蘇鈺杰，徐 凱

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083;2.商務部培訓中心，北京 102209)

當今世界，氣候變化問題已經成為事關各國發(fā)展的重大問題，并成為全球共同關心的熱點問題。2009年12月在丹麥首都哥本哈根召開了氣候變化國際會議，來自192個國家的談判代表召開峰會，商討《京都議定書》一期承諾到期后的后續(xù)方案，即2012～2020年的全球減排協(xié)議。在這樣的國際大背景下，開發(fā)利用清潔能源成為各國的共識。煤層氣正是這樣一種新能源，與傳統(tǒng)能源相比，具有更高效、更清潔、更安全的特點，它開發(fā)利用歷史較短，是一種新興能源[1]。尤其是在我國儲量豐富，極具開發(fā)價值，如果能充分開發(fā)利用，將是解決我國能源問題和環(huán)境問題的有效途徑。但目前我國煤層氣產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀并不樂觀，存在開發(fā)利用率低、浪費嚴重、環(huán)境污染嚴重等問題。造成這些問題的原因之一，就是煤層氣開發(fā)利用過程中最需要的節(jié)能減排項目建設資金的短缺和先進技術的缺乏，而這些是在正常商業(yè)環(huán)境下解決不了的。目前研究普遍認為，我國煤層氣產業(yè)發(fā)展的主要問題是國家支持不足，需要增加國家投入，而沒有與時俱進，積極與新的國際機制互動，開拓思路，探討借助各種途徑和資源發(fā)展煤層氣產業(yè)的可能性。清潔發(fā)展機制的誕生，打開了解決問題的新路，其可以實現(xiàn)在增加國家支持困難的情況下為發(fā)展中國家?guī)眍~外的投資資金和先進的技術。借助清潔發(fā)展機制是實現(xiàn)我國煤層氣產業(yè)跨越式發(fā)展的新途徑。

1 清潔發(fā)展機制

《聯(lián)合國氣候變化框架條約》進入實施層面后，各締約方進行了艱難的談判，為了將提出的國際社會應對氣候變化的責任和目標具體化，《京都議定書》于1997年獲得通過，《京都議定書》建立了三個合作機制，其中之一便是清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism，CDM)，2005年2月16日，《京都議定書》正式生效，清潔發(fā)展機制隨之進入實施階段。

建立清潔發(fā)展機制的目的，首先是有益于實現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架條約》確立的最終目標。在此機制下，在發(fā)展中國家的建立的、具有減少溫室氣體排放效果的或具有減少大氣中溫室氣體含量效果的、符合可持續(xù)發(fā)展要求的項目可以獲得經核證的減排量，而發(fā)達國家的政府、企業(yè)以及其他機構可以以資金和/或技術投入的方式，與這些發(fā)展中國家的政府企業(yè)，以及其他機構進行項目級的合作，由此獲得投資項目所產生的部分或全部減排量，將其作為履行《京都議定書》規(guī)定的排放限制和減排承諾的一部分減排額。這樣，發(fā)展中國家就可以通過清潔發(fā)展機制，獲得項目建設的資金，獲得正常商業(yè)渠道無法獲得的還未商業(yè)化的先進技術，促進經濟可持續(xù)發(fā)展，而發(fā)達國家可以降低履約成本，實現(xiàn)限排/減排承諾，增加履約的靈活性，并且國際社會可以在獲得溫室氣體濃度降低、實現(xiàn)全球共同減排目標的同時，降低總的減排成本，并促進整個國際社會的可持續(xù)發(fā)展，因此，清潔發(fā)展機制是一種共贏機制。

清潔發(fā)展機制對項目減排性的要求正是煤層氣開發(fā)利用項目所具有的特點、清潔發(fā)展機制對資金額外性的要求正是我國煤層氣項目建設資金短缺的現(xiàn)實情況、清潔發(fā)展機制能帶來的國際經濟技術交流合作的平臺也是我國煤層氣產業(yè)發(fā)展所需要的。在我國清潔發(fā)展機制的3個重點領域里，2010年以后，CDM項目數(shù)量增長最快、數(shù)目最大的是煤層氣領域[2]。因此，清潔發(fā)展機制和我國煤層氣發(fā)展具有很好的契合點。

一個項目要成為清潔發(fā)展機制項目，其流程圖見圖1。

圖1 煤層氣清潔發(fā)展機制項目流程圖

2 搞好煤層氣開發(fā)利用意義及我國煤層氣資源開發(fā)現(xiàn)狀

煤層氣又稱煤層瓦斯，是成煤過程中經過生物化學熱解作用以吸附或游離狀態(tài)賦存于煤層及固巖的自儲式天然氣體，屬非常規(guī)天然氣。

我國面臨的主要能源問題為:①人均儲量低、消費速度趕不上能源生產速度，供應日趨緊張；②富煤貧油少氣，能源結構不合理；③能源對外依存度高，能源安全存在很大的不確定性。加強煤層氣的開發(fā)利用，是解決中國目前面臨的能源問題的有效途徑之一。

加強煤層氣開發(fā)利用，將大大減少因其而產生的導致氣候變化的各種不利因素，以煤層氣代替煤，產生的環(huán)境效益將是非常顯著的，具有非常突出的環(huán)境效益貢獻。同時，通過煤層氣抽采，可以使煤層中煤層氣的含量降低，從而減少瓦斯事故發(fā)生的可能性，是煤礦安全生產的治本之策，對全球的溫室氣體減排、對實現(xiàn)的最終減排目標，具有舉足輕重的作用。目前中國出臺的有關煤層氣產業(yè)的政策法規(guī)及相關激勵政策賦予了煤層氣產業(yè)較高的戰(zhàn)略地位，涵蓋了稅收優(yōu)惠、財政補貼、產品市場保證、項目用地等各個方面，為煤層氣產業(yè)的發(fā)展提供了較為寬松的宏觀環(huán)境。

我國煤層氣地質資源僅次于俄羅斯、加拿大，居世界第三[3]，資源豐度較大、而且分布集中，極具開發(fā)價值。但是我國煤層氣開發(fā)面臨一些問題，主要包括：煤層氣賦存的條件復雜，抽采難度大；理論和技術上存在若干關鍵性難題有待突破；項目經濟效益差、企業(yè)融資難；產業(yè)政策不配套；管網等基礎設施配套不完善；優(yōu)惠政策落實不到位等。

3 煤層氣發(fā)展的美國模式及我國發(fā)展模式探討

在短短的十幾年的時間里，美國煤層氣產業(yè)商業(yè)化之所以能實現(xiàn)跨越式發(fā)展，產業(yè)化快速啟動并進入商業(yè)良性化發(fā)展的軌道，除了美國煤層氣良好的資源條件以及美國健全的法律法規(guī)環(huán)境外，主要歸功于美國政府扶持有力。一是《原油意外獲利法》及其 “稅收補貼”條款；二是國家對科研的投入，政府加大投入進行大規(guī)模的科研開發(fā)，激勵理論研究和科技創(chuàng)新，短時間內在煤層氣勘探開發(fā)理論和采氣技術領域取得突破性進展，形成一套適合其儲層特點的煤層氣勘探開發(fā)理論和技術體系；三是其他扶持政策，如《1992年能源政策法》規(guī)定，當電力部門減少二氧化碳排放量，由煤炭改用煤氣時，可得到優(yōu)惠貸款，《聯(lián)邦政府對煤層氣項目資助指南》規(guī)定，對煤層氣開發(fā)利用項目貸款，設立農業(yè)部援助項目為農村瓦斯礦井煤層氣項目提供優(yōu)惠貸款、設立商務部援助項目對高瓦斯礦井煤層氣發(fā)電、管道輸氣、銷售或者居民用氣項目進自助、設立小企業(yè)管理局資助項目為無能力獲得私營銀行貸款的小企業(yè)的節(jié)能項目提供貸款擔保、設立科研資助項目等。

美國模式取得了巨大成功，相比而言，我國煤層氣產業(yè)發(fā)展法律法規(guī)環(huán)境已有基礎，但還很不完善，例如煤層氣作為獨立的產業(yè)還未形成比較完善的法律法規(guī)，法律層次還較低，配套產業(yè)政策不完善等。目前我國對煤層氣產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策已基本到位，已做到“能減都減了、能免的都免了”，企業(yè)所得稅、增值稅、地面抽采資源稅、設備以及專用工具進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅等主要稅種已全部免證，設備加速折舊等措施也基本成熟，因此，對煤層氣產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策繼續(xù)深挖的空間已非常有限。按照美國模式，從財政補貼看，我國政府的財政補貼遠遠不足，而且差距很大，這是由國情決定的，我國對煤層氣開發(fā)利用的支持力度距離實現(xiàn)產業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，距離其達到能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)狀態(tài)，差距還很遠。煤層氣產業(yè)發(fā)展的動力全部來自政府的財政支持的化，中國政府的財政支持至少要翻將近一翻。我國仍處在發(fā)展中階段，有太多的優(yōu)先發(fā)展領域需要扶持，在建設和諧社會的進程中，有太多的基礎體系如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等需要建設和完善，在關系國家安全和人類共同未來的太多的地方需要資金保障，政府資金要投入的地方實在太多，政府財力還是不足。因此，要全部依靠國家財政投入來推動煤層氣產業(yè)的發(fā)展，并使其進入能夠持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，是不現(xiàn)實的，是不符合中國國情的。

那么在煤層氣產業(yè)發(fā)展初期，在其經濟效益普遍較差而缺乏商業(yè)吸引力的情景之下，對煤層氣產業(yè)的資金投入，只能在國家財政之外另尋途徑，其中，借助清潔發(fā)展機制發(fā)展我國煤層氣產業(yè)，可以有效解決我國煤層產業(yè)發(fā)展中遇到的困難，而又不增加財政負擔。借助清潔發(fā)展機制發(fā)展煤層氣產業(yè)，是因為可以出售清潔發(fā)展機制下的特殊商品——減排量，而提高了項目的經濟效益而激發(fā)了煤層氣企業(yè)建設項目的熱情，從而可以實現(xiàn)煤層氣開發(fā)利用的產業(yè)化和規(guī)?；?，達到市場引導能源產業(yè)發(fā)展的目的，而不是依靠國家補貼來刺激煤層氣企業(yè)的熱情，借助清潔發(fā)展機制發(fā)展中國的煤層氣產業(yè)，比單純依靠財政補貼的美國模式， 更符合當前的中國國情，達到與美國模式是殊途同歸，實現(xiàn)改善企業(yè)融資難，彌補國家的財力不足，促進煤層氣產業(yè)整體技術水平的提高。

4 我國實現(xiàn)煤層氣產業(yè)跨越發(fā)展建議

一是制定《中華人民共和國煤層氣法》和《中華人民共和國利用清潔發(fā)展機制加強煤層氣開發(fā)利用條例》出臺行政法規(guī)《中華人民共和國煤層氣開發(fā)利用條例》[4]?！吨腥A人民共和國煤層氣法》及相關的配套實施細則和規(guī)章條例，應該既包括煤層氣產業(yè)以勘探開發(fā)為主的上游環(huán)節(jié)，以抽采、輸送、銷售為主的中間環(huán)節(jié)，以加工利用為主的下游環(huán)節(jié)，同時，要兼顧資源管理、環(huán)境保護、安全生產、節(jié)能減排等相關法律制度。《中華人民共和國利用清潔發(fā)展機制加強煤層氣開發(fā)利用條例》定位于鼓勵煤層氣企業(yè)借助清潔發(fā)展機制建設煤層氣項目，內容主要包括但不限于具體的激勵措施，例如能力建設的措施、成本和風險降低的措施、融資優(yōu)惠的措施、專項國家收益基金的建立使用等。

二是調整優(yōu)化清潔發(fā)展機制行政管理機構，我國的清潔發(fā)展機制行政管理機構調整建議：①繼續(xù)保持國家發(fā)改委在我國清潔發(fā)展機制實施管理中的領導地位；②發(fā)揮商務部門在國際貿易、引進外資、對外交流與合作中的引導和管制職能，將其納入清潔發(fā)展機制項目審核理事會；③適當降低外交部在整個體制中的領導地位，將其在清潔發(fā)展機制項目審核理事會副組長的地位讓位于功能管理更接近的部門。

三是繼續(xù)保持國家發(fā)改委在清潔發(fā)展機制管理中的領導地位，發(fā)揮商務部門在國際貿易、引進外資、對外交流與合作中的引導和管制職能，將商務部門納入清潔發(fā)展機制 審核理事會，適當降低外交部在整個體制中的領導地位，將其在清潔發(fā)展機制審核理事會副組長的地位讓位于更重要的部門，如商務部門。

四是理順煤層氣和煤礦礦權的關系，加強實施清潔發(fā)展機制的能力建設，建立清潔發(fā)展機制煤層氣產業(yè)專項基金，取消對清潔發(fā)展機制項目實施機構的限制，避免貿易糾紛，并繼續(xù)推行核證減排量的價格保護機制，建立和完善統(tǒng)一的碳交易市場。

五是加強實施清潔發(fā)展機制的能力建設，加強國家政府在國際談判中的能力。談判能力與所得收益呈現(xiàn)很強的正相關系，只有政府在國際談判中的能力以及要價能力提高了，才能為我國借助清潔發(fā)展機制發(fā)展煤層氣產業(yè)提供更好的宏觀環(huán)境，才能保證我國煤層氣企業(yè)在項目合作中的利益不受損失[5]。

[1] 蘇中良,劉曰武,張俊清.為什么說煤層氣是一種清潔高效安全的新型能源[J].油氣井測試，2010，19(6):23-28，83-83.

[2] 戈雙武,龍如銀. 我國煤層氣CDM項目的潛力與對策研究[J].中國礦業(yè)大學學報,2010(3): 19-25.

[3] 武建文. 中國煤層氣資源及其開發(fā)利用分析[J].科技創(chuàng)新與生產力,2010(9):22-24.

[4] 陳偉超. 中國煤層氣產業(yè)單獨立法可行性研究[J].中國煤炭,2009,35(3):8-11.

[5] Y.Hizen,T.sajio. Designing GHG Emission Trading Institutions in Kyoto Protocol: An Experimental Approach[J]. Environmental Modelling & Software, 2001(16): 533-543.