/孫仕祺 鄧益輝

“審計(jì)風(fēng)暴”期待轉(zhuǎn)型

/孫仕祺 鄧益輝

“審計(jì)風(fēng)暴”，曾被國(guó)人寄予厚望。然而近年來(lái)“年年做體檢，從來(lái)不治病”的結(jié)果使公眾漸漸產(chǎn)生了“審計(jì)疲勞”。無(wú)論是遏制腐敗，還是提高財(cái)政績(jī)效，種種跡象顯示，“審計(jì)風(fēng)暴”轉(zhuǎn)型已箭在弦上。

審計(jì)，被稱(chēng)為一個(gè)國(guó)家的“免疫系統(tǒng)”。

“審計(jì)風(fēng)暴”如約而至

“50個(gè)中央部門(mén)，270個(gè)所屬單位涉及政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理不規(guī)范等問(wèn)題，違規(guī)金額43.94億元?！?/p>

2012年6月27日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上作2011年度審計(jì)報(bào)告。報(bào)告顯示，審計(jì)署共向有關(guān)部門(mén)移送重大違法、違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件112起，涉及300多人。

一年一度的“審計(jì)風(fēng)暴”又如約而至。據(jù)悉，自2003年審計(jì)署推出的“審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度”以來(lái)，“審計(jì)風(fēng)暴”這個(gè)字眼與時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的李金華一起成為輿論熱詞。

2004年6月23日，李金華受?chē)?guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)提交了一份審計(jì)報(bào)告。報(bào)告中，一大批中央部委被公開(kāi)曝光，揭露問(wèn)題的內(nèi)容占到9成以上。

報(bào)告所包含的18項(xiàng)內(nèi)容，令聞?wù)哒鸷?。?dāng)時(shí)，人們用“審計(jì)風(fēng)暴”來(lái)形容這份審計(jì)報(bào)告所帶來(lái)的沖擊力。

實(shí)際上“審計(jì)風(fēng)暴”爆發(fā)是在1999年。當(dāng)年，李金華第一次受?chē)?guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)作了審計(jì)工作報(bào)告。報(bào)告中稱(chēng)，審計(jì)署通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院53個(gè)部門(mén)和直屬單位審計(jì)，發(fā)現(xiàn)43個(gè)部門(mén)擠占挪用財(cái)政資金31.24億元，平均每個(gè)部門(mén)7200多萬(wàn)元。常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告揭露的問(wèn)題使用了“觸目驚心”、“難以置信”、“膽大妄為”的字眼，并給予報(bào)告很高的評(píng)價(jià)。

可是，按照此前慣例，審計(jì)署向人大常委會(huì)的報(bào)告對(duì)公眾公開(kāi)的方式，只是一篇新聞稿。新聞稿很簡(jiǎn)單，只有兩頁(yè)紙。

“我就建議新聞稿和審計(jì)報(bào)告差別不要太大，朱總理接受了我們的意見(jiàn)，新聞稿基本上和報(bào)告沒(méi)有太大差別。這以后，向人大報(bào)告后直接對(duì)外公開(kāi)，根本不存在新聞稿的問(wèn)題。”李金華說(shuō)。

從此以后，審計(jì)署開(kāi)始了每年一次的“審計(jì)風(fēng)暴”。

“不透明的不一定是有問(wèn)題的，但有問(wèn)題的必定是不透明的?！崩罱鹑A表示，“懲治腐敗也好，懲治官僚主義也好，最好的辦法就是公開(kāi)透明，實(shí)行陽(yáng)光政策，這是全世界都認(rèn)同的看法?！?/p>

如今，審計(jì)工作在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度和廣度已今非昔比，審計(jì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)注在近些年來(lái)較為明顯，財(cái)政支出、信貸規(guī)模都是審計(jì)檢查重點(diǎn)。此外，審計(jì)把通過(guò)審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題糾正問(wèn)題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題作為其重要工作目標(biāo)。審計(jì)正在力求發(fā)揮其保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

“一個(gè)國(guó)家就像一個(gè)人的肌體一樣，必須有一個(gè)‘免疫系統(tǒng)’來(lái)確保它的健康、安全。審計(jì)恰恰就是這樣的一個(gè)‘免疫系統(tǒng)’。因此，預(yù)防、揭示、抵御經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種矛盾和各種病害的功能，就落到了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——審計(jì)機(jī)關(guān)的頭上?！爆F(xiàn)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義如是說(shuō)。

“審計(jì)風(fēng)暴”為何成為“審計(jì)疲勞”?

2012年5月15日，深圳市人大常委會(huì)委員王富?？吹健渡钲谑?011年度績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的報(bào)告》對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的一系列重大違規(guī)問(wèn)題，以輕描淡寫(xiě)的整改措施作結(jié)論時(shí)，憤怒不已，當(dāng)場(chǎng)在報(bào)告上寫(xiě)下“胡亂應(yīng)付，輕描淡寫(xiě)，避實(shí)就虛，欺人太甚”的批語(yǔ)，并將其發(fā)到自己的微博上。

“上述報(bào)告對(duì)審計(jì)結(jié)果的處理既沒(méi)有對(duì)具體責(zé)任人的懲治，又沒(méi)有對(duì)所暴露問(wèn)題有制度層面的反思，屬于典型的走過(guò)場(chǎng)和糊弄人?！蓖醺缓Ｌ岢鲑|(zhì)疑：“審計(jì)是最后一道關(guān)，如果審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后我們輕描淡寫(xiě)地讓它過(guò)了，對(duì)公職人員出現(xiàn)的違反紀(jì)律的行為都采取容忍態(tài)度，這樣的審計(jì)有什么用。”

公眾之所以如此關(guān)注“審計(jì)風(fēng)暴”，無(wú)非是寄希望于“審計(jì)風(fēng)暴”帶來(lái)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”和“廉政風(fēng)暴”，期盼“審計(jì)風(fēng)暴”能有效遏制日益蔓延的違法違規(guī)現(xiàn)象。可現(xiàn)實(shí)情況是，每次“審計(jì)風(fēng)暴”之后，“問(wèn)責(zé)”大多停留于“內(nèi)部整改”，而非進(jìn)一步的行政問(wèn)責(zé)，或移送司法機(jī)關(guān)，追究刑責(zé)。

這種“高高掛起、輕輕落下”的現(xiàn)狀導(dǎo)致了“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪象。今年國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告指出，中科院以項(xiàng)目名義發(fā)放近億元福利，鐵道部違規(guī)花1850萬(wàn)拍宣傳片，農(nóng)業(yè)部干部違規(guī)持下屬公司股票，商務(wù)部6000萬(wàn)元項(xiàng)目未公開(kāi)招標(biāo)……

仔細(xì)閱讀這份數(shù)百頁(yè)的審計(jì)報(bào)告，對(duì)問(wèn)題的描述具體而詳盡。但相較于翔實(shí)的問(wèn)題清單，被審查的50個(gè)部委的處理辦法卻只有寥寥數(shù)語(yǔ)，且?guī)缀跏乔宦?，“高度重視、積極整改”是各部委給出的“標(biāo)準(zhǔn)答案”。

人們發(fā)現(xiàn)，盡管年年皆有“審計(jì)風(fēng)暴”，但是每每上榜的都是熟悉的“老面孔”，不同的只是各部委每年更新的數(shù)字以及更換的新案例，真正的問(wèn)題沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的解決。

事實(shí)上，在很多情況下，審計(jì)部門(mén)一邊列出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，一邊則被告知“已經(jīng)整改”和“正在糾正”。而如果整改是真實(shí)、有效的，那么同一個(gè)單位怎么會(huì)出現(xiàn)連年審出同一個(gè)問(wèn)題的“怪象”；如果整改是切實(shí)的，同類(lèi)問(wèn)題不僅不應(yīng)該在一個(gè)部門(mén)里一再出現(xiàn)，而且在其他政府部門(mén)里也應(yīng)該得以避免。但實(shí)際上是，同類(lèi)問(wèn)題不僅在一個(gè)部門(mén)里連年出現(xiàn)，也出現(xiàn)在了不同部門(mén)里。

據(jù)悉，現(xiàn)今政府審計(jì)在一些國(guó)家正在從以財(cái)務(wù)真實(shí)性和合法性為對(duì)象，逐漸轉(zhuǎn)向著重于政府財(cái)政活動(dòng)的效率。這就是說(shuō)，在這些國(guó)家，一般意義上的財(cái)務(wù)作假和不合法收支行為，已經(jīng)少到不必作為審計(jì)的主要對(duì)象。而在中國(guó)，政府審計(jì)還停留在致力于保證財(cái)務(wù)真實(shí)和發(fā)現(xiàn)違規(guī)收支。

專(zhuān)家指出，審計(jì)只是一個(gè)起點(diǎn)而非終點(diǎn)，最終目的是要將查出的問(wèn)題盡快予以解決和糾正，懲前毖后、治病救人。如果“審計(jì)風(fēng)暴”刮得很猛，而違法違規(guī)者在“審計(jì)風(fēng)暴”中受到的損傷卻很小，這在某種程度上就無(wú)異于鼓勵(lì)大家一起違規(guī)，甚至于促使他們?cè)诜ú回?zé)眾的心理暗示下形成可怕的腐敗同盟。

作為國(guó)家錢(qián)袋子的監(jiān)管者，人大必須承擔(dān)起憲法和法律規(guī)定的職責(zé)。

初衷的美好，現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈，“審計(jì)風(fēng)暴”逐漸成為了“審計(jì)疲勞”，也在情理之中。

把審計(jì)提升到國(guó)家治理層面

這么多資金被挪用、濫用，難道相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任嗎？作為錢(qián)袋子的監(jiān)管者，人大應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起怎樣的職責(zé)？

已經(jīng)過(guò)世的憲政學(xué)者蔡定劍教授曾表示，全國(guó)人大應(yīng)該出臺(tái)制度來(lái)監(jiān)督國(guó)家財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，對(duì)于政府官員的違法違紀(jì)行為，應(yīng)該追究其責(zé)任。他表示，問(wèn)題出現(xiàn)以后，全國(guó)人大應(yīng)該啟動(dòng)相關(guān)程序。包括：讓有關(guān)部門(mén)過(guò)來(lái)接受質(zhì)詢(xún)，要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步調(diào)查，看是否存在違法行為，需不需要核實(shí)。人大既可以自行組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查，也可以要求有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)調(diào)查，也可以要求檢察機(jī)關(guān)展開(kāi)調(diào)查。

“這可都是納稅人的血汗錢(qián)！”“我們迫切想了解，使用這筆錢(qián)是否經(jīng)過(guò)正常決策程序？是否存在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)未經(jīng)民主程序，直接將錢(qián)投了下去？”“現(xiàn)在只收回幾千萬(wàn)元，尚有4個(gè)多億未收回，這筆錢(qián)若是收不回來(lái)怎么辦?是否應(yīng)該追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任？”

2012年7月25日上午，湖南省十一屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議了《關(guān)于2010年度審計(jì)工作報(bào)告指出問(wèn)題再整改情況的報(bào)告》。據(jù)悉，這個(gè)年度的審計(jì)整改情況報(bào)告已是第4次上人大常委會(huì)接受審議，這不僅在湖南人大歷史上罕見(jiàn)，在全國(guó)也比較少見(jiàn)。

按照相關(guān)法律規(guī)定，人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告做出決議。然而，在現(xiàn)實(shí)中，像湖南人大這樣對(duì)審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題揪住不放的確實(shí)很少。

據(jù)悉，2012年7月4日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署2011年度中央預(yù)算執(zhí)行等審計(jì)查出問(wèn)題整改工作。會(huì)議指出，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能否得到徹底整改，關(guān)系到政府的執(zhí)行力和公信力，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。有關(guān)地區(qū)、部門(mén)和單位要在10月底前將整改情況報(bào)告國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院將在年底前向全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對(duì)審計(jì)揭露出來(lái)的腐敗案件和犯罪線索要徹查到底，絕不姑息。

南京審計(jì)學(xué)院國(guó)際審計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)時(shí)現(xiàn)教授認(rèn)為，現(xiàn)有的機(jī)制并不能從根本上解決“屢審屢犯，屢犯屢審”的問(wèn)題，要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，就應(yīng)該把審計(jì)上升到國(guó)家治理的高度。

“其實(shí)，錢(qián)是納稅人的，但納稅人的代表并不明確，美國(guó)審計(jì)總署已經(jīng)上升到對(duì)國(guó)家安全的審計(jì)。審計(jì)要向納稅人負(fù)責(zé)，向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，而不是向政府負(fù)責(zé)。因?yàn)檎皇巧鐣?huì)公眾的代理者，如果向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，在一定程度上，對(duì)代理者的利益就會(huì)造成沖擊，所以就可能大事化小，小事化了?！睍r(shí)現(xiàn)說(shuō)。

經(jīng)驗(yàn)表明，外部監(jiān)督總是比內(nèi)部監(jiān)督更為有效。全國(guó)人大代表葉青建議修改有關(guān)法律，使審計(jì)機(jī)構(gòu)由現(xiàn)在直屬政府，改為隸屬人大。改“行政審計(jì)模式”為“立法審計(jì)模式”，建立中國(guó)特色的立法型審計(jì)監(jiān)督體制，審計(jì)部門(mén)對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作，而不是向政府和上一級(jí)審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)。

考慮到中國(guó)的國(guó)情，在體制上，把審計(jì)監(jiān)督納入人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)建立審計(jì)部門(mén)作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在本級(jí)人大常委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督工作；同時(shí)，政府部門(mén)仍然保留內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。在審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容上，與人大的預(yù)算監(jiān)督相應(yīng)，人大的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督；政府審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)政府各部門(mén)、企事業(yè)單位財(cái)政收支的審計(jì)工作，并向人大提交報(bào)告，接受人大的監(jiān)督。

可見(jiàn)，要真正實(shí)現(xiàn)“審計(jì)風(fēng)暴”的轉(zhuǎn)型，切實(shí)發(fā)揮“審計(jì)風(fēng)暴”的應(yīng)有作用，體制的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。