□ 羅慶久

對(duì)各方面工作提出議案和建議、批評(píng)、意見（以下簡稱建議），是憲法和法律賦予人大代表的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人民當(dāng)家作主的重要形式。人大及其常委會(huì)既是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民意代表機(jī)關(guān)，監(jiān)督和支持“一府兩院”認(rèn)真辦理和落實(shí)代表議案建議，是依法履職的有效方式，也是密切聯(lián)系人民群眾的重要渠道。江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)從近年來的代表議案建議辦理工作著手，分析辦理工作的發(fā)展變化趨勢(shì)，針對(duì)存在問題和原因，圍繞議案建議的提出、交辦、辦理、督查等環(huán)節(jié)，創(chuàng)新完善工作機(jī)制，有效發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在推動(dòng)議案建議辦成率方面的重要作用。

一、議案建議辦理的工作實(shí)踐

縱觀揚(yáng)州人大代表議案建議辦理工作發(fā)展變化，大致可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展路徑和變化軌跡。

1.數(shù)量總體上升。一是屆屆有所增長。從屆次數(shù)量對(duì)比來看，市四屆人大期間，代表共提出建議1300件，平均每年260件；市五屆人大期間，共提出議案建議1443件，平均每年288件；市六屆人大前4年，共提出議案建議1316件，平均每年329件。二是每屆議案建議數(shù)量有規(guī)可循。從第五、第六近兩屆議案建議數(shù)量變化軌跡看，五屆人大屆中之年（2005），議案建議為317件，為議案建議的高峰；屆末的五屆人大五次會(huì)議及閉會(huì)期間（2007年），代表共提出238件議案建議，為五年建議中最少的一年。市六屆人大的起始之年（2008年），議案建議為303件，為5年來的次少；屆中的2010年，議案建議359件，為5年來之最，2012年市六屆人大五次會(huì)議上，議案建議232件，為5年的谷底。分析近兩屆的變化過程，大致呈現(xiàn)低—高—低（或者谷—峰—谷）的分布情形。

其中原因主要是：剛開始是新代表，不熟悉提議案建議程序，不會(huì)提；5年后成了老代表，太熟悉議案建議工作，不愿提；第三年當(dāng)代表漸入佳境，進(jìn)入角色，不能不提。三是民生類建議數(shù)量穩(wěn)中有升。雖然議案建議沒有專門分民生類，但從現(xiàn)行的6項(xiàng)分類來看，城建管理和環(huán)保、教科文衛(wèi)、工交財(cái)貿(mào)類占到六成左右，民生類議案建議一直在50%到65%曲線徘徊，上下波動(dòng)不大。

2.質(zhì)量不斷提高。最明顯的變化是由單一性向公共性、綜合性發(fā)展趨勢(shì)。揚(yáng)州市六屆人大四次會(huì)議及閉會(huì)期間，綜合性建議超過50%。以前要錢修橋建路等個(gè)別具體建議少了，著眼于行業(yè)、區(qū)域發(fā)展大局的多了，質(zhì)量有所提高。如以往的“保持甘泉境內(nèi)土地出讓金全額返還”、“夏橋村通公交”、“揚(yáng)州汽車站西遷”、“送橋鎮(zhèn)張公渡村與郭集鎮(zhèn)郭集村之間撤渡建橋”等建議，個(gè)案性強(qiáng)。近幾年來，“實(shí)施寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈戰(zhàn)略”、“加大投入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”、“加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)”、“加快農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)”、“讓農(nóng)民喝上安全衛(wèi)生自來水”、“關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)”等議案建議，涉及面更廣泛。從這些數(shù)量可觀的綜合性建議中，我們可以看出，代表們履職的視野更加開闊，與選民的聯(lián)系更加密切，對(duì)代表建議具有的公共性、全局性的特點(diǎn)理解得更加深入；可以清晰看出從單一型向綜合型公共型、從局部利益到整體利益的變化趨勢(shì)。

3.辦理制度漸趨完善。1998年10月，揚(yáng)州市四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過《關(guān)于辦理代表建議、批評(píng)和意見的辦法》，對(duì)建議的交辦程序、辦理時(shí)限、獎(jiǎng)懲等作出規(guī)定，促進(jìn)建議辦理工作的規(guī)范化。2009年底，出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)代表議案和建議辦理工作的實(shí)施意見》，從提交、辦理結(jié)果分類、評(píng)價(jià)方式、督查、答復(fù)、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)6個(gè)方面作了全面改進(jìn)，并制定了辦理工作具體操作辦法，促進(jìn)承辦部門進(jìn)一步規(guī)范辦理工作。辦理結(jié)果分類和評(píng)價(jià)方式由“面對(duì)面”改為“背靠背”，滿意不滿意由代表說了算，辦理實(shí)效明顯提高。2011年，推動(dòng)建立市長領(lǐng)辦重點(diǎn)建議機(jī)制，從332件代表建議中，選取改善市區(qū)水系、農(nóng)村醫(yī)療垃圾處理等11件民意集中度高、需要協(xié)調(diào)推進(jìn)的建議，交由分管市長牽頭辦理。舉行市人大代表建議辦理詢問活動(dòng)，面對(duì)面詢問市長建議辦理進(jìn)展情況。這一次“面對(duì)面、實(shí)打?qū)?、硬碰硬”的民主問政活?dòng)，不僅促進(jìn)了建議辦理工作，更是公民有序民主參與的一次生動(dòng)實(shí)踐。

4.辦理形式不斷豐富。一是實(shí)施重點(diǎn)督辦。市人大常委會(huì)每年確定一些重點(diǎn)建議（如2006年10件、2009年15件、2011年31件），由常委會(huì)負(fù)責(zé)人牽頭重點(diǎn)督辦，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分片、對(duì)口督辦，取得明顯成效。二是實(shí)行滾動(dòng)辦理和“二次答復(fù)”。對(duì)往年答復(fù)代表暫時(shí)不能解決的建議，督促進(jìn)行滾動(dòng)辦理。揚(yáng)州市四屆人大滾動(dòng)辦理了280件代表建議，解決率為47.14%。對(duì)“一次答復(fù)”尚未解決或正在解決的建議，要求認(rèn)真做好“二次答復(fù)”工作。對(duì)2010、2011年需要“二次答復(fù)”的49件、31件建議進(jìn)行“回頭看”，取得較好效果。三是增強(qiáng)辦理工作公開性和透明度。實(shí)行網(wǎng)上提交，開展網(wǎng)上跟蹤督辦建議工作，使辦理工作更加公開、便捷。常委會(huì)聯(lián)合市廣電總臺(tái)，在《揚(yáng)州新聞》推出“TV議案365”專欄，及時(shí)反映代表建議以及政府部門辦理落實(shí)動(dòng)態(tài)，使“熒光增白劑浸泡蘑菇”等一批民生問題得到有效解決。承辦單位通過走訪代表、專家現(xiàn)場(chǎng)解讀、代表實(shí)地視察、集中答復(fù)等方式，實(shí)行開門辦理。四是采取激勵(lì)約束措施。實(shí)行辦理工作定期通報(bào)制度，揚(yáng)州市政府專門下發(fā)《關(guān)于報(bào)送市人大代表建議辦理工作進(jìn)度的通知》，并實(shí)行一周一督查，對(duì)辦理進(jìn)度較慢的直接通報(bào)到承辦單位主要負(fù)責(zé)人；將議案建議辦理工作納入目標(biāo)管理和能力作風(fēng)考核范圍，常委會(huì)會(huì)同市政府對(duì)相關(guān)單位和部門的辦理工作進(jìn)行年終考核，考核不稱職的不得評(píng)先。自2005年制訂《關(guān)于評(píng)選表彰優(yōu)秀議案、優(yōu)秀建議的實(shí)施意見》以來，共評(píng)選出優(yōu)秀議案和建議224件（見表格一），并在人代會(huì)預(yù)備會(huì)上給予表彰。

表格一：2005年以來揚(yáng)州市人大表彰的優(yōu)秀議案建議一覽表

5.解決率穩(wěn)步提升。從年度看，議案建議辦理解決率由1998年的38.5%，提升到2003年的40.2%、2004年的41.26%、2005年的43.2%直至2009年的49.5%，2010年躍升至66%，2011年又創(chuàng)新高，達(dá)到了72.6%，年度解決率呈增長態(tài)勢(shì)。從屆次上看，市四屆人大共解決代表議案建議562件，解決率為47.16%；五屆人大任期內(nèi)，已經(jīng)解決和基本解決的713件，占49.41%；六屆人大前4年議案建議解決的751件，辦成率為57.09%。辦理的解決率逐屆有所提高。特別是本屆以來“關(guān)于全面實(shí)施節(jié)能降耗戰(zhàn)略”、“制定優(yōu)惠政策吸引農(nóng)民進(jìn)城旅游”、“揚(yáng)州城區(qū)全面實(shí)施生豬屠宰前‘瘦肉精’檢測(cè)”、“高度重視固體危險(xiǎn)廢物處理工作”等82件重點(diǎn)建議，由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦，推動(dòng)辦理工作不僅注重滿意率，更在解決率上見成效（見表格二）。

表格二：揚(yáng)州市六屆人大以來重點(diǎn)建議解決率一覽表

二、目前存在的問題和產(chǎn)生原因

近年來，隨著代表履職能力的提升、“一府兩院”重視程度提高以及人大督辦力度的加大，議案建議辦理工作成效日益明顯。但與人民群眾的期望相比，相對(duì)人大代表的真實(shí)滿意度而言，從人大督查工作的境遇來看，還不盡如民意和人大代表之意，必須著力推動(dòng)辦理工作落到實(shí)處。

1.代表建議質(zhì)量亟待提高。從目前現(xiàn)狀看，議案建議質(zhì)量不容樂觀。一是格式不符合規(guī)范。代表法第二章第九條規(guī)定：議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。很多代表把案由和案據(jù)合二為一，作為主體的方案也只有寥寥數(shù)語，精練至極，導(dǎo)致案由不明確，案據(jù)不具體，方案缺乏可操作性。揚(yáng)州市五屆至六屆人大10年來，提出議案建議2991件，真正列入大會(huì)議案的只有兩件：《推進(jìn)新階段“菜籃子”工程建設(shè)的議案》《關(guān)于迎接揚(yáng)州建城2500周年，全面提升城市品質(zhì)的議案》。許多代表聯(lián)名的議案全部轉(zhuǎn)作建議辦理。二是議案建議重復(fù)率高。每年的議案建議，都深刻打上年度特點(diǎn)的烙印。因2008年金融危機(jī)爆發(fā)，在2009年十一屆全國人大二次會(huì)議上，551件議案建議聚焦保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)。近兩年揚(yáng)州市人代會(huì)議案建議，有關(guān)食品安全、水環(huán)境保護(hù)整治、交通暢通、教育醫(yī)療、“三農(nóng)”等，有的似曾相識(shí)，有的時(shí)?！白曹嚒保缓煤喜ⅰ巴愴?xiàng)”。由于過于追求“一號(hào)議案”、提倡“議案大戶”，導(dǎo)致只注重量的擴(kuò)張，而不注重質(zhì)的提升，從某種程度說，與其多而差，不如少而精。三是一些建議質(zhì)量較差。由于個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)，或素質(zhì)因素，個(gè)別代表建議與現(xiàn)行法律法規(guī)和方針政策相悖，超越了本級(jí)政府職權(quán)范圍。2011年全國“兩會(huì)”上，出現(xiàn)了一些五花八門的雷人雷語：建議每周工作4天半，有益身心健康；廢除簡化字，恢復(fù)繁體字；穩(wěn)定高房價(jià)，提升人口素質(zhì)；納稅行政級(jí)別化、學(xué)位加設(shè)學(xué)士后一檔、斗雞合法化……這些代表既得利益集團(tuán)的可笑建議，顯示了代表的非理性和代表性的缺失。

2.議案建議面廣量大難度高。在轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展時(shí)代背景下，在城鄉(xiāng)二元對(duì)立和城市化發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)的問題繁多而復(fù)雜，涉及教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、分配不公等各個(gè)領(lǐng)域，為議案建議產(chǎn)生提供了現(xiàn)實(shí)土壤。由于議案建議涉及面廣，涵蓋量大，從揚(yáng)州市人大常委會(huì)目前的6項(xiàng)分類看，前5項(xiàng)還不能兼收并蓄，許多建議只好歸于“其他”名下。人大代表作為人民群眾和所屬階層的代言人，必然要利用人大代表身份，依法履行職責(zé)，通過提出議案建議這一合法渠道，表達(dá)和反映利益訴求，維護(hù)實(shí)現(xiàn)合法利益。而且議案建議又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程。如反映農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的建議，起初建議抓好節(jié)日市場(chǎng)副食品供應(yīng)工作，接著建議加強(qiáng)郊區(qū)蔬菜基地建設(shè)，后來提出重視“菜籃子”安全，抓好“三品”建設(shè)；現(xiàn)在提出加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品安全建議，情況不同，要求不同，標(biāo)準(zhǔn)不同。一年一屆的議案建議，都反映議案建議的動(dòng)態(tài)變化特點(diǎn)。同時(shí)由于議案建議辦理牽涉多個(gè)部門，九龍治水，一個(gè)食品安全涉及多個(gè)部門，一提到醫(yī)改議案就轉(zhuǎn)到衛(wèi)生部辦理，16個(gè)部門聯(lián)手搞醫(yī)改，客觀上給辦理工作增添了難度系數(shù)。

3.議案建議辦理實(shí)際滿意度和辦結(jié)率不高。政府議案建議辦理報(bào)告講：代表對(duì)辦理結(jié)果的滿意或基本滿意率100%。其實(shí)，這個(gè)滿意率是含有水分、虛高的100%。實(shí)際工作中，承辦單位寄送答復(fù)時(shí)，會(huì)附上征求意見表，可一些代表披露：寫“不滿意”后，就有部門人員通過層層關(guān)系，希望代表“從大局出發(fā)”，讓代表在“征求意見單”上簽“滿意”；有的單位當(dāng)面答復(fù)，態(tài)度熱情，言辭懇切，可就是不解決問題，代表礙于情面，只好“被滿意”。本屆以來，1443件建議的解決率雖然逐年攀高，但由于改變了辦理結(jié)果分類，原來解決率通常表述為“已經(jīng)解決或基本解決”，從2010年開始，改為“解決采納”。大家都知道“采納”的含義：接受（意見、建議、要求）。因此，接受與解決不能劃等號(hào)。這就意味著，這兩年增高的解決率，是經(jīng)過技術(shù)處理的躍升。同時(shí)也要看到由于建議逐年增加，分母逐年變大，解決率上升的同時(shí)，列入計(jì)劃逐步解決或留作參考的也在逐漸增加，辦結(jié)率依然不高。產(chǎn)生的原因，主要是：

（1）議案建議準(zhǔn)備不到位。由于人大代表大多數(shù)是兼職代表，官員、老板和明星比例一直居高不下，很多人只是把代表當(dāng)作頭銜和榮譽(yù)，在選舉之前拼命想當(dāng)，當(dāng)上之后權(quán)當(dāng)罩了一層光環(huán)，沒能真正把代表當(dāng)作一項(xiàng)職務(wù)來履行。平常不關(guān)注民生問題，不利用行業(yè)特點(diǎn)聯(lián)系選民，不思考社會(huì)現(xiàn)象；會(huì)前不深入調(diào)查研究，不征求選民意見，不早作準(zhǔn)備；會(huì)中跟著感覺走，臨時(shí)動(dòng)議，倉促拼湊，存在較大的隨意性，來源渠道比較狹窄，民意的基礎(chǔ)不厚。加上人大之前缺少有針對(duì)性、系統(tǒng)性的培訓(xùn)，代表甚至混淆議案和建議的概念，往往把具體工作方面建議作為議案提出，這樣的建議只能是跳不出小圈子的建議，更遑論建議的高質(zhì)量了。

（2）議案建議辦理方式創(chuàng)新不夠。一是答復(fù)不夠及時(shí)規(guī)范。代表法第四章第四十二條規(guī)定：有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究辦理代表建議、批評(píng)和意見，自交辦之日起三個(gè)月內(nèi)答復(fù)。涉及面廣、處理難度大的建議、批評(píng)和意見，應(yīng)當(dāng)自交辦之日起六個(gè)月內(nèi)答復(fù)。少數(shù)承辦單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，以工作忙為借口，有時(shí)逾期答復(fù)，復(fù)函程序不夠規(guī)范，代表很有意見。二是重答復(fù)輕辦理現(xiàn)象依然存在。有的承辦部門答復(fù)文來文往，材料旅行，建議空轉(zhuǎn)；有的信奉態(tài)度決定一切，人來人往，面復(fù)態(tài)度很好，事后兌現(xiàn)遲緩，解決實(shí)際困難的措施不夠有力，落實(shí)關(guān)系民生的議案建議力度不大，造成個(gè)別建議年年提出、年年落空的結(jié)局。涉及多個(gè)部門共同辦理的建議相互間聯(lián)系配合不夠，存在推諉扯皮現(xiàn)象?！澳闾岬慕ㄗh我們高度重視，但是……你的建議我們無法辦理……”這樣的答復(fù)語，已經(jīng)成為格式化句子。三是辦理方式單一落后。有的辦理方式，還是沿用過去行政命令式、批示式，而不從機(jī)制上去創(chuàng)新完善，以批示代替落實(shí)?！氨敬稳舜鷷?huì)上，代表們提出的建議不少，反映了代表的責(zé)任感和使命感，請(qǐng)市政府特別是分管同志、職能部門的同志高度重視、認(rèn)真對(duì)待，本著積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，一如既往地做好工作。能解決的盡量幫助解決；一時(shí)不能解決的望誠心誠意予以解釋說明，并在今后工作中積極創(chuàng)造條件加以解決?！边@樣的領(lǐng)導(dǎo)指示，不僅沒有消失，而且在辦理工作中大行其道。

（3）議案建議督辦手段偏軟。一些同志認(rèn)為人大與“一府兩院”雖然性質(zhì)不同，但都是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，唱的一臺(tái)戲，吃的一鍋飯，大家抬頭不見低頭見，情面上過得去，大可不必為了工作頂真碰硬，鬧得臉紅脖子粗，還是一團(tuán)和氣好。有的同志覺得因政策、財(cái)力客觀所限，辦理不到位，理所當(dāng)然。在人大履職實(shí)踐中，質(zhì)詢、評(píng)議、滿意度表決等剛性監(jiān)督手段，往往被束之高閣，成了“屠龍之技”。在議案建議督查中更是難得一用，偶一為之，絕對(duì)是當(dāng)?shù)氐摹昂眯侣劇?。另外，由于?duì)政府部門工作職責(zé)了解不深，建議分解不夠準(zhǔn)確科學(xué)，確定的承辦單位時(shí)有錯(cuò)位現(xiàn)象。

三、工作對(duì)策和建議

辦理無限，創(chuàng)新無限。歲歲年年“建議”不同，年年歲歲“辦理”相似，不能總使“程咬金的三斧頭”，或者穿新鞋走老路，必須摸著石頭過河，從議案建議提出、交辦、辦理和督辦等環(huán)節(jié)，探索創(chuàng)新辦理工作增強(qiáng)實(shí)效的新機(jī)制。

1.加強(qiáng)履職引導(dǎo)和工作培訓(xùn)，提升議案建議提出質(zhì)量。雖然提出議案建議是人大代表的法定職權(quán)，“一府兩院”等國家機(jī)關(guān)辦理是法定職責(zé)，是必須的，但其實(shí)，“提”和“辦”是議案建議這枚“硬幣”的兩面。代表提得有針對(duì)性、現(xiàn)實(shí)性、可操作性，政府就辦得方便些、實(shí)在些、成效明顯些。據(jù)2010年3月10日《南方都市報(bào)》報(bào)道，十一屆全國人大三次會(huì)議期間，全國人大代表、桂林電器科學(xué)研究所所長陳仲提交了一份議案——《關(guān)于要求全國人大常委會(huì)開展反壟斷法的執(zhí)法檢查》。但自議案提交之后，陳仲變得忙碌起來。“7日晚上議案提交后，不下50個(gè)電話找過來，8日中午平均每十分鐘一個(gè)電話進(jìn)來，好多轉(zhuǎn)彎抹角找到我的電話，還有別的代表團(tuán)的人找到我們駐地面談的，多數(shù)是希望能撤回議案。”為什么一份議案招來這么多電話“說情”？關(guān)鍵在于體現(xiàn)了廣泛的代表性和整體利益；原因在于認(rèn)真思考和負(fù)責(zé)態(tài)度，深入調(diào)研，吸收轉(zhuǎn)化，“掙扎了近半年”才寫成；根本在于牢記代表身份，不做“四手代表”（走訪選民握握手、聽聽報(bào)告拍拍手、選舉表決舉舉手、大會(huì)閉幕揮揮手），在人代會(huì)上獨(dú)立地“代而表達(dá)”，面對(duì)壓力，堅(jiān)決不撤議案，認(rèn)真執(zhí)行代表職務(wù)，積極履行代表職責(zé)。原來好議案可以這樣寫成。筆者不禁為這樣的議案喝彩，希望這樣的議案多多益善。叫好的同時(shí)，得到以下啟示。一是優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。要結(jié)合這次換屆選舉，在堅(jiān)持區(qū)域選舉制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引入界別選舉制度，作為區(qū)域選舉制的有益補(bǔ)充。探索人大代表經(jīng)常性發(fā)揮作用的制度途徑，將一批愿意并且能夠代表人民群眾利益和意志的“政治活動(dòng)家”吸引到人大代表中來，使人大代表逐步由“先進(jìn)勞模型”向“政治代表型”轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)探索建立人大代表的競(jìng)爭機(jī)制，從代表候選人的提名、醞釀、確定等環(huán)節(jié)，盡可能減少組織包辦、領(lǐng)導(dǎo)指令，增加選舉人和被選舉人選擇的自主性。要貫徹落實(shí)“城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表”規(guī)定，完善代表結(jié)構(gòu)劃分，適當(dāng)提高農(nóng)民代表、工人代表和工作在基層一線的經(jīng)濟(jì)、法律、教育、文化、衛(wèi)生代表比例，降低官員代表比例，盡量減少上下級(jí)代表、同級(jí)人大代表與黨代表及政協(xié)委員之間的交叉。二是加強(qiáng)代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要采取專題培訓(xùn)、編印資料等形式，加強(qiáng)代表法律法規(guī)和方針政策的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，了解本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，掌握提出議案建議的程序和規(guī)范，不斷提升其綜合素質(zhì)和議事能力。三是引導(dǎo)代表做好建議準(zhǔn)備。議案建議工夫在會(huì)外。平時(shí)結(jié)合職業(yè)和行業(yè)特點(diǎn)，利用多種聯(lián)系渠道，經(jīng)常性地聯(lián)系選民；結(jié)合11月的代表聯(lián)系選民“統(tǒng)一見面日”活動(dòng)，腳站在選民中間，聯(lián)系選民向下扎根，廣泛征集意見，減少代表建議的隨意性和局限性。發(fā)揮代表小組作用，確立建議主題范圍，做好建議調(diào)查論證，按照建議格式要求擬出初稿。對(duì)聯(lián)名的建議，領(lǐng)銜代表應(yīng)讓其他代表了解內(nèi)容，集思廣益，力爭建議出精品、上水平。

2.注重程序和效率，提高建議交辦水平。一是認(rèn)真審核。目前人代會(huì)議案審查組不太適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展要求，應(yīng)像國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)那樣，成立議案建議審查委員會(huì)，除人大和“一府兩院”有關(guān)同志外，吸收一些專家學(xué)者、社會(huì)人士參加，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮作用。對(duì)一些問題提得不準(zhǔn)、文字表述不清，或一件兩事、一件多事的建議，主動(dòng)與代表溝通，協(xié)助代表整理；對(duì)個(gè)別與現(xiàn)行法律和政策不符的建議應(yīng)及時(shí)引導(dǎo)代表修改和撤銷。二是規(guī)范分解。要結(jié)合代表建議事項(xiàng)和部門職權(quán)特點(diǎn)，準(zhǔn)確確定承辦單位；對(duì)涉及多個(gè)承辦單位的，要明確主辦單位和協(xié)辦單位具體職責(zé)。要對(duì)代表建議及時(shí)整理匯總，通過新聞媒體和網(wǎng)站，向全體代表公開。三是及時(shí)交辦。人代會(huì)后，要按照規(guī)定期限，以常委會(huì)文件和交辦會(huì)形式，及時(shí)將代表建議轉(zhuǎn)交政府，落實(shí)承辦責(zé)任，提出辦理工作要求。

3.強(qiáng)化剛性手段，創(chuàng)新議案建議督辦機(jī)制。代表建議年年提、反復(fù)提，可問題還是沒有有效解決，怎么辦？對(duì)代表建議答復(fù)得好，但就是不按時(shí)兌現(xiàn)承諾，怎么辦？代表所提建議，以“難以解決”為“不解決”的借口，怎么辦？一是建立辦理工作協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于事關(guān)全局、群眾關(guān)注度高的建議，對(duì)于多個(gè)單位共同辦理或代表年年提而部門辦理難度大的建議，繼續(xù)實(shí)行常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦重點(diǎn)建議，繼續(xù)推行市長領(lǐng)辦重點(diǎn)建議做法，務(wù)求辦理實(shí)效。二是建立代表和公眾參與機(jī)制。人大工作的基礎(chǔ)是代表、活力在代表、創(chuàng)新靠代表。應(yīng)充分發(fā)揮代表作用，盡可能使代表參與建議辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)，組織人大代表詢問建議辦理與市長面對(duì)面活動(dòng)，互動(dòng)交流建議辦理進(jìn)展情況，并使這項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化。2011年7月，江蘇省蘇州市人大就“揚(yáng)塵治理、生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”等3件議案的辦理向社會(huì)公眾征集建議意見，這是蘇州首次通過向社會(huì)征集建議的方式來促進(jìn)議案的辦理效果。我們可以學(xué)習(xí)借鑒這一創(chuàng)新做法，開門向社會(huì)征集議案建議辦理的建議意見，使人大代表議案辦理更符合人民群眾的意愿，使其具有更強(qiáng)的針對(duì)性和可行性。在運(yùn)用“TV議案365”專欄及時(shí)反映代表建議和辦理落實(shí)動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)借力其他媒體，在報(bào)紙、網(wǎng)站上集中公布議案年終辦理結(jié)果，保障代表和群眾知情權(quán)，宣傳人大監(jiān)督、政府辦理和代表履職情況，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。三是建立問責(zé)、績效評(píng)估、民主評(píng)議和票決機(jī)制。為進(jìn)一步提高代表建議整體質(zhì)量和代表工作水平，2011年4月，遼寧省沈陽市人大常委會(huì)通過了沈陽市人大代表建議辦理工作問責(zé)辦法、關(guān)于重點(diǎn)督辦的代表建議辦理工作績效評(píng)估辦法。問責(zé)辦法明確問責(zé)范圍，要求用“結(jié)果”說話；明確辦結(jié)時(shí)限，“難以解決”不能成為借口；杜絕代表“被滿意”，更加注重辦理實(shí)效?？冃гu(píng)估辦法規(guī)定，主任會(huì)議選擇重點(diǎn)督辦的代表建議進(jìn)行辦理工作績效評(píng)估，被評(píng)估部門將根據(jù)市人大常委會(huì)績效評(píng)估意見進(jìn)行整改落實(shí)。2010年12月底，河南省安陽市人大常委會(huì)召開重點(diǎn)建議民主評(píng)議會(huì)，35位到會(huì)的常委會(huì)組成人員，包括重點(diǎn)建議提議代表在內(nèi)的51名市人大代表成為“裁判員”，共同為2010年23件重點(diǎn)建議辦理工作現(xiàn)場(chǎng)投票測(cè)評(píng)“打分”。此前，通過了關(guān)于對(duì)市人大代表重點(diǎn)建議辦理工作進(jìn)行民主評(píng)議的意見。其中明確規(guī)定，對(duì)參評(píng)單位的評(píng)議結(jié)果，按得分高低順序排名，市人大常委會(huì)將向“一府兩院”進(jìn)行通報(bào)。垂直管理部門的評(píng)議結(jié)果，由市人大常委會(huì)通報(bào)其上級(jí)主管部門。所有評(píng)議結(jié)果將適時(shí)通過媒體向社會(huì)進(jìn)行公布。為了加大議案建議辦理的督辦力度，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加大承辦單位的責(zé)任感，2009年3月26日，重慶市巫山縣人大常委會(huì)作出了《關(guān)于縣人大代表所提議案建議辦理績效須在縣人大常委會(huì)和人民代表大會(huì)上實(shí)行滿意度票決的決定》。2010年2月，首次在巫山縣十五屆人大五次會(huì)上票決4件議案和10件重點(diǎn)建議辦理績效，開全國先河。2011年1月20日在該縣十五屆人大七次會(huì)議上，除了全體代表繼續(xù)對(duì)5件議案和20件重點(diǎn)建議辦理績效進(jìn)行滿意度票決外，還增加了由全體代表對(duì)20個(gè)承辦單位辦理126件一般建議的滿意度進(jìn)行票決，使議案建議票決達(dá)到全覆蓋，使督辦機(jī)制日趨完善，承辦部門辦理情況好不好，由代表說了算。

揚(yáng)州市人大常委會(huì)可以借鑒整合這些創(chuàng)新舉措，結(jié)合在議案建議辦理工作上的有效做法，不斷總結(jié)探索提升。在2011年探索建立分管市長領(lǐng)辦建議機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以采取分步走的方式，先制定績效評(píng)估和票決的規(guī)范性辦法，然后結(jié)合審議政府關(guān)于代表議案建議辦理情況匯報(bào)，選擇重點(diǎn)建議在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行滿意度表決，條件具備后再在人代會(huì)上施行，從機(jī)制層面上強(qiáng)化剛性監(jiān)督，推動(dòng)人大代表議案建議辦理工作取得新成效。