〔摘要〕 十六大以來(lái)，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期，取得了重大成就，這主要體現(xiàn)在：中央與地方關(guān)系的制度基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，制度體系不斷完善，制度作用充分發(fā)揮；中央與地方關(guān)系的法律保障更為有力，法治化水平不斷提高；中央與地方關(guān)系的職能定位合理順暢，權(quán)責(zé)劃分更加清晰。
　　〔關(guān)鍵詞〕 中央與地方，制度基礎(chǔ)，法律保障，職能定位
　　〔中圖分類號(hào)〕B0-0 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0035-05
　　我國(guó)作為幅員遼闊、人口眾多、歷史悠久的多民族國(guó)家，妥善處理中央與地方關(guān)系，合理解決中央集權(quán)與地方分權(quán)、統(tǒng)一部署與條塊分割、全局發(fā)展與區(qū)域穩(wěn)定的問(wèn)題，成為關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一和政權(quán)興衰的重要因素。新中國(guó)成立后，我國(guó)采用單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)過(guò)不同階段的探索，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展取得輝煌成就與寶貴經(jīng)驗(yàn)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方的主動(dòng)性、積極性得到充分發(fā)揮。進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期特別是十六大以來(lái)，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段，取得令世人矚目的新成就，中央與地方關(guān)系的具體內(nèi)容逐漸豐富、涵蓋范圍日益廣泛、協(xié)調(diào)手段趨向多元。十六大以來(lái)，中央與地方關(guān)系完善與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)成效不僅起到了協(xié)調(diào)利益格局、優(yōu)化資源配置的作用，而且從政治建設(shè)和政治發(fā)展的角度進(jìn)一步明確了中央與地方的權(quán)責(zé)界定，完善了當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，為深入推進(jìn)政治體制改革與和諧社會(huì)建設(shè)奠定了必要基礎(chǔ)。
　　一、中央與地方關(guān)系的制度基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，制度體系不斷完善，制度作用充分發(fā)揮
　　通過(guò)制度形式確定中央與地方的關(guān)系，可以使中央與地方的關(guān)系更加規(guī)范，基礎(chǔ)更為鞏固?！拔谋疽饬x上的制度化水平并不能完全等同于實(shí)踐中的規(guī)范化程度” 〔1 〕，當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系的運(yùn)行模式為中央與地方關(guān)系制度形式的實(shí)踐表達(dá)。一般來(lái)講，當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系的模式大體上分為三種：中央與一般行政區(qū)的關(guān)系模式，中央與民族自治地方的關(guān)系模式，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式。新中國(guó)成立后，我國(guó)在處理中央與三種不同類型的地方關(guān)系上，確立了相應(yīng)的制度，十六大以來(lái)，這三種制度的基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，內(nèi)容不斷豐富，作用不斷發(fā)揮，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┲醒肱c一般行政區(qū)的關(guān)系方面，在鞏固行政區(qū)劃制度的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整行政區(qū)劃層級(jí)。根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)層級(jí)，但在現(xiàn)實(shí)政治生活和具體探索中則逐漸形成了“省、直轄市、自治區(qū)；地級(jí)市、自治州；縣、自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”的四級(jí)行政區(qū)劃體系。這種多樣化縱向?qū)蛹?jí)的行政區(qū)劃體系在某種程度上反映并適應(yīng)了我國(guó)幅員遼闊、區(qū)域差異較大的現(xiàn)實(shí)，而且與行政區(qū)劃發(fā)展演變的歷史傳統(tǒng)具有一定的沿襲性，特別是“地級(jí)市”的設(shè)置與“市管縣”體制的確立在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了打破行政壁壘、消除城鄉(xiāng)隔閡的積極作用。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“市管縣”增加行政層級(jí)、增多行政人員、提高行政成本、降低行政效率的弊端日益凸顯，鑒于此，調(diào)整行政層級(jí)的訴求不斷增強(qiáng)。2005年3月，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式的改革，具備條件的地方可以開(kāi)展“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的改革試點(diǎn)工作。2005年10月，十六屆五中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)”。2009年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》，提出推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政體制改革。這一系列政策是中央面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，在堅(jiān)持中央與地方關(guān)系原有制度的基礎(chǔ)上，調(diào)整中央與地方關(guān)系的新的制度安排，對(duì)促進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的和諧，作用重大。目前，浙江、廣東、安徽、海南、廣西、河南、江蘇等省、區(qū)積極開(kāi)展省直管縣的改革試點(diǎn)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在整體、有序推進(jìn)過(guò)程中取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府改革發(fā)展的主動(dòng)性方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)。
　?。ǘ┲醒肱c民族自治地方關(guān)系方面，深入貫徹民族區(qū)域自治制度，不斷出臺(tái)扶持民族區(qū)域的優(yōu)惠政策。民族區(qū)域自治制度作為具有中國(guó)特色的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，對(duì)于保證少數(shù)民族享有各種民主權(quán)利，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系，促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一、各民族共同發(fā)展繁榮具有十分重大的意義。2002年3月，胡錦濤同志在參加全國(guó)政協(xié)少數(shù)民族界聯(lián)組會(huì)上的講話中指出，要抓緊制定民族區(qū)域自治法的實(shí)施細(xì)則，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保民族區(qū)域自治得到全面貫徹落實(shí)” 〔2 〕。2005年5月，國(guó)務(wù)院頒布《實(shí)施中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》，該行政法規(guī)從多個(gè)方面體現(xiàn)并增強(qiáng)了貫徹民族區(qū)域自治法的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。例如，民族區(qū)域自治法從原則上對(duì)民族自治機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)的干部配備進(jìn)行一般性規(guī)定，而《若干規(guī)定》則提出“上級(jí)人民政府及其工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部”，使相應(yīng)工作具有了法律依據(jù)?！度舾梢?guī)定》出臺(tái)后，全國(guó)各省市隨后相繼制定了一系列實(shí)施民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，民族區(qū)域自治法的配套政策得到不斷充實(shí)和完善。例如，湖北省人大常委會(huì)據(jù)此修改、廢止多項(xiàng)有關(guān)民族方面的地方性法規(guī)2件，批準(zhǔn)自治條例2件、單行條例10件，有力地推動(dòng)了民族區(qū)域自治法規(guī)定的具體化 〔3 〕。十六大以來(lái)，中央高度重視民族自治地方的發(fā)展水平和發(fā)展速度，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體部署中通過(guò)相應(yīng)政策加大對(duì)民族自治地方的支持力度，針對(duì)民族自治地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵領(lǐng)域采取特殊措施予以優(yōu)先發(fā)展和合理照顧 〔4 〕。近十年來(lái)，中央財(cái)政不僅按照相關(guān)規(guī)定對(duì)民族地區(qū)撥付一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而且對(duì)于民族地區(qū)的專門(mén)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度持續(xù)加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政向民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)超過(guò)15%， 2008年更是達(dá)到4253億元，占全國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的23.8% 〔5 〕?？傊笠詠?lái)是民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的新階段，民族區(qū)域自治制度體系日益完善，民族自治機(jī)關(guān)廣泛行使自治權(quán)，中央與民族自治地方的關(guān)系在和諧的道路上穩(wěn)步發(fā)展。
　?。ㄈ┲醒肱c特別行政區(qū)的關(guān)系方面，特別行政區(qū)制度更加完善，行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式更加民主?；凇耙粐?guó)兩制”的偉大構(gòu)想，我國(guó)憲法規(guī)定了特別行政區(qū)制度。作為處理中央與地方關(guān)系的特殊制度安排，按照這一制度，特別行政區(qū)在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，可以實(shí)行與大陸不同的社會(huì)制度，并享有高度的自治權(quán)。十六大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，為鞏固、提升、深化雙方關(guān)系采取了一系列行之有效的措施。其一，對(duì)特別行政區(qū)基本法作出解釋或修正。2011年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)對(duì)香港特別行政區(qū)基本法第13條第1款和第19條的解釋，涉及香港特別行政區(qū)是否適用中央人民政府決定采取的國(guó)家豁免規(guī)則或政策的問(wèn)題。其二，對(duì)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式進(jìn)行調(diào)整。2010年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)批準(zhǔn)香港特別行政區(qū)基本法附件一行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法修正案，以更加明確的法律形式規(guī)定了行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式；同時(shí)通過(guò)了香港特別行政區(qū)基本法附件二立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序修正案，就第五屆立法會(huì)議員組成及名額分配進(jìn)行規(guī)定。在具體實(shí)踐方面，2012年3月舉行的香港特別行政區(qū)第四屆行政長(zhǎng)官選舉方式與以往不同，由來(lái)自各界別的1200名代表組成的選舉委員會(huì)通過(guò)無(wú)記名投票產(chǎn)生，充分體現(xiàn)了民主的原則與程序。
　　二、中央與地方關(guān)系的法律保障更為有力，法治化水平不斷提高
　　中央與地方關(guān)系的調(diào)整與變革是中央與地方政府利益關(guān)系演化的結(jié)果。中央政府面對(duì)的是數(shù)量龐大、層級(jí)眾多的地方政府，如果缺乏法律規(guī)范的保障，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；地方政府面對(duì)的是十分復(fù)雜并不斷變化的利益格局，在相關(guān)法律不健全或監(jiān)管缺位的狀態(tài)下難免會(huì)出現(xiàn)行為短期化、地方治理失控的情況，因此協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系必然需要法律的保障。十六大以來(lái)，黨和國(guó)家更加重視憲法和法律對(duì)中央與地方關(guān)系的保障作用，中央與地方關(guān)系法治化水平不斷提高，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┩ㄟ^(guò)憲法和配套法律規(guī)定中央和地方政權(quán)的設(shè)置，突出中央與地方關(guān)系的重要性。憲法作為國(guó)家的根本大法，以明確的法律形式保障了公民的基本權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定了各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的地位、構(gòu)成和關(guān)系，對(duì)于中央與地方關(guān)系來(lái)說(shuō)，具有最高法理依據(jù)和權(quán)威法律效力。我國(guó)是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的單一制國(guó)家，這一點(diǎn)不同于世界上其他在領(lǐng)土面積和人口規(guī)模方面相近或相似的大國(guó)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府根據(jù)憲法規(guī)定的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，長(zhǎng)期堅(jiān)持“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”的政策路線。需要指出的是，將中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)的地位及其關(guān)系上升至憲法層面，雖然為正確處理中央與地方關(guān)系提供了最高保障，但由于憲法規(guī)定的原則性、總括性、抽象性特點(diǎn)，在實(shí)踐中存在相對(duì)籠統(tǒng)，缺乏具體操作的情況。2000年頒布的立法法進(jìn)一步體現(xiàn)了中央與地方關(guān)系適當(dāng)平衡、動(dòng)態(tài)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的原則和理念，十六大以來(lái)的實(shí)踐則深入貫徹和全面實(shí)施了立法法的原則和理念。2004年10月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的修改后的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》指出：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”。從而更加詳盡地規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的地位、產(chǎn)生、組成、任期以及職權(quán)。由此可見(jiàn)，無(wú)論是2004年憲法修正后對(duì)于中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)地位及其關(guān)系的重申，還是立法法、地方組織法等一系列同憲法相配套的法律規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了中央與地方關(guān)系在國(guó)家政治生活的重要性。
　?。ǘ┩ㄟ^(guò)專門(mén)立法確保中央與地方的整體關(guān)系，防止地方分裂活動(dòng)。我國(guó)采取單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，為了便于管理將領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政區(qū)域，并在其上設(shè)立相應(yīng)的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)。主權(quán)國(guó)家本身是一個(gè)統(tǒng)一的整體，各級(jí)行政區(qū)域作為主權(quán)國(guó)家的組成單位，不享有獨(dú)立的主權(quán)，各級(jí)地方政府的權(quán)力來(lái)自中央的授予而非其固有?！皢我恢茋?guó)家并不排除地方政府擁有中央政府委任或授予它們的某些權(quán)力，但是這些權(quán)力從嚴(yán)格的法律意義上說(shuō)都屬于中央政府” 〔6 〕 （P905）。因此，憲法及立法法、地方組織法雖然明確規(guī)定地方政府具有管理本地區(qū)事務(wù)的一定權(quán)力，但地方政府必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不具有退出單一制國(guó)家成立獨(dú)立主權(quán)單位的權(quán)利。我國(guó)刑法對(duì)“危害國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全”及“組織、策劃、實(shí)施分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一”的行為處以嚴(yán)厲懲罰。但在新時(shí)期針對(duì)“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力分裂國(guó)家的活動(dòng)，以及境外反華勢(shì)力與境內(nèi)敵對(duì)分子相互勾結(jié)圖謀分裂國(guó)家的行徑，通過(guò)制定和實(shí)施相關(guān)法律，能夠更加明確地將地方行政區(qū)域統(tǒng)一在中央的領(lǐng)導(dǎo)之下，對(duì)分裂行為予以震懾和打擊。為此，2005年3月，十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的反分裂國(guó)家法，依據(jù)憲法基本精神，以立法的形式明確反對(duì)任何勢(shì)力分裂國(guó)家的行為，展示中國(guó)人民維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的決心和意志，這是強(qiáng)化中央與地方關(guān)系的有力舉措，也是具有重大示范意義的立法探索。在理解反分裂國(guó)家法的重要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前形勢(shì)下，宗教極端主義、民族分離主義、暴力恐怖主義在世界范圍內(nèi)日益發(fā)酵并不斷擴(kuò)散，如果不能切實(shí)保障中央與地方的整體性關(guān)系，個(gè)別地方在國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力和國(guó)內(nèi)分裂勢(shì)力的煽動(dòng)下可能會(huì)出現(xiàn)分裂的傾向。所以，反分裂國(guó)家法不僅是促進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的法律保障，也是確保中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)有序的法律規(guī)范。
　?。ㄈ┩ㄟ^(guò)多領(lǐng)域的積極探索，推進(jìn)雙向監(jiān)督、區(qū)域協(xié)調(diào)工作。十六大以來(lái)，中央與地方關(guān)系法治化水平的不斷提高不僅反映在有法可依這一立法活動(dòng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上，以及回應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)并兼顧原則性和靈活性統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)性立法方面，還突出地表現(xiàn)為各級(jí)政府廣泛的探索及實(shí)踐。其一，各級(jí)政府深入推進(jìn)雙向監(jiān)督工作。2006年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，具體規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府機(jī)構(gòu)依法行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。由于縣級(jí)以上人大的代表有一部分是由下一級(jí)政府部門(mén)的公職人員組成的，因此監(jiān)督法的實(shí)施在一定意義上有利于發(fā)展不同層級(jí)政府之間的雙向監(jiān)督機(jī)制 。其二，各級(jí)政府深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)工作。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著全國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展布局的全面展開(kāi)，包括東部沿海、西部、東北、中部在內(nèi)的全方位區(qū)域性合作蓬勃興起，區(qū)域一體化程度不斷加強(qiáng)。2008年8月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后上海、江蘇、浙江兩省一市就地方立法的協(xié)調(diào)搭建了共同認(rèn)可的框架協(xié)議，由上海法制工作部門(mén)牽頭，江蘇和浙江方面積極參與 〔7 〕。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中地方政府立法協(xié)調(diào)機(jī)制的確立和有效開(kāi)展，對(duì)地方政府間的合作關(guān)系以及中央與地方關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
　　三、中央與地方關(guān)系的職能定位合理順暢，權(quán)責(zé)劃分更加清晰
　　職能定位是否合理順暢、權(quán)責(zé)劃分是否清晰，對(duì)中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展具有重要影響，甚至直接關(guān)系到國(guó)家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)。如果中央與地方政府各自職能不能夠清晰界定，將會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府在履行職能、提供公共服務(wù)的過(guò)程中相互推諉，使各項(xiàng)政策的執(zhí)行與落實(shí)背離施政的良好意愿和功能預(yù)期，社會(huì)成員的利益因此遭受損失。從這個(gè)意義上講，中央與地方職責(zé)的劃分實(shí)質(zhì)上是從國(guó)情出發(fā)尋求集權(quán)與分權(quán)恰當(dāng)、合適的臨界值與均衡點(diǎn)。新中國(guó)成立后，中央與地方政府的職責(zé)劃分大體上經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下職權(quán)高度集中的階段，以及逐步建立起一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分體系的階段。進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國(guó)家更加重視中央與地方的職能定位與權(quán)責(zé)劃分，十六大報(bào)告提出：“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”；十七大報(bào)告也提出：“健全政府職責(zé)體系”，“規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”，推動(dòng)中央與地方關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識(shí)不斷走向深入。十六大以來(lái)，中央與地方關(guān)系的權(quán)責(zé)劃分更加清晰，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┲醒肱c地方權(quán)責(zé)劃分的理念定位不斷完善。法治化、制度化的中央與地方關(guān)系必須依靠某種原則性共識(shí)，唯有如此才能確保中央與地方的互動(dòng)關(guān)系不會(huì)導(dǎo)致中央權(quán)威受損、地方積極性遭受挫傷的情況發(fā)生 〔8 〕。一方面，十六大以來(lái)，中央與地方權(quán)責(zé)劃分的基本原則更加明確。中央與地方權(quán)責(zé)劃分須遵循一定的指導(dǎo)原則，憲法對(duì)此作出明確規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。十六大以來(lái)，這一原則得到重申并予以深化。2005年3月，十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告提出：“必須堅(jiān)持處理好全局和局部的關(guān)系。全國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)整體，應(yīng)當(dāng)按照‘全國(guó)一盤(pán)棋’的戰(zhàn)略布局，充分發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”；2007年3月，十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告再次提出：“正確處理中央和地方的關(guān)系，充分發(fā)揮兩個(gè)積極性”。從中可以看出，黨和國(guó)家對(duì)調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性高度重視，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)劃分必須兼顧維護(hù)中央權(quán)威和尊重地方利益，在要求地方服從中央領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的同時(shí)，也要照顧地方政府合理的利益訴求。另一方面，十六大以來(lái)，中央與地方權(quán)責(zé)劃分的內(nèi)容也形成了高度共識(shí)。2003年10月，中共中央通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨省的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。這實(shí)際上明確了中央與地方權(quán)責(zé)劃分的基本內(nèi)容和一般范圍，提出了權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，2006年10月，中共中央通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，中央與地方政府在建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)方面分別承擔(dān)各項(xiàng)重要職能，表明了新形勢(shì)下政府職能重心的調(diào)整。
　　（二）中央與地方事權(quán)劃分及機(jī)構(gòu)改革不斷深化。政府職能的轉(zhuǎn)變勢(shì)必要求政府機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整。在政府權(quán)力關(guān)系架構(gòu)下，當(dāng)中央與地方政府的事權(quán)劃分發(fā)生變動(dòng)時(shí)，實(shí)際上也對(duì)政府機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、工作重點(diǎn)、活動(dòng)范圍、運(yùn)作方式的改革提q91Zy+vcaYAvS5qUJKqIFQ==出了要求。十六大以來(lái)，我國(guó)在中央與地方層面進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，中央與地方事權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。2003年3月，十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確要求“深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)”，并對(duì)國(guó)務(wù)院職能部門(mén)進(jìn)行調(diào)整、精簡(jiǎn)，各級(jí)地方政府也以此次中央機(jī)構(gòu)調(diào)整為重要契機(jī)和行動(dòng)依據(jù)，根據(jù)改革方案采取了相應(yīng)措施。2007年，十七大報(bào)告提出：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”。與此相適應(yīng)，2008年3月，十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前任務(wù)的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，通過(guò)探索“大部門(mén)體制”實(shí)行政府職能的有效統(tǒng)一，從而配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能、整合關(guān)鍵行業(yè)管理體制、加強(qiáng)民生相關(guān)部門(mén)管理創(chuàng)新。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，不僅在中央政府機(jī)構(gòu)改革的層面上起到了部署任務(wù)、凝聚思路、明確方向、匯集動(dòng)力的作用，而且有效地推進(jìn)了中央與地方關(guān)系在事權(quán)劃分上形成科學(xué)、合理的權(quán)力運(yùn)行模式及利益分配格局。具體來(lái)看，各級(jí)地方政府根據(jù)中央改革精神與方向，既考慮事權(quán)劃分的整體特點(diǎn)，同時(shí)兼顧事權(quán)的縱向分配屬性，進(jìn)行了一系列因地、因時(shí)、因勢(shì)的機(jī)構(gòu)改革。截至2009年1月，包括北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、吉林等在內(nèi)的17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的地方政府機(jī)構(gòu)改革方案獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，其他省、市的機(jī)構(gòu)改革方案也陸續(xù)上報(bào)中央 〔9 〕。
　?。ㄈ┲醒肱c地方財(cái)政關(guān)系改革不斷推進(jìn)。公共財(cái)政作為權(quán)威性的社會(huì)資源分配活動(dòng)，目的在于維護(hù)公共秩序和提供公共服務(wù)，現(xiàn)代國(guó)家只有通過(guò)合理的財(cái)政手段才能實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治和社會(huì)管理。對(duì)于中央與地方關(guān)系而言，財(cái)政不僅構(gòu)成了政府活動(dòng)的重要內(nèi)容，而且也圍繞公共財(cái)政形成了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系。1994年實(shí)行的分稅制使中央與地方政府的收支、補(bǔ)助、結(jié)算等事項(xiàng)得到較為明確的劃分，1995年財(cái)政部出臺(tái)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法建立了比較規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移體系，這實(shí)際上在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上確立了按稅種劃分中央與地方財(cái)政收入的財(cái)政管理體制，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的中央與地方關(guān)系具有重大意義。由于分稅制自身制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)形成了中央政府的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重較大且增幅快速的情況，這在一定程度上使部分地方政府出現(xiàn)財(cái)政資金不足甚至財(cái)政短缺的現(xiàn)象，地方改革發(fā)展的積極性也因此受到影響。十六大以來(lái)，中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革不斷推進(jìn)，具體主要圍繞以下兩個(gè)方面開(kāi)展：其一，中央與地方關(guān)于所得稅收入的劃分更加明確，如2003年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知，規(guī)定從2004年起該比例繼續(xù)按中央分享60%、地方分享40%執(zhí)行。其二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善。2002年12月，財(cái)政部制定一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，涉及一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)及基本原則、一般性轉(zhuǎn)移支付額與標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的確定，明確“各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入由地方本級(jí)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、中央對(duì)該地區(qū)稅收返還和財(cái)力轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成”。2008年，財(cái)政部在原有辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，并對(duì)各項(xiàng)具體內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定?？傊?，十六大以來(lái)中央與地方財(cái)政關(guān)系改革的不斷推進(jìn)，從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的角度規(guī)范了中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，為各級(jí)政府汲取社會(huì)資源、調(diào)整機(jī)構(gòu)職能、提供公共服務(wù)、縮小區(qū)域差距提供了必要的財(cái)力保障機(jī)制。
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　　責(zé)任編輯 楊