張慶才

（廈門大學，福建 廈門 361005）

監(jiān)管預算的前景與挑戰(zhàn)

張慶才

（廈門大學，福建 廈門 361005）

政府監(jiān)管成本的絕大部分被排除在政府預算之外，這是當前預算理論與實踐的重大缺陷。在分析監(jiān)管成本的內(nèi)含以及監(jiān)管預算邏輯的基礎上，探討監(jiān)管預算潛在的積極作用，包括提高政府的可見性、控制政府規(guī)模與成本、以及促進監(jiān)管資源的有效配置，以及迫使監(jiān)管者為監(jiān)管權(quán)而競爭。與此同時，討論監(jiān)管預算在建立前后面臨的實際問題和挑戰(zhàn)，包括如何界定和測量成本，要不要計算監(jiān)管收益，如何確保執(zhí)行等，并分析監(jiān)管預算的可行性。

財政預算；監(jiān)管成本；監(jiān)管預算

現(xiàn)有的公共預算，準確地說是財政預算理論與實踐課只關(guān)注政府的稅收債務和支出，忽略了政府監(jiān)管成本。體現(xiàn)在政府賬面上的監(jiān)管支出只占監(jiān)管成本的一小部分，監(jiān)管成本的絕大部分是由被監(jiān)管者承擔的直接成本，又稱遵從成本，有時因監(jiān)管成本定義的不同還包括間接成本。直接成本與間接成本并不進入財政預算過程，因此，政府監(jiān)管又被稱為是一種“隱藏稅”（Covert Taxation）［1］。從經(jīng)濟角度看，政府監(jiān)管類似于政府直接支出，二者都需要通過轉(zhuǎn)移私人資源來實現(xiàn)其目標。因此，審慎的立法者或政府理應公平對待這兩種支出，將預算外的監(jiān)管成本納入預算內(nèi)，這也是預算理論與實踐課題中應有之義，也是政府監(jiān)管責任的要義所在。

監(jiān)管預算就是指通過（仿效）現(xiàn)有的預算程序?qū)ΡO(jiān)管成本或其一部分實施法定上限控制，迫使監(jiān)管機構(gòu)在成本控制的前提下實現(xiàn)監(jiān)管目標。雖然監(jiān)管預算有提高政府可見性、控制政府規(guī)模等積極作用，但其建立和有效運行也面臨技術(shù)和制度因素的制約，包括如何界定和測量監(jiān)管成本、監(jiān)管者和被監(jiān)管者的激勵問題、立法者的政治意愿以及現(xiàn)有預算執(zhí)行狀況等。

監(jiān)管預算只是改革監(jiān)管的程序工具之一，獨自不可能成為降低監(jiān)管成本的靈丹妙藥，最終控制監(jiān)管的唯一辦法是控制政府權(quán)力，而不是精確地測量政府權(quán)力，盡管后者有助于前者。

一、監(jiān)管成本、監(jiān)管預算及其邏輯

（一）監(jiān)管成本及其構(gòu)成

若要理解監(jiān)管預算必先搞清楚什么是監(jiān)管成本。監(jiān)管成本是指為制定、執(zhí)行監(jiān)管而帶給政府和私人可測量和難以測量的支出。一般說來，監(jiān)管成本大致可以分為兩類即顯性成本和隱性成本，其中隱性成本又可分為直接成本和間接成本兩種（見表1）。

表1 監(jiān)管成本的構(gòu)成

1．顯性成本。它是指監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管運作成本。制定與執(zhí)行監(jiān)管需要耗費時間、精力和投資。從過程角度看，監(jiān)管制定階段涉及的成本主要有信息成本、決策成本、草擬方案和執(zhí)行計劃成本，監(jiān)管執(zhí)行階段的成本有啟動成本、監(jiān)控成本和執(zhí)行成本。從靜態(tài)角度看，主要由職員薪酬與福利、管理費用和資本支出等構(gòu)成。這部分成本體現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)或其所在政府層級的預算賬目上，所以又稱顯性成本。

2．隱性成本。它是監(jiān)管所引起的但沒有體現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)或其所在政府層級的預算賬目上的成本，細分為直接成本和間接成本。直接成本是指被監(jiān)管者為遵從監(jiān)管而付出的成本，被監(jiān)管者包括企業(yè)、消費者、非政府組織、其他監(jiān)管機構(gòu)以及中央（聯(lián)邦）以下級政府，因此又稱遵從成本。間接成本是指監(jiān)管所引起的產(chǎn)出減少和效率損失。比方說，監(jiān)管機構(gòu)要求汽車必須安裝某安全設備，若生產(chǎn)者遵從則勢必導致產(chǎn)品成本提升，進而價格提高，迫使那些只愿以舊價購買的消費者離開市場，導致生產(chǎn)者利潤降低，如此，一些小公司可能被迫關(guān)停。生產(chǎn)者降低的利潤（降低生產(chǎn)者剩余）和消費者無法滿足的效用（降低消費者剩余）也并沒有被監(jiān)管者獲得，白白損失了。因此，間接成本又被經(jīng)濟學家稱為“死損”或“無謂損失”。這個例子并不是說不應該安裝安全裝置，而是說這種監(jiān)管選擇在帶來或有收益時必然要付出除直接成本之外的間接成本。

因所使用監(jiān)管、監(jiān)管成本定義以及測算方法的不同，從來沒有一個關(guān)于監(jiān)管成本以及間接成本與直接成本比例關(guān)系的權(quán)威數(shù)字。據(jù)Clyde Wayne Crews Jr．及魏登堡中心（Weidenbaum Center）和莫卡特斯中心（Mercatus Center）估計，2008年、2009年美國聯(lián)邦監(jiān)管支出分別是554億和543億美元，占聯(lián)邦總支出的1．5%，同兩期的直接成本（包括州及地方政府）分別為1．752萬億和1．187萬億美元，是聯(lián)邦總支出的50．7%和34%。間接成本與直接成本的比例關(guān)系一般體現(xiàn)在某類或某種監(jiān)管研究中，Weitzman認為環(huán)境監(jiān)管的間接成本與直接成本的比例關(guān)系大約為2比1到3比1［2］，而針對歐洲一項關(guān)于化學品的注冊、評估與許可規(guī)范（Registration，Evaluation，and Authorization of Chemicals，REACH）的成本研究顯示，政府和非政府組織認為兩種成本比例是6比1，個別學者估計為650比1［3］（p．187）。

（二）監(jiān)管預算的邏輯

1．監(jiān)管預算的含義

明確了監(jiān)管成本之后，理解監(jiān)管預算就容易多了。盡管在具體細節(jié)上可能較為復雜，但監(jiān)管預算的基本理念很簡單，就是指通過（仿效）現(xiàn)有的預算程序?qū)ΡO(jiān)管成本或其一部分實施法定上限控制，并依據(jù)一定的配置原則對監(jiān)管機構(gòu)已獲得的成本預算實施削減或轉(zhuǎn)移等再配置。假設監(jiān)管成本設定為遵從成本，那么在監(jiān)管預算下，監(jiān)管機構(gòu)將被要求在制定監(jiān)管前必須從立法機關(guān)那里獲得授權(quán)使用私人資源的額度。這個額度可以按主要規(guī)則、監(jiān)管計劃、監(jiān)管職能或監(jiān)管機構(gòu)來分配。舉例來說，立法機關(guān)可以就環(huán)保機構(gòu)監(jiān)管的遵從成本設定四個層次的法定限制：（1）非道路柴油引擎規(guī)則；（2）所有清潔柴油計劃；（3）所有空氣質(zhì)量監(jiān)管；（4）環(huán)保機構(gòu)的所有規(guī)則。監(jiān)管預算的主要內(nèi)容有三個方面：一是監(jiān)管成本內(nèi)涵的設定。二是監(jiān)管預算的應用廣度，它既可以針對存量監(jiān)管，也可以針對增量監(jiān)管或總量監(jiān)管。三是監(jiān)管預算的應用深度。

2．監(jiān)管預算的邏輯

（1）監(jiān)管預算的理論邏輯。如果說財政預算管理的是財政資源的話，那么監(jiān)管預算就是用來管理監(jiān)管資源。從經(jīng)濟與社會角度來看，政府監(jiān)管類似于政府支出項目，兩者都需要通過轉(zhuǎn)移私人部門的資源來實現(xiàn)國家所確定的政策目標，唯一不同的是，后者的運作經(jīng)民主過程先收稅后由政府直接支出，而前者的資源來自私人部門為遵從監(jiān)管要求而形成的直接支出，其運作主要依賴于監(jiān)管機構(gòu)的主導和三權(quán)機關(guān)的監(jiān)控。

監(jiān)管成本的隱蔽性使得政府監(jiān)管相對于政府直接支出在政治上更為有利，這使政治家偏愛用監(jiān)管替代政府直接支出來實現(xiàn)政策目標以激勵，在預算約束從緊時就更加明顯。

盡管目前對監(jiān)管的控制方法有很多，如行政審查、立法審查、司法審查，以及立法通過行政程序法授權(quán)公眾參與監(jiān)管制定，但都沒有運用法定預算的方式對監(jiān)管成本加以控制。因此，政府應該公平對待國民的所有支出，無論是政府直接支出成本還是監(jiān)管成本，將預算外的隱性成本或其一部分納入預算內(nèi)，這是預算理論與實踐課題中應有之義，也是責任政府的要義所在。

（2）監(jiān)管預算的應用邏輯。監(jiān)管預算的應用程序方面可比照現(xiàn)有的財政預算程序。立法機關(guān)可以先就整個監(jiān)管體系產(chǎn)生的總成本設定一個上限，預算時間跨度可以是年度或3～5年。然后按年度或逐年將這個總數(shù)分配到不同的監(jiān)管機構(gòu)，要求每個監(jiān)管機構(gòu)在法定的監(jiān)管預算以及財政預算限度內(nèi)運行。為維持監(jiān)管機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)但又不至于使成本預算被監(jiān)管機構(gòu)鎖定，可考慮將成本總數(shù)按一定比例分割為法定授權(quán)和立法機關(guān)授權(quán)兩部分，這后一部分成本預算由立法機關(guān)依據(jù)一定原則如監(jiān)管機構(gòu)的成本有效性做削減或轉(zhuǎn)移再配置。

當然，監(jiān)管預算與財政預算的邏輯類比也不能走得太遠。就財政預算而言，政府的行為受制于稅收收入，以及負債和通脹意愿的程度。監(jiān)管預算是一個沒有收入方的單邊賬，只有成本方，基本不受商業(yè)周期的影響。這些不同可能會削弱監(jiān)管預算潛在的約束力。

二、監(jiān)管預算的積極作用

（一）提高政府的可見性

政府素有“有形之手”之稱，但從經(jīng)濟的角度看，相對其他較為有形的政府干預手段而言，政府監(jiān)管更為隱蔽。舉例來說，為清潔環(huán)境、改進工作場所安全以及員工培訓項目，立法機關(guān)可以通過先征稅后投入資金的方法，也可以通過授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布規(guī)則要求私人的成本投入。如果立法機關(guān)選擇稅收支出方法，那么成本是可見的，公眾有機會權(quán)衡成本與收益。如果立法機關(guān)選擇監(jiān)管方式，那么普通公眾會認為收益似乎是免費的。因此，相比由稅收買單的成本而言，一般公眾會表現(xiàn)出對監(jiān)管有更多的需求和更高的容忍度，即使監(jiān)管提高了零售價格、降低了就業(yè)以及企業(yè)的競爭力。由于監(jiān)管成本的隱藏性，作為一種政府干預策略，監(jiān)管一直為一些特殊利益集團和苛求公共利益意識形態(tài)集團所推崇。在赤字高漲以及控制政府支出的壓力下，政治家也逐漸對通過監(jiān)管實現(xiàn)其目標感興趣。監(jiān)管預算將使監(jiān)管成本與政府支出成本一樣可見，從而阻止將監(jiān)管當作財政細化工具。

（二）控制政府總規(guī)模與成本，激活立法機關(guān)責任

詹姆斯·麥迪遜（James Madison）曾說，如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制，但是經(jīng)驗教導人們，必須有輔助性的預防措施［4］（p．322）。麥迪遜的觀點得到了現(xiàn)代政府的回應。現(xiàn)代政府一方面通過財政預算控制自己，另一方面通過包括監(jiān)管在內(nèi)的其他非傳統(tǒng)工具控制被統(tǒng)治者。這兩種政府行為都受到廣泛的注意。例如，艾倫·威爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）注意到，政府越是試圖努力影響公民行為就越難以控制自身的秩序［5］（p．350）。 艾倫 · 西克（Allen Schick）認為，大量增長的預算外支出體現(xiàn)了“控制悖論”，一方面擴展了政府對私人部門的控制，另一方面卻放棄了對公共部門的很多控制［6］。大多數(shù)監(jiān)管成本并不為公眾所見，屬預算外支出。相對預算內(nèi)支出管理而言，政府控制監(jiān)管的激勵更小，致使監(jiān)管成本不斷上升，并規(guī)避了公眾對政府的監(jiān)督。據(jù)估計，如果將監(jiān)管成本和政府直接支出相加，美國聯(lián)邦政府占整個經(jīng)濟（GDP）的33%，這一比例相對于其他國家來說還算是較低的［7］。

由于監(jiān)管預算的上限由立法機關(guān)明確做出，因此，監(jiān)管預算在一定程度上有助于建立立法機關(guān)承擔監(jiān)管的最終責任的原則。如果監(jiān)管機構(gòu)必須從立法機關(guān)那里獲得監(jiān)管預算上限授權(quán)，那么立法機關(guān)就會面臨限制監(jiān)管成本的政治壓力，其對監(jiān)管的審查才具有實質(zhì)意義。監(jiān)管預算就是要迫使決策者正視政府總成本，并做出明確的選擇。

（三）促進監(jiān)管資源的有效配置

如果沒有監(jiān)管預算約束，監(jiān)管機構(gòu)就不會審慎考慮監(jiān)管成本。與私人單位不同，監(jiān)管機構(gòu)有耗不完的權(quán)力去行動。換句話說，監(jiān)管機構(gòu)今天做出的行為不會限制或影響其明天的行為能力，因而既不會考慮其監(jiān)管選擇帶給社會的成本，尤其是間接成本，也不會注意其他監(jiān)管機構(gòu)正在做什么，這使得監(jiān)管機構(gòu)間權(quán)衡或協(xié)調(diào)難以存在。因此，監(jiān)管機構(gòu)在共享和分割私人資源控制權(quán)時不會面臨什么壓力。相比之下，支出機構(gòu)項目支出選擇也會有間接成本，不過支出機構(gòu)在做支出選擇時會考慮到這點。比方說，民政部依靠財政預算支出，雖然也是在花別人的錢，但財政預算畢竟不是免費午餐。盡管民政部也有增加預算的動機，但會面臨來自其他支出機構(gòu)的競爭壓力，導致追加預算的結(jié)果不確定。因此，在結(jié)果不確定以及預算限制下，民政部必須事先權(quán)衡并有效利用競爭性的項目支出，如是否選擇A項目而非B項目，或者在A項目上花多一點B項目少一點更能實現(xiàn)預算目標。同樣道理，如果將監(jiān)管資源當作免費品，指望監(jiān)管機構(gòu)有效配置這些資源將是一種奢望。

監(jiān)管預算的引入將會改變監(jiān)管機構(gòu)的行為方式。預算上限的存在將迫使監(jiān)管機構(gòu)對其所要監(jiān)管的風險或完成的任務分輕重緩急，因為對一種風險或所謂市場失靈的監(jiān)管就會影響其對另一種風險的監(jiān)管能力。在沒有監(jiān)管預算的情況下，只有被監(jiān)管的私人實體承擔成本，而一旦有了監(jiān)管預算，監(jiān)管機構(gòu)今天的選擇將會對其明天的行動構(gòu)成限制。因此，監(jiān)管預算能誘導監(jiān)管機構(gòu)做出更明智的監(jiān)管選擇。

一般來說，單個監(jiān)管機構(gòu)本身不可能考慮社會（整體）的機會成本，其所排序的風險也僅僅是與其管轄或決策過程緊密相關(guān)的，而不會去關(guān)注落入其他監(jiān)管機構(gòu)管轄的風險。通過監(jiān)管預算，在各個監(jiān)管機構(gòu)評估風險的基礎上，立法機關(guān)可以進行累積風險的再評估，再依據(jù)知識給予機構(gòu)適當?shù)馁Y源配置。這就是為什么立法機關(guān)要給每一個監(jiān)管機構(gòu)配置監(jiān)管預算的真正原因所在。

（四）迫使監(jiān)管者為監(jiān)管權(quán)而競爭

在監(jiān)管預算周期中，立法機關(guān)必須考慮什么是公眾面臨的最致命風險，哪些機構(gòu)更適合處理這些風險。監(jiān)管預算將迫使監(jiān)管者乃至全部監(jiān)管機構(gòu)相互競爭監(jiān)管權(quán)——強加給公眾負擔的權(quán)力。每一個機構(gòu)都會有激勵發(fā)現(xiàn)和暴露其他機構(gòu)成本收益分析的弱點，同樣也有激勵發(fā)現(xiàn)更明智的方法服務公眾，以證明其預算要求的合理性。以健康、安全、環(huán)境監(jiān)管為例，在有意義的底線基礎上，預算越緊，競爭就越激烈。此時，每個機構(gòu)都希望運用最少有效監(jiān)管所實現(xiàn)的單位成本挽救生命數(shù)比其他機構(gòu)的規(guī)則多。在理想的監(jiān)管預算狀態(tài)下，重組機構(gòu)間的監(jiān)管成本上限不能挽救更多的生命，實則有害生命。

三、監(jiān)管預算面臨的問題與挑戰(zhàn)

盡管監(jiān)管預算有諸多方面的積極作用，但作為立法者來說，必須考慮可能影響監(jiān)管預算成功建立和有效執(zhí)行的問題和挑戰(zhàn)，尤其是有效執(zhí)行問題，因為任何行為和過程都逃脫不了“意外后果法則”。這些問題和挑戰(zhàn)包括如何測量成本、扭曲監(jiān)管者的激勵以及監(jiān)管的合法性等。

（一）如何測量監(jiān)管成本

首先，測量監(jiān)管成本需要收集和分析大量的成本信息。收集大量信息一方面構(gòu)成政府成本，另一方面也給私人部門帶來遵從負擔。測量越是要求精確，為此付出的成本就越高。

其次，測量哪類成本。測量間接成本是非常困難的，需要考慮供求彈性、風險厭惡指數(shù)以及其他外生變量的影響。但是，如果僅測量直接成本又會限制監(jiān)管預算的應用范圍和有效性，且很容易被監(jiān)管機構(gòu)規(guī)避。例如，在只計算直接成本的情況下，監(jiān)管機構(gòu)則傾向于對某些行為和產(chǎn)品采取完全禁止的方式從而避免發(fā)生直接成本，不會考慮有直接成本的監(jiān)管選擇，如允許某些行為和產(chǎn)品以某種方式存在。相對而言，后者的間接成本要小于前者。

最后，如何識別自愿直接成本和邊際直接成本。即便測量直接成本，必須弄清楚哪些成本真是因監(jiān)管引起的。并不是公司和消費者所有的直接成本都是因監(jiān)管而起，其中包括為遵從市場力量而發(fā)生的成本。因此，即使不存在監(jiān)管，遵從成本并不是都可以節(jié)省的。比方說，即便不存在“清潔水規(guī)范”，有排污的公司與周圍利益相關(guān)者有可能達成某種協(xié)議來決定排污的標準和數(shù)量，遵從協(xié)議就會有成本，不管由誰來支付。而且，在某些情況下，監(jiān)管不過是當前為公司所應用標準的總結(jié)而已。在這種情況下，盡管直接成本的總數(shù)可能很大，但是滿足監(jiān)管的邊際直接成本相當小。然而，辨別自愿直接成本與邊際直接成本是相當主觀的，更不用說測量這些成本。

（二）強化監(jiān)管者扭曲成本計算

監(jiān)管預算的核心目的是控制成本，而將監(jiān)管收益排除在預算之外。這是監(jiān)管預算的核心特征，也是其主要缺陷。成本預算意味著監(jiān)管帶來的社會收益不能沖抵監(jiān)管成本。例如，環(huán)境監(jiān)管中的監(jiān)管成本包括公司為降低和消除污染而發(fā)生的支出，但不能由監(jiān)管帶來的產(chǎn)品價值提升、減少醫(yī)療保健支出等收益來沖抵。就產(chǎn)品安全監(jiān)管而言，遵從安全標準會帶來縮小風險范圍等收益，但其成本不能由后者來抵消。

將監(jiān)管收益排除在監(jiān)管預算之外可能會強化監(jiān)管者扭曲成本估計的激勵。首先，總體而言，監(jiān)管者反對其制定監(jiān)管的能力實行貨幣化限制。道理很簡單，人的生命是無價的，因此對保護生命的成本設定上限不是沒有必要就是不道德。其實，這樣的觀點難以站住腳，人的生命是無價的，千真萬確，但是用來保護生命的資源是有限的，因此更好地利用有限資源保護更多生命不僅有必要，也更有道德。在現(xiàn)有的監(jiān)管成本收益分析實踐中，監(jiān)管者已經(jīng)有低估成本高估收益的激勵。其次，監(jiān)管者可能極力尋求能夠用監(jiān)管收益來沖抵監(jiān)管成本的預算機制，從而得出監(jiān)管的凈成本。這也是多年來美國行政機關(guān)（總統(tǒng)）對監(jiān)管審查所采用的標準，盡管克林頓行政用收益合理化（Justify）成本取代里根的收益大于（Outweigh）成本標準。第三，如果前面的努力不成功，那么監(jiān)管者可能采取一方面通過事先高估成本來獲得較高的成本預算，另一方面采取事后低估成本以增強對預算剩余的裁量權(quán)。最后，監(jiān)管機構(gòu)可能只為確保遵從成本而不去尋求成本有效性更好的監(jiān)管方案。

因為收益是主觀的，所以無論是采用定性分析還是定量分析，只要將監(jiān)管收益納入預算標準或依據(jù)的話，如允許監(jiān)管機構(gòu)用收益沖抵成本或收益合理化標準，那么在機構(gòu)看來幾乎沒有什么監(jiān)管是不合格的。美國的成本收益分析實踐就證明了這一點，無論是國會對監(jiān)管的立法審查還是總統(tǒng)對監(jiān)管的行政審查。2001年3月美國國會通過決議否決職業(yè)安全與健康局制定的人類工程標準（2000年11月聯(lián)邦公報發(fā)布），這是自1996年通過國會審查法以來國會首次也是唯一一次拒絕由機構(gòu)制定并在聯(lián)邦公報公布的規(guī)則，而同期審查通過的規(guī)則達到近5萬個［8］。值得注意的是，此次國會拒絕機構(gòu)規(guī)則有一個特殊的政治背景。2001年，美國國會兩院多數(shù)黨與即將就任的總統(tǒng)（小布什，2001年1月20日就任，其前任為克林頓）同屬共和黨，從而形成所謂“一致性政府”（Unified Government）。因此，國會拒絕的是克林頓行政時期的規(guī)則，沒有遭到小布什的否決也是情理之中的事。就行政審查而言，1996－2009年間監(jiān)管機構(gòu)共提交1301個有顯著經(jīng)濟影響即年度經(jīng)濟影響超過1億美元的監(jiān)管待審查，信息與監(jiān)管事務局（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA）審查的結(jié)果顯示，有37個監(jiān)管被退回，退回率為2．84%，其中有5年是零退回率，且2002－2009年的退回率降為1．91%［9］。

因此，一方面，如果任由凈成本游戲成為規(guī)則，可能會挫敗監(jiān)管預算的核心目的——成本控制。另一方面，排除收益又可能強化監(jiān)管者扭曲成本計算，從而影響成本計算的準確性和成本控制的有效性，并且有犧牲成本有效性更好乃至最佳監(jiān)管的結(jié)果。

（三）監(jiān)管的合法性問題

監(jiān)管預算面臨的最大問題或挑戰(zhàn)是其為政府控制私人支出進而財富提供了合法性外衣。今天，政府通過稅收、借債和支出控制了經(jīng)濟的一部分。不僅如此，這些征稅和支出行為還強化了政府的固有認知，內(nèi)在地認為所有私人收入應該屬于它，似乎收入的第一所有人是政府而非掙錢者。要不要征稅、借債與支出要看政府的口味，政府儼然一副主人姿態(tài)。那么，建立監(jiān)管預算也有可能使監(jiān)管成為常態(tài)，不監(jiān)管是政府賜予。除此之外，監(jiān)管預算的建立將使得整個經(jīng)濟的私人部分更多地進入到公共預算過程，進而弱化而非強化政府適當功能的邊界。

四、監(jiān)管預算的可行性分析

（一）不要忽略市場的力量

就成本測量而言，財政預算的第一步是收入和成本測量，同樣地，監(jiān)管預算的第一步是成本測量，無論是針對一個規(guī)則、一個監(jiān)管計劃還是一個監(jiān)管機構(gòu)。目前，已經(jīng)有許多方法開始應用于測量直接成本，尤其是行政負擔，如用于測量監(jiān)管負擔減輕計劃的標準成本模型、測量行政負擔的基線測量方法、辨別自愿成本與邊際成本的增量方法以及遵從成本的量化實驗等。

相對于直接成本測量方法已取得的巨大進步而言，間接成本的測量依然是一個很大的挑戰(zhàn)。針對這點可以從兩方面思考。第一，監(jiān)管預算有可能強化監(jiān)管機構(gòu)扭曲成本收益分析。不過，從另外一個角度看，監(jiān)管預算也可能會改進現(xiàn)有的成本收益分析，因為成本一旦公開可見，它就會受到更多的注意和評論，如來自同行、學術(shù)界和公眾。監(jiān)管預算的建立會增加對可靠信息的需求，從而導致市場會增加監(jiān)管分析的供應數(shù)量和質(zhì)量。在這種情形下，估算者會根據(jù)新信息修訂或調(diào)整各自的估算。如此，隨著時間和經(jīng)驗的演進，初期比較粗糙的成本測量會慢慢得到改善。第二，建立有條件的基于直接成本的監(jiān)管預算?？刂曝斦袨榈恼芜^程同樣也可以用來控制監(jiān)管行為。財政預算只計算稅收和支出的直接成本，監(jiān)管預算也可以只計算監(jiān)管的直接成本。這里的條件：一是指監(jiān)管預算必須是更大的監(jiān)管改革工具包的一部分，須有其他程序措施來限制武斷增加間接成本的監(jiān)管。二是指不包括完全禁止某種產(chǎn)出和投入的監(jiān)管，除非在極端條件下（如安全受到極大威脅）。

（二）有條件排除監(jiān)管收益

針對排除監(jiān)管收益的弊端，第一，最簡單的方法是允許而不是強制監(jiān)管機構(gòu)提交監(jiān)管預算時附帶預期的監(jiān)管收益，并確保二者所使用方法一致或相容，但監(jiān)管收益不作為增加監(jiān)管預算的必要條件。盡管此舉并不能解決收益被排除問題，但可以告知公眾監(jiān)管預算潛在的收益。第二，監(jiān)管者在監(jiān)管成本收益分析市場力量的作用下會逐漸把激勵弄正確，以便與立法機關(guān)、其他監(jiān)管機構(gòu)以及被監(jiān)管者取得良好的公共關(guān)系。當然，為提供預算彈性，立法機關(guān)可允許監(jiān)管機構(gòu)在確保成本控制的前提下再配置監(jiān)管成本，如允許監(jiān)管機構(gòu)用改革存量監(jiān)管所帶來的成本節(jié)約抵作增量監(jiān)管的成本預算，以此來激勵監(jiān)管機構(gòu)更好地配置監(jiān)管資源。第三，相對于目前監(jiān)管成本收益都是隱藏的狀況來說，很難斷定在法定控制成本的情況下取得的監(jiān)管收益就一定不如成本隱藏的好。第四，排除收益問題并不是監(jiān)管預算所獨有。通常，財政預算也沒有或至少沒有系統(tǒng)地量化項目支出所帶來的收益。在選擇不同的支出方案時，預期收益也是一種推斷，且事實上它并不是構(gòu)成支出選擇的必然依據(jù)。盡管如此，財政預算仍不妨作為財政資源的控制機制。同理，排除收益的監(jiān)管預算也應該可以作為控制監(jiān)管成本的工具。

（三）監(jiān)管預算的制度條件

無論選擇什么樣的工具，監(jiān)管改革的目標應該是消除政治家和監(jiān)管者通過隱藏或轉(zhuǎn)嫁監(jiān)管成本來獲益的能力，監(jiān)管預算也不例外。從這個角度看，監(jiān)管預算的邏輯最終是政治的而非經(jīng)濟的。例如，盡管一直以來有關(guān)于監(jiān)管預算的探討，但最終監(jiān)管預算在美國沒有成為一項正式法案。究其原因除缺乏成本信息和測算技術(shù)外，還有利益相關(guān)者的分歧以及缺乏政治意愿［10］。

因此，對于打算建立監(jiān)管預算的決策者來說，需要考慮現(xiàn)有的政府理念與現(xiàn)實。首先是理念。監(jiān)管預算的設計應該使成本估算僅僅代表信息，并不構(gòu)成未來政府干預經(jīng)濟的道德基礎。其次是現(xiàn)實?？梢韵胂?，作為財政預算的對應物，監(jiān)管預算的預期執(zhí)行狀況不大可能好于財政預算的執(zhí)行狀況。如果政府執(zhí)行不善的話，那么有監(jiān)管預算還不如沒有。最后，責任重于預算。作為一種程序工具，監(jiān)管預算迫使監(jiān)管機構(gòu)更好地向立法機關(guān)負責，更重要的是激活立法機關(guān)承擔監(jiān)管責任，因為立法機關(guān)必須明確地做出監(jiān)管成本授權(quán)。因此，在憲政有限政府背景下，監(jiān)管預算可能更為有效運行。必須注意到，監(jiān)管預算再精確，它也只是測量和體現(xiàn)政府權(quán)力的程度，最終控制監(jiān)管的唯一辦法是控制政府權(quán)力，盡管前者有助于后者。

五、結(jié)論

政府是否應該追求一種管理與預算體制以公平對待財政與監(jiān)管支出？如果我們認為“公眾的眼睛是雪亮的”，能夠做出明智的選擇，那么成本最好隱藏便難有正當性。因此，從長期來看，建立監(jiān)管預算是必然之舉。不過，從短期來看，一些實際問題和挑戰(zhàn)雖不是不可克服，但也不可小視?？紤]到監(jiān)管預算并非只有一步，邁出走向監(jiān)管預算的第一步——建立監(jiān)管審查計劃——至關(guān)重要。盡管目前還沒有一個國家將監(jiān)管預算建構(gòu)為正式法定程序，但是如果將監(jiān)管預算的正式建立分為十個步驟的話，那么美國已經(jīng)走到第八步甚至第九步［11］（p．4），2008 年英國官方推出監(jiān)管預算咨詢文件，并打算2010年正式建立和執(zhí)行監(jiān)管預算。由于后來的金融危機，監(jiān)管預算計劃被迫終止。其他OECD國家也或多或少處在走向監(jiān)管預算過程中?；诖?，監(jiān)管預算的理論研究和框架計劃理應擺上議事日程。

［1］Tim Ambler，F(xiàn)rancis Chittenden，Chanyeon Hwang．Regulation：Another form of Taxation［J］．British Chambers of Commerce，2005，（3）．

［2］Weitzman，Martin L．On the“Environmental”Discount Rate［J］．Journal of Environmental Economics and Management，1994，（2）．

［3］Frank Ackerman．Poisoned for Pennies：The Economics of Toxics and Precaution［M］．Washington DC：Island Press，2008．

［4］James Madison．“The Federalist，No．51”In The Federalist Papers［M］．New York：The Penguin Group，1961．

［5］Aaron Wildavsky．Budgeting：A Comparative Theory of Budgetary Processes（2nd rev．ed）［M］．New Brunswick，NJ：Transaction Books，1986．

［6］Allen Schick．Off－Budget Expenditure：An Economic and Political Framework［J］．OECD Journal on Budgeting，2007，（7－3）．

［7］Clyde Wayne Crews Jr．Ten Thousand Commandments：An Annual Snapshot of the Federal Regulatory State［EB／OL］．2010－2011 http：／／cei．org／10KC．

［8］CRS Report R41079，Congressional Oversight：An O－verview，by Walter J．Oleszek．www．fas．org／sgp／crs／misc／R41079．pdf．

［9］Kiewiet，Roderick．A Regulatory Budget［J］．Paper Prepared for Delivery at the Conference on Federal Spending．University of California－Merced，2010，（5）．

［10］Doern，G．Bruce．A Regulatory Budget and a Strategic Regulatory Agenda：Twin Reforms for More Strategic，Integrated and Democratic Regulatory Governance［J］．Regulatory Governance Brief，2009，（1）．

［11］John F．Morrall III．Controlling Regulatory Costs：The Use of Regulatory Budgeting［M］．Paris：Organization for Economic Cooperation and Development．1992．

D63 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）03－0107－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．018

2012－01－05

廈門大學公共事務學院211項目“公共政策與政府治理”（ZK1009）。

張慶才（1971－），男，安徽合肥人，廈門大學公共政策研究院講師，博士。

劉瓊蓮］