黃森慰

（福建農(nóng)林大學(xué) 可持續(xù)發(fā)展研究所，福州 350002）

福建城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化研究

黃森慰

（福建農(nóng)林大學(xué) 可持續(xù)發(fā)展研究所，福州 350002）

城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果人人共享的必然要求。以福建省為例，福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)總體情況在水利與飲水服務(wù)、垃圾處理和水污染治理等三個(gè)方面均存在差距，因此需針對(duì)福建省特色，制定適合福建省的城鄉(xiāng)基本公共環(huán)境服務(wù)均等化步驟。從當(dāng)前全國(guó)的情況來(lái)看，要提高城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化，還必須加大對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)的支持力度，從環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、服務(wù)投入、服務(wù)收費(fèi)等方面促進(jìn)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)水平的較大提高。

均等化；差距；路徑

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果人人共享的必然要求。社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。公共環(huán)境服務(wù)是環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)重要組成部分，反映一個(gè)國(guó)家整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的水平［1］。公共環(huán)境服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，在環(huán)境日益受到重視的今天，各國(guó)不斷增加公共環(huán)境服務(wù)的投入力度。但是這種投入呈現(xiàn)出較大不均衡性，首先發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共環(huán)境服務(wù)投入力度遠(yuǎn)大于發(fā)展中國(guó)家，呈現(xiàn)出南北不平衡；其次一些國(guó)家不同區(qū)域間公共環(huán)境服務(wù)投入的力度相差甚大，即區(qū)域間不平衡。我國(guó)目前仍是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)較為落后，政府用于公共環(huán)境服務(wù)的公共財(cái)政投入非常有限，盡管這幾年呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)速度，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然差距甚遠(yuǎn)。另外，在低水平的公共環(huán)境服務(wù)投入方面，還呈現(xiàn)出巨大的城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)嚴(yán)重不均等。因此，當(dāng)前除了不斷提高公共環(huán)境服務(wù)投入水平之外，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化仍然是今后的發(fā)展重點(diǎn)。本文就以福建省為例，對(duì)城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化進(jìn)行研究。

一、福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)總體情況對(duì)比

福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)呈現(xiàn)出較大的差距。盡管近幾年來(lái)福建省農(nóng)村環(huán)境服務(wù)的投入力度顯著加大，特別是新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)的投入力度顯著提高，投入總量增長(zhǎng)較快。但由于長(zhǎng)期積累起來(lái)的歷史欠賬太大，且公共環(huán)境服務(wù)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投入與管理的基本公共服務(wù)，僅僅依靠幾年的時(shí)間無(wú)法填平缺口；同時(shí)，農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)涉及面廣，覆蓋面積大，受益人口多，這也決定了農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)所需投入的資源巨大，不管是人員、資金還是設(shè)施等都需要大量的投入。近幾年來(lái)，福建對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)投入的總量盡管較快增長(zhǎng)，但由于基數(shù)少，總量的快速增長(zhǎng)相對(duì)于原來(lái)基數(shù)大、近幾年投入也較快增長(zhǎng)的城市公共環(huán)境投入而言，仍然呈現(xiàn)出非常大的差距。

（一）城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)人員投入對(duì)比

在公共環(huán)境服務(wù)人員投入方面，城市有一支較為龐大的系統(tǒng)。以一個(gè)城市為例，城市環(huán)境衛(wèi)生一般由市長(zhǎng)或分管副市長(zhǎng)掛頭，涵蓋市建設(shè)局、環(huán)保局、城管局、衛(wèi)生局等部門(mén)，不僅有數(shù)量較多的管理隊(duì)伍，也有相對(duì)穩(wěn)定的從業(yè)人員（包括城市保潔員等）。福建省水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)城鎮(zhèn)單位在崗職工人數(shù)從2003年的3．11萬(wàn)人穩(wěn)定增加到2009年的3．94萬(wàn)人（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 福建省水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)人數(shù)

在農(nóng)村方面，農(nóng)村污染監(jiān)測(cè)、管理、維護(hù)目前尚不存在一個(gè)系統(tǒng)性的管理系統(tǒng)，管理人員統(tǒng)計(jì)也更無(wú)從談起。目前農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)主要是依托基礎(chǔ)鄉(xiāng)村干部兼職管理，部分村莊在上級(jí)財(cái)政支持下雇用村級(jí)衛(wèi)生員負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境管理，截至2009底，福建省開(kāi)展“家園清潔行動(dòng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共聘請(qǐng)村鎮(zhèn)保潔員僅為2．12萬(wàn)人。

（二）城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)資金投入對(duì)比

公共環(huán)境服務(wù)不僅僅要求有人員的投入，更要求有資金的保證。福建省在城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)人員投入方面差距非常明顯，在資金投入方面也同樣存在巨大的差距。福建省城鎮(zhèn)水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資從2005年的129．71億元上升到565．28億元，年均增長(zhǎng)144．48%；與此同時(shí)，農(nóng)村水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資從2005年的9．68億元增長(zhǎng)到2009的48．04億元，盡管年均增長(zhǎng)149．26%，但是由于基數(shù)較低，總量增長(zhǎng)非常少。從比重上看，2005年農(nóng)村該項(xiàng)投資所占比例僅為6．94%，2009年微幅上升到7．83%，但是所占比重仍然非常低，與農(nóng)村的面積和人口不相對(duì)應(yīng)（參見(jiàn)圖2）。

圖2 水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資

福建省2009城市建成區(qū)面積為918．6平方公里，占全省總面積的0．74%；人口1864萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?1．39%，但是水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資為565．28億元，占全省的92．17%。農(nóng)村面積為12．3萬(wàn)平方公里，人口1763萬(wàn)人，但是水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資僅為48．04億元。從這一數(shù)字對(duì)比，凸顯了福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)的差距（參見(jiàn)表1）。

表1 福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)投資對(duì)比表

（三）公共環(huán)境服務(wù)城鄉(xiāng)設(shè)施投入對(duì)比

福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)的差距不僅僅體現(xiàn)在人員和資金方面，在設(shè)施的投入方面也體現(xiàn)出比較大的差距。2009年福建省城市市容環(huán)衛(wèi)專(zhuān)用車(chē)輛設(shè)備總數(shù)為1987臺(tái)，公園349個(gè)，公園面積7999公頃，人均公園綠地面積10．51平方米，城市污水處理廠37座，公共廁所1753所（參見(jiàn)表2）。而這些投入中農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)投入除了有公共廁所外，其他基本為空白。

表2 城市公共環(huán)境服務(wù)設(shè)施投入表

福建省農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)戶用沼氣池設(shè)施投入方面目前項(xiàng)目并不多，包括農(nóng)村排水管道建設(shè)、廁所、沼氣池、垃圾站、垃圾池、保潔車(chē)、運(yùn)輸車(chē)等，這些指標(biāo)中有統(tǒng)計(jì)的也較少。2009年福建省農(nóng)村累計(jì)衛(wèi)生廁所戶數(shù)203．89萬(wàn)戶，用于改廁投資30669．08萬(wàn)元，累計(jì)使用衛(wèi)生公廁戶數(shù)43．43萬(wàn)戶（參見(jiàn)表3）；農(nóng)村戶用沼氣池42．03萬(wàn)口，大中型沼氣工程6732處，生活污水凈化沼氣池1621處。2009底福建省建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理場(chǎng)（站）473座，建設(shè)垃圾池3．19萬(wàn)個(gè)，配備保潔車(chē)、運(yùn)輸車(chē)7810輛，聘請(qǐng)村鎮(zhèn)保潔員2．12萬(wàn)人，日處理村鎮(zhèn)垃圾約4500萬(wàn)噸。

表3 農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)設(shè)施投入表

二、城鄉(xiāng)水利與飲水服務(wù)方面的差距

近三年來(lái)，福建省農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率穩(wěn)步提升，自來(lái)水普及率從2007年的77．6%提高到2009年的84．14%。為保障全省農(nóng)村飲水工程建設(shè)科學(xué)有序地開(kāi)展，福建省先后編制完成《福建省“六千”水利工程建設(shè)規(guī)劃》、《福建省千萬(wàn)農(nóng)民飲水安全規(guī)劃》、《福建省農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》、《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)“十一五”飲用水規(guī)劃》、《全省水資源綜合規(guī)劃》。政府采取加大財(cái)政投入和發(fā)動(dòng)受益農(nóng)戶集資投勞的辦法興建村級(jí)供水工程，并鼓勵(lì)民間資本興建飲水工程和發(fā)動(dòng)社會(huì)捐資推進(jìn)飲水工程建設(shè)，以及將村集體收取的林地使用費(fèi)等收入用于飲水工程建設(shè)。2010年全省水利投入達(dá)78．7億元，同比增長(zhǎng)26%；“十一五”全省水利投入達(dá)282億元，比“十五”的187億元增長(zhǎng)51%，“十一五”計(jì)劃投資率達(dá)109%。其中：中央資金52．8億元，約為“十五”12．7億元的4倍，到位中央資金占全國(guó)比重逐年提高，2006年為0．97%，2007年為1．00%，2008年為1．35%，2009年為2．15%，2010年為2．43%，至2010年基本達(dá)到全國(guó)平均水平。

福建省是一個(gè)水資源相對(duì)豐富的省份，2009年降水量達(dá)到1777．7億m3，水資源總量達(dá)到800．8億 m3，人均水資源量達(dá)2214．9m3／人［2］。但是水資源豐富并不代表飲用水就安全，從水資源到飲用水需要經(jīng)過(guò)一系列的過(guò)程，這一過(guò)程便是飲水工程，具體表現(xiàn)為飲水設(shè)施與飲水工程管理。2003年，中共福建省委、省政府提出要用五年時(shí)間至2008年解決全省千萬(wàn)農(nóng)民飲水安全問(wèn)題?！笆晃濉逼陂g，福建省總共安排12．63億元資金（中央資金8．26億元、省級(jí)資金4．37億元），累計(jì)解決農(nóng)村704．1萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題，其中國(guó)家規(guī)劃內(nèi)492．1萬(wàn)人。2009年福建省農(nóng)村使用自來(lái)水的人數(shù)為2255．83萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的84．14%［3］，普及率在全國(guó)排名第七，已經(jīng)處于比較高的水平，但是與城市自來(lái)水普及率相比仍然有一定的差距。2009年福建城市自來(lái)水普及率為99．18%，高出農(nóng)村自來(lái)水普及率15．05個(gè)百分點(diǎn)（參見(jiàn)表4）。

表4 城市與農(nóng)村飲水服務(wù)情況

可見(jiàn)，當(dāng)前在水利公共服務(wù)方面，中央對(duì)福建省的投入水平穩(wěn)步提高，目前已經(jīng)達(dá)到了全國(guó)平均水平。但是由于歷史欠賬較多，福建省水利公共服務(wù)仍然較為落后。在飲水公共服務(wù)方面，存在較大的城鄉(xiāng)差距，城市飲水服務(wù)不管是數(shù)量還是質(zhì)量方面都比農(nóng)村飲水服務(wù)來(lái)得多、好。

三、城鄉(xiāng)垃圾處理服務(wù)存在的差距

在垃圾處理公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)差距非常明顯，這不僅體現(xiàn)在現(xiàn)狀方面，在未來(lái)規(guī)劃方面也體現(xiàn)了兩者的巨大差距。

（一）現(xiàn)狀不均等

截至2010年底，福建省建成生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)（廠）63座，處理能力達(dá)2．1萬(wàn)t／日，比“十五”末增加48座和1．5萬(wàn)t／日。建成垃圾焚燒廠10座，處理能力8200t／日，占全省垃圾處理的40%，垃圾焚燒處理達(dá)到全國(guó)前列，并于今年3月份率先成立垃圾焚燒專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，市縣垃圾無(wú)害化處理率達(dá)83%，設(shè)市城市垃圾無(wú)害化處理率達(dá)92%，分別比“十五”末提高35%和6．1%，實(shí)現(xiàn)了市縣垃圾無(wú)害化處理率達(dá)60%以上的“十一五”發(fā)展目標(biāo)（參見(jiàn)表5）。

城市在垃圾處理方面是比較系統(tǒng)的，盡管還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)100%的處理和100%的達(dá)標(biāo)，但是從近幾年的數(shù)據(jù)來(lái)分析，已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，以城市生活垃圾無(wú)害化處理率為例，2007年，福建省城市生活垃圾無(wú)害化處理率為81．62%，到2009年已經(jīng)達(dá)到92．53%，，提高了10．91個(gè)百分點(diǎn)。

表5 城鄉(xiāng)垃圾處理情況

農(nóng)村方面，福建省農(nóng)村垃圾處理公共服務(wù)目前以沼氣池建設(shè)扶持、農(nóng)村垃圾站建設(shè)扶持為主，目前系統(tǒng)的垃圾處理公共服務(wù)投入幾乎為空白。農(nóng)村一些地方垃圾污染環(huán)境已成農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。2009年福建省沼氣池產(chǎn)氣總量為21557．69萬(wàn)m3，農(nóng)村戶用沼氣池42．03萬(wàn)口，大中型沼氣工程6732處，生活污水凈化沼氣池1621處。

垃圾站建設(shè)方面，農(nóng)村獲得的公共服務(wù)也遠(yuǎn)落后于城市。2006年以來(lái)，福建在全省農(nóng)村實(shí)施家園清潔行動(dòng)，全省有2895個(gè)村已全面動(dòng)手加入家園清潔行動(dòng)行列。福建省把鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)和處理設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)，目前除了動(dòng)工建設(shè)了259座垃圾處理場(chǎng)和中轉(zhuǎn)站外，還建設(shè)垃圾池1．22萬(wàn)個(gè)［4］。2009年城市生活垃圾清運(yùn)量為392．40萬(wàn)t，無(wú)害化處理率92．53%，而農(nóng)村這一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)在作者可查的范圍內(nèi)仍然是空白，僅有一些垃圾站等的投入數(shù)據(jù)。福建省在2008年下半年開(kāi)始投資3億多元建設(shè)259座農(nóng)村垃圾站。

（二）規(guī)劃不均等

根據(jù)福建省的規(guī)劃，“十二五”期間，福建省將按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域共享原則，不斷完善垃圾無(wú)害化處理及轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，推廣城鄉(xiāng)一體化模式。到2015年底，全省設(shè)市城市生活垃圾無(wú)害化處理率由92%提高到98%以上，市縣合計(jì)由83%提高到95%以上，服務(wù)范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)生活垃圾盡可能做到減量化、無(wú)害化、資源化。到2015年，垃圾填埋處理的比重由57%降至42%，設(shè)區(qū)市、縣城、服務(wù)范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)生活垃圾實(shí)現(xiàn)日產(chǎn)日清，清運(yùn)率達(dá)100%。新（擴(kuò)）建垃圾焚燒廠17座，新增焚燒處理規(guī)模8000t／日［5］。

2006年8月，福建省政府發(fā)出《關(guān)于在全省農(nóng)村開(kāi)展家園清潔行動(dòng)的通知》，要求在全省農(nóng)村組織開(kāi)展以農(nóng)村垃圾污染治理為主要內(nèi)容的“家園清潔行動(dòng)”，全面清理公路沿線、河道兩側(cè)、村道里弄的垃圾，完善村莊環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，健全農(nóng)村垃圾清運(yùn)和處理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾無(wú)害化處理。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村社會(huì)管理制度的滯后，以及伴隨現(xiàn)代生活方式帶來(lái)的生活垃圾問(wèn)題，許多農(nóng)村出現(xiàn)了污水亂排、垃圾亂倒、雜物亂垛等臟、亂、差現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和公共衛(wèi)生狀況。通知要求，“十一五”期間每年重點(diǎn)抓好100個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、1000個(gè)建制村的垃圾治理，到2010年，全省完成500個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、5000個(gè)以上建制村的垃圾治理，農(nóng)村垃圾處理率達(dá)50%以上［6］。截至2009底，福建省開(kāi)展“家園清潔行動(dòng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)561個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60%，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理場(chǎng)（站）473座，建設(shè)垃圾池3．19萬(wàn)個(gè)，配備保潔車(chē)、運(yùn)輸車(chē)7810輛，聘請(qǐng)村鎮(zhèn)保潔員2．12萬(wàn)人，日處理村鎮(zhèn)垃圾約4500萬(wàn)噸［7］。

四、城鄉(xiāng)水污染治理服務(wù)存在不均等現(xiàn)象

（一）現(xiàn)狀不均等

福建省城市污水處理率2009年達(dá)到80．31%，排水管道長(zhǎng)度8565km，污水日處理能力246．5萬(wàn)m3／日，2009年城市污水處理總量達(dá)80855萬(wàn)m3（參見(jiàn)表6）。2009年，重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治，建成23座污水處理廠、3座垃圾焚燒發(fā)電廠和17個(gè)垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)。截止到2010年，福建省縣縣建成污水處理廠，城市污水處理率提高到77%［8］。截至2010年底，福建省建成生活污水處理廠87座，處理能力達(dá)348萬(wàn)t／日，比“十五”末增加66座和210萬(wàn)t／日，市縣污水處理率達(dá)77%，設(shè)市城市污水處理率達(dá)82%，分別比“十五”末提高28．2%和27．5%。目前全省所有縣（市）都建成1座以上污水處理廠，實(shí)現(xiàn)市縣污水處理率60%以上、設(shè)市城市污水處理率70%以上的“十一五”發(fā)展目標(biāo)。

表6 城市水污染治理情況表

農(nóng)村污水治理目前除了小部分用沼氣池，絕大部分的污水為直接排放。農(nóng)村排水管道建設(shè)也非常落后，基本上是依靠現(xiàn)有河道及村民自己修建的圍繞自家周?chē)暮?jiǎn)易排水管道。因此水污染治理情況同樣體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)之間的不均等。

（二）規(guī)劃不均等

水污染治理所呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)不均等不僅體現(xiàn)在現(xiàn)狀方面，在規(guī)劃方面這種不均等同樣存在。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，福建省將不斷完善污水處理設(shè)施，擴(kuò)大現(xiàn)有及新建污水處理廠的服務(wù)范圍。到2015年底，全省污水處理廠的運(yùn)行負(fù)荷從77%提高到82%；全省將建城鎮(zhèn)污水處理廠193座，總處理能力為561萬(wàn)t／日，全省城鎮(zhèn)（含設(shè)市城市、縣城、規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)）污水處理率平均達(dá)到80%，市縣污水處理率達(dá)到83%，其中設(shè)市城市污水處理率平均達(dá)到86%，縣城污水處理率平均達(dá)到75%，規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)污水處理率平均達(dá)到60%［5］。而在農(nóng)村方面，目前尚無(wú)相關(guān)規(guī)劃。

五、福建城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化路徑選擇

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容。在改革開(kāi)放初期，由于資源有限，中國(guó)走的道路是部分地區(qū)先富、城市優(yōu)先的道路，使部分地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快。但這也凸現(xiàn)了目前的城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，并且這一問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。解決城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，發(fā)展重心向農(nóng)村傾斜是唯一出路。農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)是向農(nóng)村傾斜的重要領(lǐng)域。環(huán)境在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)得到公認(rèn)，環(huán)境所帶來(lái)的影響是長(zhǎng)期性的。長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)農(nóng)村環(huán)境的過(guò)度索取已經(jīng)給農(nóng)村帶來(lái)了深刻的影響，與此同時(shí)，農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)不均等。

城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中的必然要求。但是這種均等化絕不是平均化，不是完全的均等。由于農(nóng)村面積大、人口多、密度小、污染排放強(qiáng)度弱，若完全按照城市的標(biāo)準(zhǔn)提供公共環(huán)境服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，也是沒(méi)有必要的。農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)所需的投資量非常大，完全照搬照抄城市的做法不可行。

農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)應(yīng)該有所側(cè)重，分步分階段進(jìn)行。首先將羅列所有農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)，了解每個(gè)事項(xiàng)的內(nèi)在規(guī)律及與其他事項(xiàng)的關(guān)系；其次，對(duì)每個(gè)事項(xiàng)的重要性進(jìn)行評(píng)估，為投入力度的把握提供依據(jù)；第三，研究每個(gè)事項(xiàng)的迫切度，確定各個(gè)事項(xiàng)實(shí)施的順序；第四，從可行性上再次確認(rèn)實(shí)施順序及投入力度；第五，監(jiān)督、檢查及調(diào)整（參見(jiàn)圖3）。

圖3 城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化路徑圖

針對(duì)福建省的特色，制定適合福建省的城鄉(xiāng)基本公共環(huán)境服務(wù)均等化步驟。

第一，羅列所有農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)。從事以飲水安全和重點(diǎn)流域治理為重點(diǎn)的水污染防治，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的污水處理、農(nóng)村垃圾及危險(xiǎn)廢物處理處置、噪聲與振動(dòng)污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射環(huán)境安全、國(guó)家環(huán)保重點(diǎn)工程相關(guān)的環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)、環(huán)境咨詢、環(huán)境信息、環(huán)境工程建設(shè)、污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境審核、環(huán)境貿(mào)易、培訓(xùn)與教育等服務(wù)。

第二，根據(jù)目前福建省的省情，福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化的重點(diǎn)應(yīng)該包括飲水安全工程、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

第三，確定各種服務(wù)順序（參見(jiàn)圖4）。

圖4 福建省城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化路徑圖

六、結(jié)語(yǔ)

從福建省及當(dāng)前全國(guó)的情況來(lái)看，要提高城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)均等化，就必須加大對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)的支持力度，從環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、服務(wù)投入、服務(wù)收費(fèi)等方面促進(jìn)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)水平的較大提高。具體做到以下幾點(diǎn)：

一是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。提供農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)，首先就要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即農(nóng)村環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括管理部門(mén)、監(jiān)測(cè)部門(mén)、環(huán)境管理培訓(xùn)部門(mén)與咨詢部門(mén)，當(dāng)前需要重點(diǎn)建設(shè)管理系統(tǒng)與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。管理部門(mén)可以環(huán)保部門(mén)成立省級(jí)、市級(jí)農(nóng)村環(huán)境管理部，負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境管理，同時(shí)根據(jù)農(nóng)村自治度較高的特點(diǎn)，與村委會(huì)合作，成立環(huán)境管理站，直接對(duì)市級(jí)環(huán)境管理部負(fù)責(zé)；監(jiān)測(cè)系統(tǒng)要充分發(fā)揮現(xiàn)代高科技手段，采用衛(wèi)星成像等技術(shù)將監(jiān)測(cè)結(jié)果公布，并作為主要監(jiān)督工具與考核依據(jù)。

二是加大農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)投入。扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)忽視對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)投入態(tài)勢(shì)，逐漸加大對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)的投入，目前最為主要的是人員與資金。爭(zhēng)取通過(guò)5年～10年的時(shí)間使政府公共財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)公共環(huán)境服務(wù)投入比例達(dá)到4∶6，即農(nóng)村比例60%，城鎮(zhèn)占40%。

環(huán)境服務(wù)中的不少內(nèi)容是具有公共物品屬性的，因?yàn)槠涫芤嬲呤侨w居民，因此在技術(shù)上很難做到只讓一部分人享受服務(wù)，將其他人排除在外；同時(shí)，很多環(huán)境服務(wù)還表現(xiàn)出非競(jìng)爭(zhēng)性，即增加一個(gè)環(huán)境服務(wù)的享用者，不會(huì)增加額外的供給成本。對(duì)于具有公共物品屬性的環(huán)境服務(wù)，公眾心里就長(zhǎng)期存在著一種“路徑依賴(lài)”，即依靠政府供給［1］。要引導(dǎo)社會(huì)各種資源向農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)移，多渠道、多舉措籌集資金，借助目前較為完善的資本市場(chǎng)鼓勵(lì)一些農(nóng)村環(huán)境服務(wù)企業(yè)上市融資；引導(dǎo)大學(xué)生向基層發(fā)展，可設(shè)立農(nóng)村環(huán)境服務(wù)人員，效仿現(xiàn)行大學(xué)生村官選聘模式，從大學(xué)畢業(yè)生中報(bào)名挑選人員。

三是適當(dāng)收取農(nóng)村公共環(huán)境服務(wù)費(fèi)。城市目前已經(jīng)有收取垃圾處理費(fèi)、污水處理費(fèi)等環(huán)境服務(wù)費(fèi)，目前在農(nóng)村個(gè)別地區(qū)有收取少量生活垃圾處理費(fèi)。隨著人們對(duì)環(huán)境服務(wù)認(rèn)識(shí)的加深和環(huán)保社會(huì)責(zé)任感的增強(qiáng)，以及居民收入水平的提高，公眾對(duì)環(huán)境服務(wù)的支付意愿逐步加強(qiáng)。在很多國(guó)家，“使用者付費(fèi)”是開(kāi)展環(huán)境服務(wù)的一項(xiàng)重要原則，它保證了環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目投資的可回收性，是吸引私人資本的一項(xiàng)重要激勵(lì)。在我國(guó)，“使用者付費(fèi)”原則主要體現(xiàn)在污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的收取上［1］。目前可以推廣污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)兩種費(fèi)用，建立農(nóng)村環(huán)境服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金，并規(guī)定其只能用于農(nóng)村環(huán)境服務(wù)。在具體執(zhí)行中，應(yīng)該充分考慮到農(nóng)村間的差距，每年確定一定比例的名單，其污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)由國(guó)家、地區(qū)共同補(bǔ)貼乃至代為支付。

［1］肖蔥，趙昌文．在公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域推行公私合作模式的思路［J］．天府新論，2008，（6）：99－101．

［2］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［G］．北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010．

［3］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，環(huán)境保護(hù)部．環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒［G］．北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010．

［4］中國(guó)項(xiàng)目總網(wǎng)．福建投資3億多元建設(shè)259座農(nóng)村垃圾站［EB／OL］．（2007－07－12）［2011－09－28］．http：／／www．chinabidding．com／zxzx－detail－1481576．html．

［5］中國(guó)建設(shè)報(bào)．全面推進(jìn)城市污水垃圾處理 讓福建的水更綠山更青［EB／OL］．（2011－05－23）［2011－09－28］．http：／／www．scjst．gov．cn／webSite／main／pageDetail．a(chǎn)spx？fid＝39ec2e9d－f572－4573－9c07－e5d8843c389c＆fcol＝181009，2011－5－23．

［6］何光銳．福建省農(nóng)村“家園清潔”行動(dòng)取得階段性成效［N／OL］．（2009－03－10）［2011－09－28］．http：／／www．xinhuanet．com／chinanews／2009－03／10／content＿15913011．htm．

［7］陳定川．建設(shè)美麗家園 福建明確今年農(nóng)村家園清潔行動(dòng)重點(diǎn)［EB／OL］．（2010－04－02）［2011－09－28］．http：／／www．cnr．cn／newscenter／gnxw／201004／t20100402＿506238622．html，2010－4－2．

［8］環(huán)境保護(hù)部．中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［EB／OL］．（2011－06－13）［2011－09－28］．http：／／jcs．mep．gov．cn／hjzl／zkgb／2010zkgb／．

Research on the Equalization of Public Environment Service between City and Country in Fujian

HUANG Sen－wei
（Fujian Agriculture and Forestry University Institution of Sustaining Developing，F(xiàn)uzhou Fujian 350002，China）

Equalization of urban－rural public environment service is an importance text of solving the urban－rural dual structure problem，and lessen the gap between urban and rural，is the inevitable request to realize the object that everyone share the fruit of the society’s development．Take Fujian as a example，there exist gap between urban and rural public environment service，like as irrigation works service，drinking water service，garbage management service and water pollution management，we need aim at the characteristic of Fujian，set down the proper process to achieve the equalization of urban－rural environment service．For the whole country，in order to improve the equalization，we need increase the support level to country public environment service，we need to promote the level of country environment service through the framework constructing of environment service，devotion of service，charge of service and so on．

equalization；gap；route

F303．4 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

1672－0539（2012）01－038－07

2011－12－12

國(guó)家社科基金“農(nóng)村水環(huán)境污染與治理研究”（10cjy042）；福建省高校杰出青年科研人才計(jì)劃（JA1113024）

黃森慰（1982－），男，福建漳州人，講師，博士生，研究方向：農(nóng)村公共管理。

劉玉邦