閆 帥

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境
——兼論“自上而下”和“自下而上”評(píng)估模式的有效性與有限性

閆 帥

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

作為舶來品的政府績(jī)效評(píng)估自開始就面臨著理論與實(shí)踐結(jié)合的難題，這集中表現(xiàn)為政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境。圍繞理論與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中分別出現(xiàn)過“自下而上”和“自上而下”兩種評(píng)估模式，評(píng)估主體分別為公民和中央政府，然而，兩種評(píng)估模式都是有效性與有限性共存。特別是這兩種評(píng)估模式均未能在理論與現(xiàn)實(shí)的二維標(biāo)準(zhǔn)之間找到合適的均衡點(diǎn)，而是邁向了標(biāo)準(zhǔn)的一維化和極端化，最終使得兩種評(píng)估模式雙雙失效。

政府績(jī)效評(píng)估；主體選擇困境；有效性；有限性

一、政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境

政府績(jī)效評(píng)估作為西方發(fā)達(dá)國家行政改革的產(chǎn)物，在改革開放的大背景下引入中國，并在政治體制改革的助力下，獲得扎根成長(zhǎng)。與此同時(shí)，不容回避的是作為舶來品的政府績(jī)效評(píng)估自一開始就面臨著兩難：一方面要固守其產(chǎn)生于西式語境下的理論層面的內(nèi)在邏輯與運(yùn)作機(jī)理，另一方面又要注意其運(yùn)用于中國語境下的現(xiàn)實(shí)層面的文化環(huán)境和可行操作。簡(jiǎn)而言之，就是理論與實(shí)踐結(jié)合的難題。回溯來看，政府績(jī)效評(píng)估的運(yùn)作就一直處于這種理論與現(xiàn)實(shí)的張力之中，這集中表現(xiàn)為政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境。所謂“主體選擇困境”主要是指無法有效地從政府績(jī)效評(píng)估的候選主體中選出符合理論－現(xiàn)實(shí)二維標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估主體，這主要包括候選主體與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面。

就候選主體而言，在政府績(jī)效評(píng)估中可供選擇的候選主體有哪些？對(duì)這一個(gè)問題的回答，我們不妨回到政府績(jī)效評(píng)估概念本身。所謂政府績(jī)效評(píng)估“是一種以績(jī)效為導(dǎo)向，以提高公共行政資源使用效能和完善公共責(zé)任機(jī)制為目標(biāo)，以管理和服務(wù)對(duì)象的滿意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和社會(huì)信息化發(fā)展要求的新公共管理模式”［1］（p．8）。概念中，誰“以提高公共資源使用效能和完善公共責(zé)任機(jī)制為目標(biāo)”？“以管理和服務(wù)對(duì)象的滿意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)”中的“管理和服務(wù)對(duì)象”又是誰？答案顯而易見，前者為政府，后者是公民。換而言之，政府績(jī)效評(píng)估的候選主體起碼包括政府和公民兩個(gè)層面。然而，政府又可以進(jìn)一步細(xì)化為中央政府和地方政府兩部分，由此，政府績(jī)效評(píng)估的候選主體由政府、公民兩部分進(jìn)一步拓展為中央政府、地方政府和公民三部分。

就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言，恰如上述，對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇應(yīng)符合理論－現(xiàn)實(shí)二維標(biāo)準(zhǔn)，做到兩相結(jié)合。作為標(biāo)準(zhǔn)的理論和現(xiàn)實(shí)分別是什么？作為一項(xiàng)政策與制度的政府績(jī)效評(píng)估，本身受到了理論的建構(gòu)和制度的型塑。按照浦興祖的說法，政治制度“是多層次的結(jié)構(gòu)，內(nèi)層是國體，中層是政體、國家結(jié)構(gòu)形式以及政黨、公民政治行為的基本準(zhǔn)則等，外層是一系列具有明顯可操作性的規(guī)則、程序、方式等。外層體現(xiàn)中層，中層體現(xiàn)內(nèi)層”［2］（前言p．1）。依據(jù)這一理路，作為制度結(jié)構(gòu)外層的政府績(jī)效評(píng)估顯然要受到內(nèi)層和中層制度的影響。而內(nèi)層和中層的制度主要為國體、政體和國家結(jié)構(gòu)形式這三個(gè)要素。這是因?yàn)椋谥醒胝?、地方政府和公民三個(gè)候選主體中可以提煉出兩層關(guān)系，即政府與公民的相互關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱府民關(guān)系）和中央政府與地方政府的相互關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱央地關(guān)系）。就府民關(guān)系而言，從階級(jí)論的視角來看，兩者是一種統(tǒng)治邏輯中的主體與客體的關(guān)系；從社會(huì)契約論的視角來看，兩者則是一種契約邏輯中的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系；從委托代理理論的視角來看，兩者是一種交易邏輯中的代理與委托的關(guān)系。盡管研究范式不同，但三者都旨在回答“誰統(tǒng)治”和“如何統(tǒng)治”的問題，即國體與政體。就央地關(guān)系而言，它所體現(xiàn)的是國家結(jié)構(gòu)形式。

綜上論述，政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建與設(shè)計(jì)主要受國體、政體和國家結(jié)構(gòu)形式三要素的影響。這三要素又可以劃分為理論與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面。從理論層面來看，府民關(guān)系主要體現(xiàn)為“人民主權(quán)”的國體和政體，府際關(guān)系主要體現(xiàn)為“憲政分權(quán)”的國家結(jié)構(gòu)形式。這是因?yàn)?，隨著現(xiàn)代民主理論的確立，民主理論已然成為我們思考府民關(guān)系不可或缺的必要前提，從約翰·斯圖亞特·密爾到羅伯特·達(dá)爾的民主理論家都斷言：“民主的重要特征就在于政府不斷地對(duì)其公民的意愿做出回應(yīng)。”這句話的支撐力量是“人民主權(quán)”的民主內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)途徑是“競(jìng)爭(zhēng)選舉”的民主外殼。就府際關(guān)系而言，中央政府和地方政府是一對(duì)既相對(duì)獨(dú)立又相互依存的利益主體，其實(shí)質(zhì)是一種利益分配與利益均衡的關(guān)系，恰如約翰·格林伍德所指出的那樣：“地方政府不是中央政府的‘純粹的代理機(jī)關(guān)’。它們是能夠自主的政治系統(tǒng)，有權(quán)抵制中央的要求。而且中央政府要依靠地方政府提供情報(bào)與專業(yè)性意見及執(zhí)行政策?！保?］（p．8）既然中央政府和地方政府都具有自利的屬性，那么“如何才能把他們自私自利的一面限定起來，使中央‘人民政府’和地方‘人民政府’的運(yùn)作能夠更明確保證其公共性，而抑制其自利性”［4］？在這一問題上，現(xiàn)代國家的解決之道和應(yīng)對(duì)之策是實(shí)行“憲政分權(quán)”，即通過劃分中央政府與地方政府的權(quán)限與職責(zé)來進(jìn)行縱向的分工與分權(quán)，從而抑制其自利性。然而，恰如錢穆先生所述：“政治制度，必然得自根自生?？v使有些可以從國外移來，也必然先與其本國傳統(tǒng)，有一番融合媾通，才能真實(shí)發(fā)生相當(dāng)?shù)淖饔?。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長(zhǎng)成?！保?］（序p．1）因此，作為西方舶來品的政府績(jī)效評(píng)估，在移植入中國之后，需要本土化，以適應(yīng)本國傳統(tǒng)和制度，特別是那些中國所特有的、有別于西方的文化和制度因素，主要為單一制的國家結(jié)構(gòu)形式和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作重心，而這也就是政府績(jī)效評(píng)估中的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

圍繞理論與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐過程中，分別存在過兩種主體模式：以中央政府為主體的評(píng)估模式和以公民為主體的評(píng)估模式。從標(biāo)準(zhǔn)來看，前者偏向現(xiàn)實(shí)，后者偏向理論；從方向來看，前者是一種自上而下的評(píng)估模式，后者是一種自下而上的評(píng)估模式。然而，兩種評(píng)估模式都是有效性與有限性共存。特別是這兩種評(píng)估模式未能在理論與現(xiàn)實(shí)的二維標(biāo)準(zhǔn)之間找到合適的均衡點(diǎn)，而是邁向了標(biāo)準(zhǔn)的一維化和極端化，前者現(xiàn)實(shí)卻不合理論，后者正當(dāng)卻又不實(shí)際，最終使得“自上而下”和“自下而上”兩種評(píng)估模式雙雙失效。

二、“自下而上”評(píng)估模式的有效性與有限性

基于上述討論，依據(jù)理論視角的“人民主權(quán)”和“憲政分權(quán)”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)出了以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是以公民為評(píng)估主體，公民是主權(quán)者，是政府服務(wù)的對(duì)象，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)旨在滿足公民的需求，以此來換取公民的認(rèn)同和支持（即合法性），而這也恰恰是政府績(jī)效評(píng)估的“最終衡量標(biāo)準(zhǔn)”。二是中央政府和地方政府實(shí)行憲政分權(quán)，各有其職責(zé)和范圍，各自面對(duì)和承接自己權(quán)力和義務(wù)范圍內(nèi)要求輸入和相對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品及服務(wù)的輸出，皆依賴于公民的合法性訴求。總之，這是一種以公民為主體的評(píng)估模式，中央政府和地方政府的各種行為都圍繞公民選擇和展開，通過輸入部分的吸納民情民意和輸出部分的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)來競(jìng)?cè)」袷种械倪x票。而在輸入部分，公民的輸入不只局限于要求輸入，同時(shí)也存有支持輸入，如果政府提供了符合公民要求的輸出，那么公民也會(huì)以選票來投桃報(bào)李，即為支持輸入（見圖1）。

這種以公民為主體的自下而上的評(píng)估模式，其有效性在于理論上的正當(dāng)性和法律上的合法性。依據(jù)“名不正則言不順，言不順則事不成”這一古老的說法，“以公民為評(píng)估主體”屬于“名正”，它是政府績(jī)效評(píng)估“事成”的前提條件。毛壽龍和陳小華在總結(jié)美國政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就認(rèn)為“把公眾看成是政府績(jī)效評(píng)估重要評(píng)估主體，甚至是核心主體，讓公眾深入地參與到政府績(jī)效評(píng)估全過程”［6］是其成功的首因。這種“以公民為主體”的政府績(jī)效評(píng)估在國內(nèi)的法界、政界和學(xué)界均有市場(chǎng)：在法界，它符合憲法中“人民當(dāng)家作主”這一根本原則；在政界，溫家寶總理曾指出，政府要自覺接受人民監(jiān)督。政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈??；在學(xué)界，以對(duì)中國知網(wǎng)的檢索為例，在檢索項(xiàng)中選擇“主題”，依次輸入“政府績(jī)效評(píng)估”、“公民”，分別得到記錄2501條和341條，占據(jù)了整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估研究的14%。這對(duì)一些地方政府形成了一定的誘惑和壓力，在此基礎(chǔ)上，部分地方政府進(jìn)行了一些開拓性的嘗試。典型案例有：2003年和2004年的北京市網(wǎng)民評(píng)價(jià)政府活動(dòng)、2001年開始的南京市萬人評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)、2004年和2005年進(jìn)行的烏魯木齊市萬人評(píng)議活動(dòng)。然而，結(jié)果卻事與愿違，各地媒體雜志紛紛以醒目直觀的標(biāo)題對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道，針對(duì)北京市的報(bào)道有《北京網(wǎng)上評(píng)議政府部門活動(dòng)突然閉幕，未公布結(jié)果》和《“網(wǎng)民評(píng)政府”陷入的是怎樣的“沉默”》；針對(duì)南京市的相關(guān)報(bào)道有《南京推萬人評(píng)議機(jī)關(guān)辦法，百姓期待杜絕弄虛作假》和《江蘇機(jī)關(guān)作風(fēng)萬人評(píng)議結(jié)果揭曉，滿意率為99．3%引爭(zhēng)議》；針對(duì)烏魯木齊的報(bào)道有《烏市萬人評(píng)議投訴電話有點(diǎn)冷》。恰如王錫鋅所指出的那樣：“許多以公眾為主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)雖然一開始聲勢(shì)浩大，但效果卻很難令政府和公眾滿意，參與者積極性受挫，參與人數(shù)逐年遞減?！保?］為何這些在理論上有理有據(jù)、在西方國家行之有效的方式卻在中國受阻？概括而言，原因大致有四個(gè)方面：

圖1 以公民為主體的政府績(jī)效評(píng)估模式

第一，制度原因，中央而非公民主導(dǎo)下的晉升模式。在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式和黨管干部原則的背景下，官員升遷與否的決定權(quán)并非像西方國家那樣是由公民通過“用腳投票”和“用手投票”的方式說了算，而是來自上級(jí)的評(píng)價(jià)和任命。因此，以晉升為目的的官員在行為模式上勢(shì)必表現(xiàn)為“向上看而不向下看”。由此展開的所謂“以公民為主體”的評(píng)估模式更多地是一種投上級(jí)所好和增加上級(jí)好感進(jìn)而提升自己晉升幾率的表演秀。由此而衍生的結(jié)果必然表現(xiàn)為：由于評(píng)價(jià)結(jié)果與其自身利益緊密相關(guān)很難避免一些暗箱操作，地方政府及官員壟斷評(píng)價(jià)結(jié)果，制造“滿意”，欺上瞞下。因此，以公民為主體的政府績(jī)效評(píng)估“流于形式或成為另一種‘公共秀’在制度實(shí)踐層面也就很難避免了”［7］。

第二，理論原因，公民主體的定位不明和爭(zhēng)議不斷。雖然中國學(xué)術(shù)界對(duì)公民的主體地位給予了肯定，但仔細(xì)觀察這種肯定只能算是一種部分肯定，更多地將公民的主體地位定位于“參與式”與“外部式”。忽視了在現(xiàn)代民主理論語境下，人民的主權(quán)者和當(dāng)家作主的主體地位，進(jìn)而也沒有意識(shí)到公民的滿意度為政府績(jī)效評(píng)估的“最終衡量標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和公民不可取代、不可缺失的內(nèi)在主體地位。即使提倡主體的多元化，在價(jià)值排序上，公民也應(yīng)該是第一位的。然而，更大的地阻力在于，相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為“公眾并非政府績(jī)效評(píng)估的最科學(xué)依據(jù)”，并衍生了后面兩點(diǎn)內(nèi)容。

第三，技術(shù)原因，缺乏可行的評(píng)估手段和操作程序。政府外網(wǎng)作為可行的操作手段，雖然化解了人口多、面積大等現(xiàn)實(shí)難題，有著便捷性、成本低、參與高等優(yōu)點(diǎn)，但也存在著匿名化所帶來的不負(fù)責(zé)任、發(fā)泄表達(dá)等缺點(diǎn)，不利于政府績(jī)效評(píng)估的正式展開和準(zhǔn)確獲得。除此之外，還存在部門職能差異的問題，如周繼東認(rèn)為：“有的部門和老百姓打交道多，有的打交道少；有的部門專門干好事，有的部門專門干讓人討厭的事，比如城管部門，它的職責(zé)就是得罪人，所以社會(huì)評(píng)價(jià)一直非常低；有的部門比如統(tǒng)計(jì)部門，和老百姓不怎么打交道，這樣的部門往往群眾滿意度還是很高的?！保?］

第四，個(gè)體原因，缺乏應(yīng)有的評(píng)價(jià)能力和獨(dú)立公正?！靶畔⒌膮T乏和認(rèn)知的偏好”決定了“公眾”這種評(píng)價(jià)主體不是萬能的。如果由公眾對(duì)政府所有職能部門工作的各方面內(nèi)容進(jìn)行全面評(píng)價(jià)將難以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性［9］。在評(píng)估中，公眾由于受社會(huì)環(huán)境、主觀認(rèn)識(shí)、心理狀態(tài)等因素的影響，不可避免地會(huì)產(chǎn)生誤差。因而為減少誤差，需對(duì)評(píng)估主體的專業(yè)化要求提高，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)。但這在作為絕大多數(shù)的公眾這一評(píng)估主體中難以進(jìn)行，進(jìn)而導(dǎo)致這種評(píng)估誤差的出現(xiàn)不可避免［10］。

以上四點(diǎn)即為自下而上評(píng)估模式的有限性，在其作用下，以公民為主體的政府績(jī)效評(píng)估在現(xiàn)實(shí)中最終被異化為“上級(jí)政府測(cè)量下級(jí)政府的產(chǎn)出，旨在考核和控制官僚，公眾參與多數(shù)起著象征性作用”［6］。

三、“自上而下”評(píng)估模式的有效性與有限性

在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作重心兩個(gè)現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的影響下，當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)出了兩個(gè)特色：一是以中央政府為評(píng)估主體；二是以GDP為評(píng)估導(dǎo)向。這一模式的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作方式，具體包括以下三個(gè)部分（見圖2）：

圖2 以中央為主體的政府績(jī)效評(píng)估模式

第一，中間關(guān)系部分。由公民、中央政府、地方政府三者構(gòu)成，其中，中央政府位于核心。它基于合法性與公民形成聯(lián)系，通過政治利益與地方政府形成關(guān)聯(lián)。前者表現(xiàn)為中央政府需要獲得人民的認(rèn)可和支持，這依系于我國“人民當(dāng)家作主”的原則和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的獲得是“歷史和人民的選擇”這一歷史事實(shí)①。后者表現(xiàn)為地方官員的晉升需要獲得中央的支持和認(rèn)可，這依系于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央政府對(duì)地方政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)和官員個(gè)體的趨利本性，主政地方政府的官員在本質(zhì)上也是理性選擇學(xué)派所設(shè)定的經(jīng)濟(jì)人，具有自利性的趨向，恰如布坎南所指出的那樣：“沒有理由認(rèn)為政治家和政府官員因?yàn)橛辛艘环N特殊身份就變成了奉行利他主義原則的天使?！保?1］（p．547）在官員的利益中，最重要的利益目標(biāo)就是獲得晉升，勞倫斯·瓊斯·彼得在推導(dǎo)其“彼得原理”的過程中就是把“追求晉升、企望升官”作為不證自明的假設(shè)前提，而中國濃厚的“官本位”思想和文化進(jìn)一步加深了這一判斷在中國的適用性。在這一關(guān)系鏈條下，因?yàn)榈胤秸畽?quán)力的獲得來自中央的任命與授權(quán)，所以地方政府不存在像中央政府那樣依系于公民的合法性訴求，公民的訴求更多地是通過中央政府這個(gè)中介來傳遞給地方政府的，這一關(guān)系鏈條，在一定程度就解釋了當(dāng)前社會(huì)上所出現(xiàn)的包括進(jìn)京上訪、駐京辦設(shè)立等一系列現(xiàn)象。

第二，輸入部分。其中，公民處于輸入源的位置，輸入的內(nèi)容主要為“要求和支持”［12］（p．54）。自改革開放以來，我國在認(rèn)真分析和總結(jié)社會(huì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，得出了我國當(dāng)前的主要矛盾是：人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。恰如上述關(guān)系鏈條中所揭示出來的那樣，公民的要求輸入主要指向中央政府，中央政府面對(duì)公民的要求輸入又該如何處理？我們不難從歷次領(lǐng)導(dǎo)人的講話中找到答案，無論是鄧小平同志所講的“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題”［13］（p．194），還是江澤民同志所講的“我國經(jīng)濟(jì)能不能加快發(fā)展，不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問題，而且是重大的政治問題”［14］，以及胡錦濤同志所指出的“把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，是解決中國一切問題的基礎(chǔ)，也是當(dāng)代中國最大的政治”［15］，都表明經(jīng)過中央政府的內(nèi)在轉(zhuǎn)換，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”已成為解決公民要求輸入的重要手段。在此背景下，中央政府又通過了以GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估將公民的要求輸入轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，這集中體現(xiàn)為“壓力型體制”，即“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”［16］。經(jīng)過“公民→中央政府→地方政府”這一內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理和邏輯過程的層層轉(zhuǎn)換，“日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求”這一公民“要求輸入”最終以“GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估”展現(xiàn)出來，其承擔(dān)主體也由中央政府轉(zhuǎn)換成為地方政府。

第三，輸出部分。在“日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求”和“GDP導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估”的雙重作用下，輸出部分也就自然表現(xiàn)為“GDP輸出”。在以GDP為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效評(píng)估模式下，地方政府對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的青睞，更多地是基于自身晉升的目的。換而言之，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是官員實(shí)現(xiàn)“職位晉升”的工具性手段，是一種做給中央政府看的政治表演秀，筆者將其稱之為“迎合型的GDP輸出”。當(dāng)然，這場(chǎng)政治表演秀也并非純粹淪落為一場(chǎng)“秀”，它同時(shí)帶來了“滿足公民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求”的“溢出效應(yīng)”，筆者將其稱為“附帶型的GDP輸出”。從實(shí)際結(jié)果來看，一方面，以GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估充分彰顯了其“蘿卜”加“大棒”的功能，凡是遵守了這一政策，實(shí)行了“迎合型GDP輸出”的地方政府官員，其晉升概率都有了較大地提升。根據(jù)周黎安基于實(shí)證數(shù)據(jù)分析所顯示的結(jié)果來看：省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，即省區(qū)GDP實(shí)際增長(zhǎng)率越高，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的概率越大，而權(quán)力中止（如退休或退居二線）的概率越低。如果省區(qū)平均GDP實(shí)際增長(zhǎng)率提高了6個(gè)百分點(diǎn)，那么，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的晉升概率可以提高2．4個(gè)百分點(diǎn)，而權(quán)力中止的概率將下降3個(gè)百分點(diǎn)［17］（p．92）。另一方面，官 員基于 個(gè)人晉 升目的而做出的“迎合型的GDP輸出”，直接結(jié)果雖然是“面向中央的展示”以及個(gè)人職位的晉升，但這一鏈條并沒有就此而終止，它還有一定的延伸，即圖2中所顯示的“附帶型的GDP輸出”，最終也帶來了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和百姓生活水平的提升。

以中央政府為主體的政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作方式勢(shì)必會(huì)帶來下述的有效性和有限性。

其有效性表現(xiàn)為：一是從中央政府的視角來看，中央政府在整個(gè)政治系統(tǒng)中只承擔(dān)輸入部分，而將輸出部分交由地方政府來完成。相較于輸出部分的實(shí)際公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)而言，輸入部分對(duì)于民意的吸納和反應(yīng)是一個(gè)相對(duì)容易完成的工作任務(wù)。與此同時(shí)，由于不直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，中央政府也就避免了直接與公民發(fā)生沖突的機(jī)會(huì)和可能性，保證了中央政府的合法性地位。二是從輸出結(jié)果的視角來看，在以GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估制度下，官員圍繞政治晉升而展開的博弈，最終使“政治競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)”，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)乃至全國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，達(dá)到了官員晉升和百姓受益的“雙贏”結(jié)果。三是從實(shí)際結(jié)果來看，特別是傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)感召力的下降，而制度規(guī)則又尚處于未完成的構(gòu)建之中，經(jīng)濟(jì)的高速、有效的發(fā)展無疑成為了維持統(tǒng)治合法性的必然選擇，從過去幾年的發(fā)展來看，以GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估制度也確實(shí)做到了這一點(diǎn)。

其有限性表現(xiàn)為：一是舍近求遠(yuǎn)的輸入模式，從物理距離來看，公民顯然更接近地方政府，地方政府也更了解公民實(shí)際情況，也更能因地制宜。然而，在目前的中央、地方、公民關(guān)系鏈條下，公民的要求輸入并非直接訴諸地方政府，而是通過中央政府的轉(zhuǎn)手二次輸入地方政府，這顯然增加了輸入鏈條，從而帶來了輸入信息的不及時(shí)、不真實(shí)以及政策調(diào)整的滯后性等后果。二是迎合型的GDP輸出，這是一種“中央本位型”而非“人民本位型”的導(dǎo)向輸出模式。地方政府基于晉升而表現(xiàn)出來的對(duì)于“GDP發(fā)展”的追求，最終邁向了路徑選擇上的不擇手段和實(shí)際結(jié)果的高成本代價(jià)的歧途，前者表現(xiàn)為地方保護(hù)主義的興起、地方政府職能的選擇性履行、地方競(jìng)爭(zhēng)的無序化和惡性化、個(gè)別機(jī)會(huì)主義以及可能性的在GDP上對(duì)中央進(jìn)行欺騙和瞞騙，等等，后者體現(xiàn)在“血的GDP”、“黑色GDP”、以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展以及所提供的產(chǎn)品不符合公民的要求，等等。三是央地關(guān)系、地方政府與公民關(guān)系的激化。因?yàn)橹醒胝回?fù)責(zé)輸入部分，而將任務(wù)較重的輸出部分全部交由地方政府完成，直接造成了地方政府任務(wù)承擔(dān)過重、權(quán)責(zé)不對(duì)等等現(xiàn)象，這樣一方面增加了府際的利益沖突，并被形象地描述為“中央政策‘只請(qǐng)客不埋單’，地方財(cái)政鋼絲上行走”以及“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政精精光光”。另一方面也造成了地方政府與公民關(guān)系的激化，據(jù)統(tǒng)計(jì)：1993年我國發(fā)生社會(huì)群體性事件0．87萬件，2005年上升為8．7萬件，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢(shì)頭。而“當(dāng)前群體性事件頻發(fā)，與地方財(cái)政的困頓有著非常直接的關(guān)系”［18］。

以中央為主體的政府績(jī)效評(píng)估模式，曾經(jīng)發(fā)揮了包括推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的重要作用，但其有限性也在不斷地被放大，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，路在何方，需要我們進(jìn)一步去思考。

四、結(jié)語

上述所展示出來的政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境，似乎令我們很悲觀，以中央政府為主體，現(xiàn)實(shí)卻不合理論；以公民為主體，正當(dāng)卻不實(shí)際?；蛟S，帕特南的話能夠幫助我們看到一絲希望，他說：“一個(gè)好的民主政府不僅要考慮它的公民的需求（即它是回應(yīng)型的），而且要對(duì)這些要求采取有效的行動(dòng)（即它是有效率的）。”［19］（p．72）換而言之，

政府績(jī)效評(píng)估既是主觀的又是客觀的，對(duì)其測(cè)量就需要做到“主觀滿意”與“客觀衡量”相結(jié)合，前者有賴于公民的滿意表達(dá)，后者有賴于中央政府的技術(shù)性評(píng)估，兩者地位相等的結(jié)合，邁向評(píng)估主體的多元化，或許才是走出“政府績(jī)效評(píng)估的主體選擇困境”的可能性之路。

注釋：

①細(xì)心的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，“人民”與“公民”是否等同？從學(xué)理的角度來講，作為法律概念的公民絕不等同于政治概念的人民。然而，本文認(rèn)為，自改革開放以來，特別是對(duì)“階級(jí)斗爭(zhēng)”觀念的拋棄和對(duì)“人民內(nèi)部矛盾”的啟用，在生活實(shí)際中，人民與公民已經(jīng)出現(xiàn)重合，盡管并非完全一致，所以，這里所進(jìn)行的置換和等同，是基本符合實(shí)際的。

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［8］如何給政府打分面臨四大難題 ［EB／OL］．http：／／news．qq．com／a／20091222／000246．htm．2009－12－22．

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D523 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）03－0066－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．011

2011－10－26

教育部博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)資助項(xiàng)目（50520111115005）。

閆帥（1985－），男，山西長(zhǎng)治人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。

王 篆］