□ 胡弘弘 張 磊

開發(fā)區(qū)這一概念最初發(fā)端于行政管理學(xué)，法律對開發(fā)區(qū)的定義和內(nèi)涵尚未明確。目前開發(fā)區(qū)主要被認(rèn)為是指在城市或其他有開發(fā)前景的區(qū)域，劃出一定范圍，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃論證和嚴(yán)格審批、實行特殊體制和特殊政策的開放開發(fā)區(qū)域[1]。各類各級開發(fā)區(qū)的功能定位和價值目標(biāo)有很大的差異，其中以經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)最為典型，其數(shù)量多、分布廣、對社會的貢獻大、區(qū)域影響力明顯[2]。而且，由于近年來兩類開發(fā)區(qū)出現(xiàn)政策交叉、區(qū)域疊加的趨勢，所以，本文中所研究的國家級開發(fā)區(qū)包括國家級的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，但對兩者暫不加細(xì)分統(tǒng)一作為國家級開發(fā)區(qū)。

盡管開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟方面甚至是綜合領(lǐng)域的建設(shè)卓有成效，但是人大機構(gòu)的設(shè)置卻比較多樣甚至比較混亂。2010年12月一部分國家級開發(fā)區(qū)在江蘇省無錫市召開人大工作聯(lián)席會議以探討開發(fā)區(qū)的人大建設(shè)問題，這說明人大制度建設(shè)問題已開始困擾實務(wù)方面。人民代表大會大制度是我國的根本政治制度，人大機構(gòu)是一個地方權(quán)力機關(guān)的必要配置，也是地方制度中的一項重要的政治要素。近年來，全國開發(fā)區(qū)尤其是發(fā)展比較成熟的國家級開發(fā)區(qū)開始重視人大工作，并逐步在開發(fā)區(qū)內(nèi)建立人大制度，但是數(shù)量還是極少的。目前我國216個國家級開發(fā)區(qū)中，人大機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀可以從下表[3]初步統(tǒng)計看出端倪：

從這個圖表中我們可以看出，在我國216個（國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)128個和國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)88個）[4]國家級開發(fā)區(qū)中，采用管委會主導(dǎo)模式、公司營運模式將近80%，此類開發(fā)區(qū)還沒有相應(yīng)的人大機構(gòu)，更不用說建立完善的人大制度，而且已經(jīng)建立人大制度的開發(fā)區(qū)剛剛達到開發(fā)區(qū)總數(shù)的10%。本文擬對不同模式開發(fā)區(qū)中人大機構(gòu)的設(shè)置概況做一個考察，以便進一步研究人大制度的實踐發(fā)展。

一、管委會主導(dǎo)模式[5]

從中央批準(zhǔn)地方設(shè)立開發(fā)區(qū)伊始，管委會即在開發(fā)區(qū)的發(fā)展建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，而且在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)只受其設(shè)立政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)，并無相應(yīng)的人大機構(gòu)。一般來說，我國行政區(qū)均是先由選民選舉產(chǎn)生一級人大，然后再由該人大選舉產(chǎn)生一級政府、法院、檢察院，各主要機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也是人大選舉產(chǎn)生，而以管委會主導(dǎo)模式的開發(fā)區(qū)內(nèi)管委會與各國家機關(guān)的產(chǎn)生則與之不同。

首先，開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，地方政府負(fù)責(zé)設(shè)立開發(fā)區(qū)的主要事務(wù)，而管委會也是由地方政府直接設(shè)立，其直轄于所在一級政府，沒有獨立的市轄區(qū)。其次，管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)也是由設(shè)立開發(fā)區(qū)的地方政府直接任命，開發(fā)區(qū)法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)則是由設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級的人大常委會任命，亦不是由選舉產(chǎn)生。再次，在對管委會的監(jiān)督上，只有上級機關(guān)的同體監(jiān)督，而沒有同級人大的異體監(jiān)督；對法院、檢察院的監(jiān)督也只是由設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級的人大常委會進行，這種監(jiān)督是不經(jīng)常和間接地而不是持續(xù)和直接地。最后，開發(fā)區(qū)公民基本的政治權(quán)利無法正常行使，關(guān)于他們在開發(fā)區(qū)內(nèi)選舉和被選舉為人大代表的權(quán)利以及選舉和被選舉為開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利的制度比較混亂，而且這也不利于公民對開發(fā)區(qū)權(quán)力運用的監(jiān)督，以及公民與施政者之間的雙向溝通，從而引發(fā)諸多社會問題，不利于和諧社會的構(gòu)建。由此可以看出，在這種模式中，權(quán)力是高度集中的，而且對這種權(quán)力的監(jiān)督主要是同體的垂直監(jiān)督，不利于權(quán)力制約。

二、公司營運模式

公司營運模式是指開發(fā)區(qū)的管理主體不是一級行政機關(guān)，而是以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的主要發(fā)展者與管理者，通過組建開發(fā)公司來具體負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營和管理[6]。這種以公司的方式進行管理，是我國開發(fā)區(qū)管理體制的初始模式，出現(xiàn)在成立于1980的深圳蛇口工業(yè)區(qū)，所以也稱為“蛇口模式”。在這種模式下，開發(fā)區(qū)內(nèi)不設(shè)法院、檢察院等國家機關(guān)，有的甚至也沒有管委會等政府派出機關(guān)，且該開發(fā)公司直屬于設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府管轄。因此，實行這種模式的開發(fā)區(qū)實質(zhì)上是某一行政區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)。

開發(fā)公司作為具有法人地位的經(jīng)濟實體，來組織區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動，同時還承擔(dān)部分政府協(xié)調(diào)職能，如土地開發(fā)、項目招標(biāo)、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等。盡管開發(fā)區(qū)的各種社會性事務(wù)則由城區(qū)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，人事、稅收、工商等行政管理職能還是由政府的相關(guān)職能部門來行使[7]。

開發(fā)公司有其公務(wù)活動的內(nèi)容，但又有其獨立自主的特點，如開發(fā)區(qū)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，因為它不能像大部分行政管理機構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償。其用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本需要通過工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償。

這是一種完全用經(jīng)濟組織方式管理開發(fā)區(qū)的模式，此類開發(fā)區(qū)不具備行政管理職能，政府權(quán)力對開發(fā)區(qū)管理的介入程度最低。由于這種模式按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行公司化運作，因而有利于充分運用經(jīng)濟杠桿進行開發(fā)區(qū)的建設(shè)，提高工作效率，增加管理機構(gòu)對市場信息的敏感度，更易于與國際接軌。公司營運模式的弊端是開發(fā)公司作為經(jīng)濟組織，缺乏必要的行政職權(quán)，影響管理能力的發(fā)揮；企業(yè)的本質(zhì)是要逐利，開發(fā)公司在利用各種手段追求利潤最大化的同時，往往容易忽視公共事務(wù)管理和社會事業(yè)發(fā)展[8]，而且現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的發(fā)展已經(jīng)朝著建設(shè)新城區(qū)的目標(biāo)快速狂奔，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)非常不利于開發(fā)區(qū)以后的發(fā)展。目前，國家級開發(fā)區(qū)中實行這種管理模式的很少，除蛇口工業(yè)區(qū)外，主要還有深圳科技工業(yè)園、上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、浙江省的寧波大榭開發(fā)區(qū)等[9]。

三、人大工作委員會或人大聯(lián)絡(luò)處（辦公室）模式

近年隨著開發(fā)區(qū)城市化、現(xiàn)代化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)內(nèi)的社會事務(wù)日益增多，原有的管委會主導(dǎo)模式已經(jīng)不能適應(yīng)這種發(fā)展形勢的需要。因此，為解決人大工作在開發(fā)區(qū)所處的尷尬地位，各地設(shè)立開發(fā)區(qū)政府的一級人大常委會進行了積極創(chuàng)新探索：一種是由市一級人大常委會派駐開發(fā)區(qū)(或新區(qū)、管理區(qū))的工作機構(gòu)，或稱為工作委員會，或稱為人大(代表)工作聯(lián)絡(luò)處；另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時性的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處[10]。這兩種機構(gòu)的設(shè)置可謂是對人大制度的一種“變相創(chuàng)新”，因為，雖然開發(fā)區(qū)管委會在許多管委會的自身立法中規(guī)定管委會是一級政府的派出機關(guān)，但是我國的憲法性法律，如地方人大和人民政府組織法對此從未有過明確規(guī)定。為了應(yīng)對開發(fā)區(qū)急劇增多的社會事務(wù)，設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級的人大常委會只好在開發(fā)區(qū)內(nèi)派駐人大工委或設(shè)置人大聯(lián)絡(luò)處，代為行使人大常委會相應(yīng)的部分職權(quán)。

1.人大工作委員會

人大工作委員會是設(shè)立開發(fā)區(qū)政府的一級人大常委會（通常是市一級人大常委會）在開發(fā)區(qū)內(nèi)派駐的工作機構(gòu)，簡稱人大工委。這個機構(gòu)是由市一級人大常委會產(chǎn)生，其主要領(lǐng)導(dǎo)是由市一級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)兼任，其內(nèi)部的工作人員也是經(jīng)過任命產(chǎn)生，并且向市一級人大常委會直接負(fù)責(zé)。在搜集相關(guān)開發(fā)區(qū)人大工委的職能信息后，我們發(fā)現(xiàn)各開發(fā)區(qū)人大工委的職能并非完全一致，但仍然有一些相同之處。（1）監(jiān)督職能：監(jiān)督憲法、法律和本省地方性法規(guī)的遵守和執(zhí)行；監(jiān)督上級人大及其常委會決議、決定的執(zhí)行情況；監(jiān)督開發(fā)區(qū)財政經(jīng)濟、社會事業(yè)，以及其他事關(guān)全局的重要問題；監(jiān)督開發(fā)區(qū)管委會主任、副主任及有關(guān)人員依法行政、履行職責(zé)的情況；監(jiān)督設(shè)在轄區(qū)內(nèi)的司法機關(guān)依法辦案、公正司法及社會治安管理等方面的情況；監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)事關(guān)公民權(quán)利、人民群眾切身利益，以及各級人大代表和人民群眾所關(guān)注、反映較強烈的問題。（2）按照市人大常委會的工作計劃，組織轄區(qū)內(nèi)各級人大代表開展視察調(diào)查、執(zhí)法檢查和評議工作。（3）督促開發(fā)區(qū)管委會及有關(guān)單位認(rèn)真辦理各級人大代表提出的涉及轄區(qū)內(nèi)的行政機關(guān)、司法機關(guān)的建議、批評和意見。（4）承辦轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表的來信來訪，反映代表的意見和要求；聯(lián)系選民，辦理人民群眾的來信來訪，反映他們的呼聲和要求。（5）在市人大常委會及其選舉工作辦公室領(lǐng)導(dǎo)下，承辦轄區(qū)內(nèi)各級人民代表大會代表選舉的有關(guān)工作。（6）開發(fā)區(qū)人大工委主任或副主任定期向市人大常委會匯報工作情況，開發(fā)區(qū)人大工委舉行會議時，根據(jù)工作需要，可以通知開發(fā)區(qū)管委會及有關(guān)單位負(fù)責(zé)人列席，也可以邀請轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表列席會議。

在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立人大的派駐機構(gòu)是一種積極的探索，這改變了以往開發(fā)區(qū)內(nèi)無人大機構(gòu)的尷尬境地，但是從上述人大工委的職能中我們可以看出，這些職能都是市一級人大常委會委托給人大工委行使的，而不是由開發(fā)區(qū)內(nèi)的公民選舉出來的一級人大所直接行使的。況且這些職能很多只是程序性的（比如選舉的有關(guān)職能就被排除在外），開發(fā)區(qū)有關(guān)重大事項的實質(zhì)性的決定，還是要由人大工委報請市一級人大常委會決定，開發(fā)區(qū)人大工委實質(zhì)上只是市一級人大常委會與開發(fā)區(qū)各機關(guān)之間的一架橋梁，雖可便捷溝通，而無法像一級行政區(qū)中的人大一樣自己決定自己的有關(guān)事項。另外，開發(fā)區(qū)人大工委還面臨著開發(fā)區(qū)內(nèi)居民政治權(quán)利的行使、人大代表選舉時的行政區(qū)地域問題、選舉或罷免開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利等等問題。

2.人大聯(lián)絡(luò)處（辦公室）

相比較人大工委而言，人大聯(lián)絡(luò)處只是臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)，一般是屬于黨政辦公室或人事組織部門，不具有獨立的主體性質(zhì)。有的人大聯(lián)絡(luò)處的主要領(lǐng)導(dǎo)是由市一級人大常委會的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，其內(nèi)部的主要工作人員也往往只是兼任而非專職。其主要職能有：（1）督促、檢查憲法、法律、法規(guī)和全國、省、市人大及其常委會的決議、決定在開發(fā)區(qū)內(nèi)的貫徹實施，對存在的問題向有關(guān)機關(guān)提出建議和意見，重要情況向市人大常委會報告。（2）了解開發(fā)區(qū)管委會關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算及其執(zhí)行情況，以及其他方面的工作情況，提出建議和意見。（3）了解開發(fā)區(qū)內(nèi)人民法院、人民檢察院的工作情況，提出建議和意見，重要的情況向市人大常委會報告。（4）聯(lián)系開發(fā)區(qū)內(nèi)的市和區(qū)人大代表，組織代表活動。（5）指導(dǎo)開發(fā)區(qū)內(nèi)的人大代表的選舉工作和鄉(xiāng)人大主席團工作。（6）辦理法律和地方性法規(guī)草案征求意見的工作，向市人大常委會匯報。（7）根據(jù)市人大常委會審議的議題進行調(diào)查研究，并向市人大常委會反映情況，提出意見和建議。（8）對開發(fā)區(qū)人大工作進行調(diào)查研究，向市人大常委會提出意見。（9）負(fù)責(zé)辦理人大代表的建議、批評和意見。（10）受理人民群眾的檢舉、申訴和意見，交有關(guān)部門辦理，并檢查辦理情況。這些職能相比較設(shè)立人大工委的開發(fā)區(qū)而言，既不獨立，作用也有限，甚至連作出程序性的決定都要向市人大常委會進行匯報，更不用說決定開發(fā)區(qū)內(nèi)重大事項等這一地方人大的一般職權(quán)。所以，把人大聯(lián)絡(luò)處（辦公室）形容為臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)很是貼切，而且這種機構(gòu)的設(shè)立完全是為了緩解現(xiàn)有矛盾的一種權(quán)宜之計。

四、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一模式

這種模式的運作主要是采用開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的形式，首先從其名稱上就可以看出，比如：蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)。蘇州高新區(qū)是國家授予的，在進行行政區(qū)與開發(fā)區(qū)合一的時候又借用了虎丘區(qū)這一行政區(qū)的名稱。杭州高新區(qū)（濱江區(qū)）、寧波開發(fā)區(qū)（北侖區(qū)）、青島開發(fā)區(qū)（黃島區(qū)）等等亦屬此類。也有一類是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)機構(gòu)交叉、重合，只是各自機構(gòu)的級別、系屬和分工上有很大不同：有的機構(gòu)側(cè)重于開發(fā)區(qū)，有的則側(cè)重于行政區(qū)，而且開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)在級別上較高，并直屬于開發(fā)區(qū)系列；而作為一般地方權(quán)力和行政機構(gòu)在設(shè)置上，級別相對較低，有交叉功能的部門首先對開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)，同時又要對行政區(qū)負(fù)責(zé)。

這種開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的模式中，地方機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生過程如下：開發(fā)區(qū)人大選舉產(chǎn)生區(qū)長（同時兼任管委會主任或副主任）、副區(qū)長、檢察院檢察長（市檢察院檢察長報同級人大常委會批準(zhǔn)）、法院院長；區(qū)人大常委會根據(jù)區(qū)長的提名，決定本級人民政府工作部門主要負(fù)責(zé)人的任免，報上一級人民政府備案；區(qū)人大常委會按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。開發(fā)區(qū)內(nèi)同級其他國家機關(guān)的產(chǎn)生過程與一般行政區(qū)并無差異，只是區(qū)政府與管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，也即“兩塊牌子，一套人馬”。

采用這一模式的開發(fā)區(qū)可以避免許多法律制度上的問題。首先，在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立的法院和檢察院的合法性問題得到解決。因為，此時的法院與檢察院是由開發(fā)區(qū)人大產(chǎn)生并由其監(jiān)督的，而不是如其他開發(fā)區(qū)的法院、檢察院是由批復(fù)產(chǎn)生。其次，開發(fā)區(qū)內(nèi)的公民可以自由行使自己的憲法性權(quán)利。他們可以選舉他們信任的人民公仆，也可以罷免那些不積極履行職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，而這一切就歸功于開發(fā)區(qū)人大的設(shè)立。最后，開發(fā)區(qū)內(nèi)各國家機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)是由選舉產(chǎn)生而不是上級的直接任命。但是，這種模式也有一些不足：首先是相關(guān)機構(gòu)級別上的差異，因為開發(fā)區(qū)管委會及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的相關(guān)職權(quán)是市一級、甚至是省一級有關(guān)部門的授權(quán)，因此，行政區(qū)系列與開發(fā)區(qū)系列人員的職務(wù)級別往往會有差異，不利于雙方協(xié)調(diào)行使各自職權(quán)。其次，管委會系列的若干部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人無需人大任免，這就進一步加大了開發(fā)區(qū)人大對管委會監(jiān)督中實施和操作的難度[11]。

五、城市功能區(qū)模式

城市功能區(qū)模式是由浦東新區(qū)率先實行的，開發(fā)區(qū)在這種模式中只是作為一級行政區(qū)的一個城市功能區(qū)。在這種模式中，管委會主要行使一些區(qū)政府授予的行政管理職權(quán)，而開發(fā)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、招商、運作等工作主要是由園區(qū)開發(fā)公司主管，并自負(fù)盈虧。以浦東新區(qū)張江高科技園區(qū)為例：張江高科技園區(qū)開發(fā)股份有限公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)張江高科技園區(qū)的土地成片開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓及綜合經(jīng)營[12]。開發(fā)區(qū)管委會作為浦東新區(qū)政府的派出機構(gòu)，其下設(shè)5個處室，即：辦公室、經(jīng)濟發(fā)展處、計劃財務(wù)處、規(guī)劃建設(shè)環(huán)境管理處、科技創(chuàng)新處，主要負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、投資促進等方面的管理服務(wù)，其主要向區(qū)政府負(fù)責(zé)，而且管委會的負(fù)責(zé)人還要接受浦東新區(qū)人大的詢問，接受相關(guān)人大代表的質(zhì)詢。在開發(fā)區(qū)內(nèi)只有川沙法庭（浦東新區(qū)人民法院的派出法庭）、張江地區(qū)檢察院（浦東新區(qū)人民檢察院的派出機構(gòu)），這就避免了其他開發(fā)區(qū)內(nèi)法院、檢察院設(shè)立的合法性的問題，這與我國的相關(guān)組織法并無沖突。

這種以公司運營為主導(dǎo)兼由開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)行政服務(wù)的城市功能區(qū)模式，是與前述公司運營模式有所區(qū)別的。前述公司運營模式是在未改變行政區(qū)劃的前提下進行相關(guān)論述的，而這種城市功能區(qū)模式已經(jīng)改變了原有的行政區(qū)劃，并設(shè)置了完整的人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等國家機關(guān)，開發(fā)區(qū)管委會只是區(qū)政府的派出機構(gòu)而非派出機關(guān)，且開發(fā)區(qū)內(nèi)只有基層法院、檢察院的派出機構(gòu)，所以這種模式的開發(fā)區(qū)人大制度是有一定的可取之處的。但是，這種模式也有一定的弊端：一般而言,區(qū)級行政管理體制下，一般都是（市）區(qū)和下面的鎮(zhèn)（街道）兩級管理體制，但浦東還多了一層，這就是功能區(qū)。功能區(qū)誕生于2004年，因浦東面積較大，由新區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)、街道有些力不從心，于是在張江設(shè)立了張江功能區(qū)域管委會作為浦東新區(qū)派駐機構(gòu)。但2009年5月，南匯并入浦東新區(qū)后，原南匯體制仍然是區(qū)對應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），而原浦東則是區(qū)—功能區(qū)—街道（鎮(zhèn)）體制，這就造成了一些體制上的沖突[13]。一方面一個正常的行政審批需要經(jīng)過功能區(qū)才能到區(qū)政府，從而增加了幾道程序，這與打造浦東行政效能最高的目標(biāo)不相符合。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被浦東新區(qū)政府和“功能區(qū)域”管委會雙重領(lǐng)導(dǎo)，政令不暢。所以功能區(qū)管委會地位也頗為尷尬：開發(fā)集團公司掌握著實權(quán)和資產(chǎn),功能區(qū)管委會很多時候控制力比較弱[14]。因此，現(xiàn)在的功能區(qū)正處在存廢的風(fēng)口浪尖，這就為這種模式的可復(fù)制性打上了一個重重的問號。

六、對開發(fā)區(qū)內(nèi)人大機構(gòu)建設(shè)的建言與展望

在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的人大機構(gòu)已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。目前，我國開發(fā)區(qū)建設(shè)是綜合開發(fā)型的城建活動，是我國改革開放后才成長起來的全新的城建機制。我國許多城市發(fā)展新區(qū)就是以開發(fā)區(qū)為依托的。如上海浦東新區(qū)規(guī)劃面積522平方公里，蘇州開發(fā)區(qū)10年實現(xiàn)了再造一個新蘇州的目標(biāo)[15]。開發(fā)區(qū)設(shè)立伊始，其主要目的是發(fā)展工業(yè)促進經(jīng)濟快速增長，然而由于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較好，且又吸引了眾多的外來工作人員在開發(fā)區(qū)內(nèi)定居，開發(fā)區(qū)內(nèi)部社會事務(wù)急劇膨脹，所以管委會模式無法適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的需要。于是，人大機構(gòu)在各開發(fā)區(qū)就呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢，有的開發(fā)區(qū)設(shè)立了相應(yīng)的工作委員會或人大聯(lián)絡(luò)室，有的開發(fā)區(qū)直接具有與行政區(qū)同等完備的人大制度，從而適應(yīng)開發(fā)區(qū)由工業(yè)區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求。總而言之，經(jīng)過充分發(fā)展之后越來越多的開發(fā)區(qū)將會設(shè)立相應(yīng)的人大機構(gòu)。

但是，現(xiàn)有的人大機構(gòu)的設(shè)置模式都有其弊端，僅僅依靠開發(fā)區(qū)自身的努力是不可能完全克服以上諸多問題，這就需要國家和地方之間相互配合，攜手改進開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中所遇到的困難。在地方層面，開發(fā)區(qū)要依據(jù)本地實際和開發(fā)區(qū)發(fā)展所處的階段，有步驟地設(shè)立人大機構(gòu)。在國家層面，應(yīng)加強立法，盡快明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位，以及完善對開發(fā)區(qū)進行指導(dǎo)、管理的相關(guān)程序和確立職責(zé)部門。開發(fā)區(qū)的健康成長，既要遵守經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，也要符合法治的一般精神和基本的政治制度。經(jīng)過20幾年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成長為我國最具活力的經(jīng)濟增長點和體制創(chuàng)新的“試驗田”[16]。如何引導(dǎo)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，既保障其經(jīng)濟功能，同時如何又不與行政區(qū)的管理體制相沖突，仍然是個值得研究的問題。

注釋：

[1][6][15]厲無畏、王振：《開發(fā)區(qū)的理論與實踐》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2004年版，第1、95、65頁。

[2][7][8][16]石磊：《開發(fā)區(qū)管委會法律地位的困境與對策研究》，中國政法學(xué)2010屆碩士論文。

[3]此表中的數(shù)據(jù)均是來自各開發(fā)區(qū)或開發(fā)區(qū)所在市的人大常委會的門戶網(wǎng)站。

[4]參見《中國開發(fā)區(qū)簡介》，載中國開發(fā)區(qū)網(wǎng)，http://www.cadz.org.cn/kfq/index.jsp?id=561；《國家高新區(qū)排名》，載中國科技部網(wǎng)，http://www.most.gov.cn/gxjscykfq/gxjsgxqml/，最后訪問時間2011年11月3日。

[5]注:本文所稱管委會主導(dǎo)模式是指在開發(fā)區(qū)內(nèi)無相應(yīng)人大機構(gòu)，而只有管委會這一政府派出機關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用的模式。

[9]孫毅：《大連開發(fā)區(qū)管理模式》，大連理工大學(xué)2006年碩士論文。伊士國：《開發(fā)區(qū)管理委員會法律地位問題探析》載《行政論壇》2010年第2期。

[10]劉錫平：《如何在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作機構(gòu)》，載《人民代表報》2009年9月22日。

[11]桑前、劉先義：《淺議人大制度與開發(fā)區(qū)建設(shè)》，載《人大研究》2009年第5期。

[12]上海市經(jīng)濟和信息化委員會：《2009上海開發(fā)區(qū)發(fā)展報告》，上?？茖W(xué)技術(shù)文獻出版社2009年版，第155頁。

[13]孫小林：《浦東擬取消六大功能區(qū)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》，http://www.21cbh.com/HTML/2010-2-3/164811.html.

[14]高翔：《我國開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展沿革和創(chuàng)新路徑》，華東政法大學(xué)2010年碩士論文。