部效應，因此，必須履行必要的項目報批程序。那種所謂企業(yè)投資備案制也只是指政府某個管理部門實行的備案制，并不意味著政府所有管理部門都可以放任不批。

（一）

一項成功的投資必須進行前期研究和報批工作，我們稱之為項目前期工作。有的人會膚淺地認為，項目前期工作就是爭取領導同意、管理部門蓋印。個別項目的確會由領導授意而簡單蓋印獲批，但這樣的項目恐怕開工之時也是停工之日。

項目前期工作是思想統(tǒng)一的過程。一個省審批的項目，從鄉(xiāng)村到省級部門可能要蓋數(shù)十個甚至數(shù)百個印章，甚至需要成千上萬的群眾簽字認可。如果政府或其某個部門或群眾有異議，他們就不會蓋印和簽字。這些部門和群眾一層層都蓋了印、簽了字，表示這些相關部門和群眾都同意了，也就意味著相關部門和群眾思想統(tǒng)一、目標趨向一致了，這是項目成功的必要條件。

項目前期工作是技術方案不斷完善的過程。對于一些零散的關乎民生的微小投資項目，只要幾張圖紙、幾個投資數(shù)據應該也就可行了。但一個省審批的重大項目，項目建議書、可行性研究、初步設計、施工圖設計等各個階段以及相配套的一系列專題研究，每個階段每個專題都有自己的行業(yè)規(guī)范和深度要求，都需要集中相關領域專家的智慧，經過反復的咨詢論證，進行不斷地修改和完善。因此，重大項目幾乎每個階段每個專題都難以愈越。

項目前期工作是落實建設條件的過程。項目投資往往需要資金、土地、原材料，以及協(xié)調相關利益方的關系。這些建設條件都要在前期報批的不同階段逐步深化和落實。落實這些建設條件并非中介機構能夠完成的，而是需要項目法人（項目業(yè)主、建設單位）和地方政府著力解決的。許多項目在前期工作中，只重視化錢買中介機構的專題研究報告，而不重視化力氣協(xié)調落實各種建設條件，從而成為項目審批迂回曲折的主要原因。

（二）

這些年來，許多人似乎已經感覺到項目前期工作十分重要，然而審批進程緩慢卻逐步演變成為人們普遍抱怨的社會頑疾。因此，全國各地各級政府都著力深化審批體制改革。人們眼看著一批批的審批事項被清理了，然而項目審批實際上并未提速，有的項目審批的道路反而更加曲折。這到底是怎么回事呢？

首先是項目前期工作班子力量薄弱。一個人一輩子幾乎難得干一二個大項目，因此，項目前期班子的人員往往都是新手，更何況不同的項目需要履行的專題研究和報批程序往往都有差異，這些新手面對復雜的專業(yè)技術和繁雜的審批流程無所適從，有的項目前期工作人員幾乎只能在審批外圍的酒場飯桌上道聽途說打圈圈，不得要領而徒勞無功。更有許多項目沒有專門的工作班子，只有從部門抽調來兼職的臨時組織。然而，項目報批是個爭取支持的活，需要工作人員具備很強的責任心、事業(yè)心、主動性、積極性，幾個臨時干部又怎么靠得住呢？在部分投資領域行業(yè)主管部門與項目業(yè)主不分，角色混淆。比如，人們往往把交通項目視作交通局工程、水利項目視作水利局工程，這種潛意識對項目前期和建設管理帶來嚴重的危害，成為政府投資管理的痼疾。

其次是中介機構設計力量無法滿足市場需求。這些年政府投資十分瘋狂，然而中介機構的設計力量無法得到同步發(fā)展。試想“千村示范萬村整治”工程需要對村莊進行規(guī)劃設計，“康壯工程”需要對縣鄉(xiāng)道路進行規(guī)劃設計，“千萬農民飲用水”工程需要對蓄水輸水系統(tǒng)進行規(guī)劃設計……然而，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幾個人能畫圖紙，一個縣的建設局、交通局、水利局……又有幾個能畫圖紙的人？重大項目繁雜的勘測設計報告需要的高層次人才更是十分緊缺。而那些中介行業(yè)組織又依托主管部門不停地修改出臺相關專題研究的大綱和導則，有時據此化巨資編制了數(shù)百頁的研究報告其實只有二三頁是有效的。有人說，中介市場的地方壟斷、行業(yè)壟斷是設計力量不能滿足社會需求的關鍵。壟斷誠然是制衡市場發(fā)展的重要因素，然而人才的培養(yǎng)不是一朝一夕能夠完成的，而且如果本地本行業(yè)人才緊缺，外地外行業(yè)就不缺乏了？

再次是政府審批效率有待提高。政府審批代表著客觀公正科學準確，然而不可否認，政府審批也意味著權力和利益。審批官員的思想素質和業(yè)務能力是審批提速的又一個關鍵問題。試想一下，一個投資數(shù)億數(shù)十億的重大項目，各種報告堆積如山，在眾多的報告中，誰找不出幾個冠冕堂皇的理由，讓報批人員一次次重新組織這些報告的修改和論證呢？何況這些年干部調整十分頻繁，機關干部業(yè)務能力遠遠滿足不了經濟社會快速發(fā)展變化的需要。如果說研究成果是項目法人和中介機構合作的事，那么審查效率主要是審批機關和中介機構配合的事。審查的方式應是多種多樣的，項目官員與報批人員面對面交換意見是審查，項目官員審閱材料、現(xiàn)場踏看、組織部門內審、組織相關部門和專家會審，這些都是審查。不同類型的項目、不同質量的報批材料，需要的審查方式也不完全相同，而不同的審查方式，其審查成本不同、效率也不同。審查總會從不同的角度發(fā)現(xiàn)是是非非的問題，有的必須在本階段去做，而有的則可以放到下一階段去完成，從而項目官員通過審查可以讓項目業(yè)主不斷地去組織設計單位修改完善各類報告，而這一切并非審批制度可以簡單規(guī)定得了的。

同樣，審批的方式也應該是多種多樣的，行一份正式文件、發(fā)一份審查表、出一張證明、在一份報告或相關的文件上簽字確認，這些都可以被視作審批。比如，有人認為企業(yè)在一塊已經受讓的土地上建設一個項目可以不做用地預審。筆者認為，這也是不對的，因為如果項目單位不到國土管理部門、規(guī)劃部門報批，國土部門和規(guī)劃部門又怎么知道在這塊土地上有一個項目呢？只是對這種情況，可以實行簡單的審批方式，如國土部門出一個不新增建設用地的證明，規(guī)劃部門簽個“已知”并備案，這樣的審批方式應該也是可行的。

（三）

值得一提的是，計算機技術的運用本應為項目審批創(chuàng)新發(fā)揮積極的作用。然而，實際情況是，傳統(tǒng)的紙質材料一頁不能少，而電子文檔卻同樣一項不能缺。技術的進步對審查效率提速并不明顯，卻為項目報批帶來不少麻煩。

更令人不可思議的是，各行各業(yè)幾乎都會設立自己的大專院校并設置相應的科系專業(yè)，唯有投資管理領域沒有一所獨立的院校，沒有一門獨立的學科專業(yè)，甚至除了幾本過時的投資管理文件匯編之外，幾乎找不到一本正式出版的完整系統(tǒng)的投資管理培訓教材！這樣的局面又如何造就高效率高質量的項目審批。如果說農場主的產品是農產品，造船廠的產品是船舶，那么政府機關的產品應該是文件。假如你細心分析一下政府各部門的投資批件，您會發(fā)現(xiàn)實在沒有多少擺得上桌面的優(yōu)質產品。

當審批難的問題一次次被提上政府工作議程的時候，清理審批事項、簡化審批流程、創(chuàng)新審批方式的文件也就一個個出臺了。但是，項目報批人員卻往往發(fā)現(xiàn)一次次被忽悠了。更不能容忍的是，政府一邊清理掉那些無關緊要的審批事項，一邊卻重新設立一些更加復雜的審批事項。當各地的環(huán)保事件相繼暴發(fā)的時候，環(huán)境評價大綱和導則的文本不斷地增厚了；當節(jié)能減排被認為是人類挽救地球家園命運的時候，項目節(jié)能評估誕生了；當水利改革發(fā)展成為“一號文件”的時候，涉水工程的審批強化了；當安全事故頻發(fā)的時候，安全評估報告不可缺了；當社會穩(wěn)定矛盾凸現(xiàn)的時候，社會穩(wěn)定風險評估又在探索實踐了。然而，事實上這一切本來都是任何項目都會碰到的，而且在前期工作過程中必須研究和解決的問題。只不過這些問題都是項目法人、地方政府和審批機關，對領導人的政治利益、項目的國民經濟收益、項目財務效益，以及社會效益和生態(tài)效益，進行利弊權衡和得失取舍的決策問題。然而，當一個問題得到政府和社會廣泛關注的時候，政府領導和管理部門首先想到的往往是設立一道新的審批事項。

總之，項目前期涉及到研究、審查、批復等各個環(huán)節(jié)，研究的科學性是批復的基礎，審查的合法性是批復的關鍵。制度是死的，人是活的，人是決定項目審批速度和質量的關鍵。當我們認識到審批效率和質量的癥結所在，自然也就明白了改革應該突破的方向。日前浙江省審批體制改革領導小組重新設立了，我們期待著項目審批體制改革能取得新的突破。