傅金鵬

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

黨政合署：形態(tài)變遷與改革策略

傅金鵬

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

建國以來，黨政合署經(jīng)歷了從一般形態(tài)到新形態(tài)即大部門式黨政合署的變遷。這兩種組織形態(tài)在部門規(guī)模、組織邊界突破、部門職能、前期基礎(chǔ)、核心關(guān)注點(diǎn)和指導(dǎo)哲學(xué)等諸多方面存在差異。作為統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的新途徑，大部門式黨政合署具有強(qiáng)大的整合優(yōu)勢(shì)，但也存在局限性。未來的改革應(yīng)繼續(xù)遵循整體主義的改革哲學(xué)，既要適當(dāng)調(diào)整黨的執(zhí)政形式，又要考量大部門式黨政合署的適用范圍。

黨政合署；政府；改革；形態(tài)

黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的形態(tài)是我國黨政機(jī)構(gòu)改革關(guān)注的重要問題之一。從建國以來黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的歷程來看，如何合理和有效設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)一直困擾著理論界和實(shí)務(wù)界。目前，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在如下不良現(xiàn)象：工作部門太多，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)加上直屬事業(yè)單位（大部分行使黨政權(quán)力）的數(shù)目少則40～50個(gè)，多則超過80個(gè)［1］；人員編制臃腫，部門設(shè)置重疊，除人事、宣傳、法紀(jì)、安全和統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門外，各級(jí)黨委還設(shè)有負(fù)責(zé)農(nóng)村工作、教育工作、企業(yè)工作、經(jīng)濟(jì)工作和能源工作等專門委員會(huì)，與政府職能部門大范圍重疊。這就帶來一系列問題，如組織運(yùn)行成本過高，財(cái)政壓力大；黨、政部門的職責(zé)權(quán)限不清，推諉扯皮；黨、政管理層級(jí)過多，內(nèi)耗嚴(yán)重，等等。為此，黨的十六屆四中全會(huì)提出“撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門”。黨的十七大對(duì)黨政機(jī)構(gòu)改革提出了更高要求：在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制；在行政管理體制方面，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在國務(wù)院率先進(jìn)行大部門體制改革之后，各地以不同的改革方式響應(yīng)了中央號(hào)召。然而，在黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置方面，出現(xiàn)的創(chuàng)新性探索還很少。從目前來看，廣東順德于2009年進(jìn)行的黨政機(jī)構(gòu)改革取得了一些突破——?jiǎng)?chuàng)新了黨政合署的形態(tài)。如今，這一形態(tài)已穩(wěn)定運(yùn)行了一年多，從理論上對(duì)其進(jìn)行分析，可為未來的改革提供探索性指導(dǎo)。

一、黨政合署的一般形態(tài)

黨政合署最先在黨委和政府的監(jiān)督部門試行。建國初期，我國的監(jiān)察體制是黨政分設(shè)，并行運(yùn)轉(zhuǎn)。執(zhí)政黨（共產(chǎn)黨）黨委設(shè)有紀(jì)律檢查委員會(huì)專司黨員違反黨紀(jì)的案件，人民政府設(shè)有行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府工作人員違法瀆職的案件。因?yàn)榇蟛糠终刹慷际侵泄颤h員，所以在實(shí)際工作中絕大部分案件涉及黨委紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門的職權(quán)，需要兩個(gè)部門配合。鑒于此，中共中央于1952年2月9日在《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》中明確指出：各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作。1953年，安徽省響應(yīng)中央號(hào)召最先試行省委紀(jì)律檢查委員會(huì)與省人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，隨后省內(nèi)部分單位也開始合署［2］。這開了地方黨政合署的先河，盡管這一做法當(dāng)時(shí)沒有在全國鋪開。此后，由于國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展、政治體制改革的要求以及黨政機(jī)構(gòu)自身的變化等原因，黨委紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門幾經(jīng)分合。直到1993年，中紀(jì)委和國務(wù)院監(jiān)察部再次嘗試合署，兩部門合署辦公的做法一直延續(xù)至今。“中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制，是黨中央、國務(wù)院貫徹黨的十四大精神，在新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作和強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能所采取的重大措施?！保?］隨后，黨委紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的形式在地方各級(jí)普遍實(shí)行。

2000年前后，合署辦公的形式擴(kuò)展到黨委和政府的其他部門。例如，1995年上海浦東新區(qū)將黨委農(nóng)業(yè)工作委員會(huì)（農(nóng)工委）和政府農(nóng)業(yè)發(fā)展局（農(nóng)發(fā)局）合署；2000年1月，湖北省地方黨政機(jī)構(gòu)改革中除省紀(jì)委和省監(jiān)察廳合署辦公以外，省政法委員會(huì)與社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室開始合署辦公［4］。2000年4月，河南省開展省直黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，改革后實(shí)行黨政合署的部門有：省紀(jì)委與省監(jiān)察廳，省政法委員會(huì)與社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室，省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室與省人事廳，高等學(xué)校工作委員會(huì)與省教育廳［5］。目前，各地實(shí)行黨政合署的部門或機(jī)構(gòu)大體還有：黨委辦公室（廳）和政府辦公室（廳），黨委企業(yè)工作委員會(huì)和國有資產(chǎn)管理部門，黨委宣傳部門和政府文化（廣播電視）管理部門，等等。

可以看出，各地黨政合署的做法呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。第一，實(shí)行合署辦公的部門數(shù)目并不多，一般為一個(gè)黨委工作部門和一個(gè)政府職能部門。第二，合署辦公的兩個(gè)部門負(fù)責(zé)的事務(wù)具有高度關(guān)聯(lián)性，或者是管理的對(duì)象大體重合，如監(jiān)督黨員干部，或者是職能性質(zhì)極為相似，如秘書工作等。第三，因?yàn)楹鲜疝k公前并沒有合并機(jī)構(gòu)或整合職能，所以合署后的部門在人員、規(guī)模和業(yè)務(wù)領(lǐng)域上并不龐大。在此，筆者把兩個(gè)在工作內(nèi)容和性質(zhì)方面高度相似且密切相關(guān)的黨委工作部門和政府職能部門實(shí)行合署辦公，對(duì)外是兩個(gè)部門（兩塊牌子）而內(nèi)部只有一套工作人員的現(xiàn)象稱為黨政合署的一般或普通形態(tài)。這種一般形態(tài)是黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整的結(jié)果，它有利于黨、政互相配合，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；有利于職能統(tǒng)一，提高整體效率；有利于合理利用編制，精簡(jiǎn)人員和降低運(yùn)行成本。

二、黨政合署的新形式：大部門式黨政合署

所謂大部門式黨政合署，是指通過廣泛整合黨委工作部門和政府職能部門中相同、相近或相似的職能，組建規(guī)模大、領(lǐng)域廣和職能寬的黨政合署大部結(jié)構(gòu)。這一特殊的黨政合署形態(tài)成為2009年廣東順德黨政機(jī)構(gòu)改革的最大特色。

順德是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的縣（區(qū)）級(jí)行政區(qū)之一，一直走在地方黨政機(jī)構(gòu)改革的前列。大部門式黨政合署就是在歷次黨政機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上形成的。在2004年進(jìn)行改革時(shí)，順德組建的黨政機(jī)構(gòu)就具備了大部門式黨政合署的雛形。例如，區(qū)府辦與區(qū)委辦（包括區(qū)委決策咨詢和政策研究室）合署，區(qū)監(jiān)察局與區(qū)紀(jì)委合署，區(qū)人事局與區(qū)委組織部合署，區(qū)民族宗教事務(wù)局與區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部合署，等等①。在黨的十七大對(duì)黨政機(jī)構(gòu)改革提出新的要求后，國務(wù)院于2008年進(jìn)行大部門體制改革，在此背景下，順德于2008年底再一次被列為廣東省行政管理體制改革的試點(diǎn)之一，在實(shí)行大部門體制改革、統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和建設(shè)服務(wù)型政府方面先行探索。經(jīng)過周密籌劃，順德針對(duì)政府職能、組織機(jī)構(gòu)、責(zé)權(quán)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制等行政管理體制的深層次問題進(jìn)行了大幅度改革。

順德新一輪改革在建立大部門體制的同時(shí)，擴(kuò)大了黨政合署的范圍。例如，組建區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局，與區(qū)紀(jì)委合署辦公，形成“大紀(jì)檢”；區(qū)委政法委員會(huì)和區(qū)司法局合署辦公，形成“大政法”；組建區(qū)文體旅游局，與區(qū)委宣傳部合署辦公，形成“大宣傳”；將統(tǒng)戰(zhàn)部、外事僑務(wù)局、總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)的全部職能和民政局、農(nóng)村工作部的部分職能整合在一起，組建區(qū)委社會(huì)工作部，形成“大社工”②。這就形成了一種新的黨政合署形態(tài)——大部門式黨政合署，即通過廣泛整合執(zhí)政黨工作部門和政府部門中相同、相近或相似的職能，形成合署大部結(jié)構(gòu)。

與黨政合署的一般形態(tài)相比，大部門式黨政合署的一個(gè)最明顯特點(diǎn)就是合署的規(guī)模更龐大、職能范圍更寬。譬如，區(qū)政府文體旅游局和區(qū)黨委宣傳部合署后，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有10個(gè)，加上掛牌機(jī)構(gòu)則達(dá)到15個(gè)，承擔(dān)的主要職能多達(dá)20項(xiàng)③；區(qū)政府民政宗教和外事僑務(wù)局與區(qū)黨委社會(huì)工作部合署之后行使24項(xiàng)職能④。除此之外，大部門式黨政合署還在其他方面突破了一般形態(tài)，因而稱之為黨政合署的新形態(tài)。

三、兩種黨政合署形態(tài)的優(yōu)勢(shì)與局限比較

兩種黨政合署形態(tài)的差異是多方面的，這里主要從組織邊界突破、合署部門的職能關(guān)聯(lián)度、合署的前期基礎(chǔ)工作、核心關(guān)注點(diǎn)和指導(dǎo)哲學(xué)等方面進(jìn)行比較（見下表）。

兩種黨政合署形態(tài)的比較表

在組織邊界方面，黨政合署的一般形態(tài)突破了黨委工作部門和政府職能部門的組織邊界，而大部門式黨政合署既打通了政府職能部門之間的邊界又突破了黨、政組織的邊界。前者僅僅涉及一個(gè)黨委工作部門和一個(gè)政府職能部門，如黨委紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門合署。而后者是撤并多個(gè)政府職能部門形成典型的大部結(jié)構(gòu)，然后與相關(guān)黨委工作部門合署辦公，打通了政府職能部門之間和黨、政部門之間的雙重邊界。

能夠合署辦公的黨、政部門在職責(zé)權(quán)限上具有一定的關(guān)聯(lián)度。但是，在一般形態(tài)的黨政合署中，黨、政部門的職能具有高度相似性或者重疊性，如黨委紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門都負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)督和檢查工作，其對(duì)象大部分都是黨員干部；黨委辦公機(jī)構(gòu)和政府辦公機(jī)構(gòu)都是綜合性協(xié)調(diào)部門，處理文書、參謀等輔助工作。在新形態(tài)中，合署的黨、政部門在職能上有一定的相關(guān)性或同屬一個(gè)較寬泛的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如黨委宣傳部門和政府文化、體育、教育等部門。顯然，前者的職能關(guān)聯(lián)度要高于后者。

建立黨政合署一般形態(tài)不需要進(jìn)行前期準(zhǔn)備工作，而新形態(tài)的產(chǎn)生是更全面、更深層次設(shè)計(jì)和考慮的結(jié)果。一般而言，前者的形成有兩種情況。第一，當(dāng)發(fā)現(xiàn)黨委和政府中有兩個(gè)職責(zé)權(quán)限極為相似的部門時(shí)，進(jìn)行合署辦公。大部分合署都屬于這種情況，如黨委組織部門和政府人事管理部門合署，黨委宣傳部門和政府文化管理部門合署，等等。第二，如果當(dāng)前乃至今后某項(xiàng)工作十分重要或較為突出，黨委往往會(huì)成立一個(gè)工作部門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，同時(shí)政府職能部門中已設(shè)有職責(zé)相似的機(jī)構(gòu)，那么也會(huì)進(jìn)行合署。例如，黨委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室與政府人事部門合署。可見，這種合署形態(tài)是在兩個(gè)既有部門的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，很少考慮與其他部門的職能或業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性。而后者則首先對(duì)政府職能通盤考慮，經(jīng)過優(yōu)化、整合之后再考慮與相應(yīng)的黨委工作部門合署辦公，是以職能整合為基礎(chǔ)的。例如，順德在改革過程中先對(duì)政府各部門的職能進(jìn)行了梳理、歸并和轉(zhuǎn)移，組建政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局、文體旅游局、人力資源和社會(huì)保障局等大部門，然后分別與黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)、宣傳部、組織部合署辦公。

就核心關(guān)注點(diǎn)而言，黨政合署的一般形態(tài)主要考慮部門間的工作協(xié)調(diào)問題，而大部門式黨政合署則重點(diǎn)關(guān)注統(tǒng)籌政府部門之間、黨委和政府之間的職能配置及人員安置問題。在順德改革過程中，合署大部門的成立都是統(tǒng)籌職能配置的結(jié)果。例如，將政府監(jiān)察部門、審計(jì)部門和信訪部門的職能統(tǒng)籌配置，組建政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局，與黨委紀(jì)檢部門合署辦公；將政府文化、體育、影視、出版、文物和旅游等管理部門的職能統(tǒng)籌配置，組建文體旅游局，與黨委宣傳部門合署辦公，等等。在統(tǒng)籌人員安置特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位安排方面，順德設(shè)立了政務(wù)委員和部（局）務(wù)委員兩個(gè)職位，政務(wù)委員由原區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)或政府組成部門的正職擔(dān)任，部（局）務(wù)委員由原政府組成部門的副職擔(dān)任。這是安置“富余”領(lǐng)導(dǎo)人員的創(chuàng)新之舉。由此可見，黨政合署的新形態(tài)比一般形態(tài)具有更開闊的視野。

兩種形態(tài)之所以有上述諸多區(qū)別，其根本原因在于指導(dǎo)哲學(xué)不同。黨政合署一般形態(tài)的指導(dǎo)哲學(xué)是管理主義，合署的目的就是共享資源，提高運(yùn)行效率。大部門式黨政合署則以整體主義哲學(xué)為指導(dǎo)，將黨委和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配以及功能聯(lián)結(jié)通盤考慮、統(tǒng)籌安排。具體表現(xiàn)為：從跨部門協(xié)調(diào)到部門整合的整體思維，即以部門整合替代部門間協(xié)調(diào)機(jī)制解決協(xié)調(diào)難的問題；黨委的執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)功能與政府執(zhí)行功能之間的整合策略。

通過比較，我們發(fā)現(xiàn)大部門式黨政合署具有明顯優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，通過弱化政府職能部門之間因協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的摩擦和減少政府和黨委之間的分管環(huán)節(jié)，提高了工作效率。其次，通過縮減黨政部門數(shù)目和人員編制，降低了運(yùn)行成本。經(jīng)過改革，順德的黨政部門由41個(gè)減為16個(gè)，其中黨委工作部門6個(gè)，政府職能部門10個(gè)。最后，加強(qiáng)了政治對(duì)行政的控制。在我國，黨委作為主要的決策主體，政府是主要的執(zhí)行主體，兩者取得協(xié)調(diào)才能獲得良好的治理績(jī)效。古德諾在一百多年前就道出了政治－行政模式的真諦，“實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”［6］（p．14）。而這種協(xié)調(diào)就是通過政治對(duì)行政進(jìn)行適度控制來實(shí)現(xiàn)的。“無論這種控制存在于政府體制之內(nèi)還是之外，它的存在都是由于事實(shí)的需要，因?yàn)闆]有這種控制，有條理有進(jìn)取的政府是不可能存在的”［6］（p．21）。大部門式黨政合署通過功能與組織的整合實(shí)現(xiàn)了政治對(duì)行政的適度控制。

毋庸置疑，新形態(tài)也有一定的局限性。第一，因?yàn)檎块T之間的職能總有或強(qiáng)或弱的相關(guān)性且其強(qiáng)度是變化的，在某個(gè)時(shí)期和某種情形下，原本職能無牽連的部門間會(huì)突然增強(qiáng)相關(guān)性。所以部門之間的職能邊界是模糊的，這給合署前的職能整合帶來困難。第二，超大規(guī)模的合署部門會(huì)削弱黨政合署的整合優(yōu)勢(shì)。部門規(guī)模太大會(huì)超過管理者的控制能力?！叭魏涡姓賳T僅僅能夠有效地監(jiān)督數(shù)目有限的直接下屬，最高行政長(zhǎng)官下屬部的數(shù)目、部首長(zhǎng)下屬局的數(shù)目等等不應(yīng)該超

過行政長(zhǎng)官的‘控制幅度’（即他能有效監(jiān)督下屬的數(shù)目）”［7］（pp．54－55）。同 時(shí)，具 有 不 同 組 織 文 化 的部門合并后難以形成組織凝聚力，如英國在1970年成立的環(huán)境事務(wù)部“好像是由許多部分湊在一起組成的一個(gè)混合物，而不是一個(gè)緊密結(jié)合的統(tǒng)一體”［8］（pp．34－35）。第三，因?yàn)榇蠓秶狞h政合署使黨委直接走向了治理的前臺(tái)，如果不理清黨和政府的職責(zé)權(quán)限，就會(huì)出現(xiàn)將政府組織的大部分職能納入黨組織的危險(xiǎn)。這將帶來黨政不分、黨干預(yù)政府工作和權(quán)力過分集中等一系列弊端。

四、未來黨政合署的改革策略

毋庸置疑，未來的改革仍然遵循整體主義的邏輯。與此同時(shí)，既要適當(dāng)調(diào)整黨的執(zhí)政方式，又要考量大部門式黨政合署的適用范圍。這是以整體主義邏輯推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的前提條件。

（一）在改善黨的執(zhí)政方式的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在政治、組織和思想方面，是具有方向性的和戰(zhàn)略性的，各級(jí)政府負(fù)責(zé)行政工作，兩者互不影響。對(duì)此，鄧小平曾精辟地指出：“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！保?］（pp．339－340）只有明確了黨和政府的職責(zé)權(quán)限，才能使黨政關(guān)系走向規(guī)范化。作為統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種途徑，大部門式黨政合署才能發(fā)揮整合優(yōu)勢(shì)。

（二）鼓勵(lì)在基層治理中實(shí)行大部門式黨政合署。在我國，基層的問題和矛盾帶有綜合性和廣泛性，異常復(fù)雜而且敏感。大部門式黨政合署的整體視野恰恰有利于解決這些問題和矛盾。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，采用黨政合署的新形態(tài)既有利于解決治理問題，也有利于緩解財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的壓力。必須指出，大部門式黨政合署不宜在黨、政部門中廣泛實(shí)行，應(yīng)給基層政府和人員鍛造治理能力的廣闊空間；同時(shí)，也為基層黨委和干部從“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)型提供機(jī)會(huì)?？傊瑢?shí)行大部門式黨政合署的原則應(yīng)是：有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于政府高效履行行政職能，有利于黨政關(guān)系規(guī)范化。

（三）繼續(xù)遵循整體主義的改革哲學(xué)，進(jìn)一步拓寬治理的視野。首先，將人大和政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置納入機(jī)構(gòu)重構(gòu)的統(tǒng)籌框架，提高治理結(jié)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)性和有效性。實(shí)質(zhì)上，是要統(tǒng)籌黨委、政府、人大和政協(xié)的權(quán)力（利）配置，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。其次，將視野從層級(jí)內(nèi)部延伸到層級(jí)之間，上一層級(jí)和下一層級(jí)也要進(jìn)行統(tǒng)籌改革。在政治－行政體系的科層架構(gòu)內(nèi)，缺乏層級(jí)間的協(xié)同，層級(jí)內(nèi)部的整合優(yōu)勢(shì)必定會(huì)減損。在此并不是提倡“職責(zé)同構(gòu)”［10］，而是追求上下分工合理、職責(zé)明確和溝通順暢。最后，治理的視野應(yīng)涵蓋市場(chǎng)與社會(huì)。黨政機(jī)構(gòu)改革不僅僅是黨政機(jī)構(gòu)形態(tài)的變化，還是執(zhí)政黨和政府職能的優(yōu)化、重塑和發(fā)展。而執(zhí)政黨和政府只是整個(gè)社會(huì)中較為重要的行動(dòng)者，市場(chǎng)主體和民間非政府組織的功能同樣無法替代。因?yàn)椤斑^大的國家會(huì)壓制企業(yè)和積極性，過大的市場(chǎng)則會(huì)壓制同情心和合作精神”［11］。作為“第三支柱”［12］（p．496）的民間非政府組織，“他們滿足了政府不能也不樂于提供的服務(wù)，在第三世界國家里填補(bǔ)了那些短缺的人道主義服務(wù)的空隙”［13］。因此，建立市場(chǎng)秩序和促進(jìn)民間非政府組織自律有利于形成政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者共治的局面，這是整體主義哲學(xué)的現(xiàn)實(shí)要求。

注釋：

①中共佛山市順德區(qū)委文件（順發(fā)［2005］8號(hào)）：《印發(fā)〈佛山市順德區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》。

②廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)：《關(guān)于印發(fā)佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案的通知（粵機(jī)編［2009］21號(hào)）》。

③順德區(qū)委宣傳部（區(qū)文體旅游局）網(wǎng)站：http：／／xcb．shunde．gov．cn／page．php？Sid＝1＆Tid＝3，2011－04－18。

④順德區(qū)委社會(huì)工作部（區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局）網(wǎng)站：http：／／sdshgz．shunde．gov．cn／page．php？Sid＝1＆Tid＝1，2011－04－18。

［1］曾峻．地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理問題及其“治本”策略［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）．

［2］梅麗紅．建國以來黨政紀(jì)檢監(jiān)察體制的變革［J］．黨政論壇，2004，（6）．

［3］黨建編輯部．關(guān)于中央紀(jì)委監(jiān)察部合署辦公問題的解答［J］．黨建，1993，（4）．

［4］吳敬堂．湖北省地方黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)［J］．湖北檔案，2000，（3）．

［5］孔祥敬，等．河南省省直黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革全面展開［J］．行政人事管理，2000，（5）．

［6］［美］古德諾．政治與行政［M］．北京：華夏出版社，1987．

［7］［美］J．W．費(fèi)斯勒，T．F．凱特爾．行政過程的政治——公共行政學(xué)新論［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．

［8］［英］J．R．格林伍德，D．J．威爾遜．英國行政管理［M］．北京：商務(wù)出版社，1991．

［9］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［10］朱光磊，張志紅．“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）．

［11］［英］尼古拉斯·迪金．政府、民間團(tuán)體和企業(yè)在英國社會(huì)福利中的協(xié)作伙伴關(guān)系［J］．行政管理改革，2010，（7）．

［12］［德］E．U．魏伯樂，［美］O．R．揚(yáng)，等．私有化的局限［M］．上海：上海三聯(lián)出版社，2006．

［13］Glen Lehman．The Accountability of NGOs in Civil Society and its Public Spheres［J］．Critical Perspectives on Accounting，2007，（18）．

D62 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）01－0040－04

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．01．007

2011－06－20

傅金鵬（1980－），湖南常德人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

王 篆］