摘要：全額撥款事業(yè)單位是我國(guó)廣泛存在的一種組織機(jī)構(gòu)形式，主要行使著政府委托的對(duì)社會(huì)事業(yè)服務(wù)和管理的職能。但一直以來(lái)，全額撥款基層事業(yè)單位在預(yù)算管理重點(diǎn)工作的預(yù)算執(zhí)行中存在著一些不規(guī)范、進(jìn)度慢、低效率的問(wèn)題，影響著事業(yè)單位資源的整合和利用。因此，要做好預(yù)算執(zhí)行工作，必須進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位全體人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行的重視和過(guò)程中的溝通協(xié)作，建立相關(guān)責(zé)任制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督體系的地位和作用。

關(guān)鍵詞：全額撥款；基層事業(yè)單位；預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號(hào)：Ｆ８１０.６ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０156－02

一、全額撥款基層事業(yè)單位的特征

事業(yè)單位是社會(huì)組織實(shí)體的一種，具備一定的基本特征。比如，設(shè)立組織以公共利益為宗旨，組織形態(tài)具有獨(dú)特性，單位活動(dòng)領(lǐng)域相對(duì)穩(wěn)定，工作成果主要是難以量化的精神產(chǎn)品及知識(shí)產(chǎn)品[1]；作為向全社會(huì)提供基本公共服務(wù)的單位，是實(shí)現(xiàn)和完成政府公共政策的基本工具，肩負(fù)著實(shí)施法律、貫徹政府政策的使命。我國(guó)的事業(yè)單位，廣泛地分布在教科文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理等基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)事業(yè)單位的劃分有三個(gè)基本原則：一是財(cái)政來(lái)源，是否由公共財(cái)政全額支出，并以此可分為全額財(cái)政撥款、差額財(cái)政撥款和自收自支事業(yè)單位；二是政府職能，是否為政府必須履行的職能或市場(chǎng)無(wú)法提供的職能；三是不以贏利為目的。作為事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)工作，現(xiàn)在很多地方的事業(yè)單位改革分類認(rèn)定工作一般將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為監(jiān)督管理、社會(huì)公益、中介服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等四大類。監(jiān)督管理類和社會(huì)公益類事業(yè)單位，無(wú)論是從經(jīng)費(fèi)來(lái)源還是從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，都是典型的公共機(jī)構(gòu)，履行政府的基本職能，且不以贏利為目的，因此，這一類的事業(yè)單位大多數(shù)是全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位[2]。全額撥款事業(yè)單位所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)人員費(fèi)用、公用費(fèi)用都要由國(guó)家財(cái)政資金提供。

根據(jù)我國(guó)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》第一部分第三條的規(guī)定，國(guó)有事業(yè)單位的會(huì)計(jì)組織系統(tǒng)分為主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位和基層會(huì)計(jì)單位三級(jí)。向同級(jí)財(cái)政部門領(lǐng)報(bào)經(jīng)費(fèi)，并發(fā)生預(yù)算管理關(guān)系，下面有所屬會(huì)計(jì)單位的，為主管會(huì)計(jì)單位；向主管會(huì)計(jì)單位或上級(jí)單位領(lǐng)報(bào)經(jīng)費(fèi)，并發(fā)生預(yù)算管理關(guān)系，下面有所屬會(huì)計(jì)單位的，為二級(jí)會(huì)計(jì)單位；向上級(jí)單位領(lǐng)報(bào)經(jīng)費(fèi)，并發(fā)生預(yù)算管理關(guān)系，下面沒(méi)有所屬會(huì)計(jì)單位的，為基層會(huì)計(jì)單位。三級(jí)會(huì)計(jì)單位都實(shí)行獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算，負(fù)責(zé)組織管理本部門、本單位的全部會(huì)計(jì)工作。以此分類為參照，實(shí)行獨(dú)立核算的只向上級(jí)單位申報(bào)財(cái)政預(yù)算并發(fā)生領(lǐng)報(bào)經(jīng)費(fèi)，且沒(méi)有下屬單位的，為基層事業(yè)單位。

二、基層事業(yè)單位預(yù)算管理的重點(diǎn)內(nèi)容

我國(guó)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第六條指出，事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。事業(yè)單位預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。支出預(yù)算是預(yù)算計(jì)劃付諸實(shí)施的過(guò)程，也是預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)。隨著財(cái)政預(yù)算管理體制改革的不斷深化，有關(guān)預(yù)算管理在體制層面已經(jīng)比較完善，預(yù)算管理的問(wèn)題越來(lái)越多地集中在執(zhí)行層面上。預(yù)算執(zhí)行是基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行率的控制是事業(yè)單位預(yù)算以及業(yè)務(wù)工作的難點(diǎn)之一。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第四十三條以及《預(yù)算法實(shí)施條例》第三十三條和第三十八條的規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的具體工作，包括指導(dǎo)和監(jiān)督各部門、各單位建立健全財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算體系，按照規(guī)定使用預(yù)算資金；編報(bào)、匯總分期的預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)字，分析預(yù)算收支執(zhí)行情況，定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，并提出增收節(jié)支的建議；各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金；建立健全財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算體系，按照標(biāo)準(zhǔn)考核、監(jiān)督，提高資金使用效益。

建立健全基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的管理和控制機(jī)制，加大對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)政資金預(yù)算的執(zhí)行力度，不管是對(duì)于深化預(yù)算管理體制的改革，還是對(duì)于業(yè)務(wù)工作的創(chuàng)新開展、事業(yè)單位服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，都具有十分重要的意義。

三、目前基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)的財(cái)政支出從1978年的1 122億元增長(zhǎng)到2007年的49 565億元，財(cái)政資金對(duì)于教科文衛(wèi)事業(yè)的投入和對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)民生領(lǐng)域的支出不斷加大。但從資金的使用層面上看，很多財(cái)政性資金支出不規(guī)范、效益不高等問(wèn)題也日漸突出，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)不合理。雖然不斷加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，但支出仍然集中于人員費(fèi)用、外撥費(fèi)用等的支出，而用于單位自身業(yè)務(wù)開展所支付的比重相對(duì)較小，一定程度上反映出基層事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作執(zhí)行力的缺乏，也說(shuō)明基層事業(yè)單位創(chuàng)新開展工作的能力有待進(jìn)一步提高。

2.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度經(jīng)常與計(jì)劃進(jìn)度安排不一致，有時(shí)甚至完全不按照計(jì)劃進(jìn)度執(zhí)行。排除一些不可抗的客觀因素外，預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度不均衡，月度間支出起伏波動(dòng)大，特別是財(cái)政資金支出，一般在下半年特別是每年12月當(dāng)月的支出比重偏大，存在年底突擊花錢的傾向，這就造成按進(jìn)度撥款到賬的財(cái)政資金不能得到高效率的使用，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益有所損失。

3.對(duì)于財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行、費(fèi)用支出的內(nèi)部管理精細(xì)化程度不高。雖然各項(xiàng)財(cái)政改革深入推進(jìn)，財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平有所提升，但受體制、習(xí)慣等因素的影響，基層事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算執(zhí)行和費(fèi)用支出的管理上總體仍相對(duì)粗放，與科學(xué)化、精細(xì)化要求仍有一定差距。同時(shí)，在預(yù)算編制方式、預(yù)算執(zhí)行追蹤問(wèn)效、支出考評(píng)激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督檢查等方面都需要進(jìn)一步的改善提高。

四、主要原因分析

問(wèn)題的存在是各類因素綜合作用的表現(xiàn)，有機(jī)制的、硬件的、客觀的原因，也有管理的、軟件的、思想的因素，從一個(gè)單位內(nèi)部找原因，可能會(huì)更加有改善問(wèn)題的作用。從這樣的目的出發(fā)，我想主要原因可能是以下幾點(diǎn)：

1.缺少重視，“重預(yù)算、輕執(zhí)行”。由于長(zhǎng)時(shí)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，事業(yè)單位的人員普遍還存在“重預(yù)算分配、輕預(yù)算執(zhí)行”的思想。很多單位由于人手少經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重的兼崗情況，在預(yù)算編制完成，預(yù)算撥款到位后，預(yù)算執(zhí)行便排在了“重要”事項(xiàng)之外，對(duì)于預(yù)算管理中比較重要的執(zhí)行過(guò)程則關(guān)注甚少，事業(yè)單位的上至領(lǐng)導(dǎo)下到員工，因?yàn)閷?duì)預(yù)算管理缺乏深刻的理解，都沒(méi)有建立起科學(xué)的預(yù)算管理體制和科學(xué)意識(shí)，在思想上對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺少重視。

2.預(yù)算編制不夠科學(xué)精細(xì)合理。有相當(dāng)一部分單位認(rèn)為預(yù)算是“編”出來(lái)的。所謂的“編”就是閉門造車，用數(shù)字出數(shù)字，為預(yù)算而預(yù)算，違背了預(yù)算管理的客觀真實(shí)性原則。預(yù)算管理的核心在于對(duì)事業(yè)單位未來(lái)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行事先安排和計(jì)劃，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部各部門的資源從事業(yè)單位的整體角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這需要從各單位的實(shí)際出發(fā)，對(duì)未來(lái)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)合理地預(yù)測(cè)和分析，在深入調(diào)研和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編報(bào)工作。然而，實(shí)際工作中預(yù)算編制部門因?yàn)殡y以調(diào)動(dòng)各個(gè)業(yè)務(wù)部門的積極參與，更缺少條件和動(dòng)力對(duì)預(yù)算進(jìn)行必要的調(diào)研、論證，導(dǎo)致預(yù)算編制從一開始就沒(méi)用做到科學(xué)合理精細(xì)，為以后的預(yù)算執(zhí)行困難埋下了伏筆。

3.溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。預(yù)算管理是在財(cái)務(wù)收支預(yù)算基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展，為此許多人認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部工作，應(yīng)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的制定和實(shí)施，甚至認(rèn)為預(yù)算就是財(cái)務(wù)部門進(jìn)一步強(qiáng)化和控制資金的行動(dòng)和措施。這種錯(cuò)誤的看法反映出一些人對(duì)此問(wèn)題理解的偏差。預(yù)算管理是集業(yè)務(wù)預(yù)算、對(duì)外投資預(yù)算、資金預(yù)算、工資性支出預(yù)算、管理費(fèi)用預(yù)算等于一體的綜合性預(yù)算體系，涉及的內(nèi)容主要包括業(yè)務(wù)、資金、財(cái)務(wù)、信息、人力資源、管理等，雖然最終的預(yù)算表現(xiàn)為一系列的預(yù)算報(bào)表，但預(yù)算的基礎(chǔ)工作仍然需要業(yè)務(wù)、人事、技術(shù)等相關(guān)部門大力配合和協(xié)作，如果預(yù)算管理完全由財(cái)務(wù)部門完成，則預(yù)算工作是無(wú)法有效實(shí)施和真正落實(shí)的[3]。

4.缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)體系。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于責(zé)任制的缺乏，執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題不能得到及時(shí)解決和糾正，預(yù)算執(zhí)行取得的績(jī)效和成績(jī)不能得到明確的激勵(lì)和表彰，長(zhǎng)此以往，責(zé)任無(wú)人愿意承擔(dān)，預(yù)算無(wú)人落實(shí)執(zhí)行或不能及時(shí)徹底地執(zhí)行，極大地影響事業(yè)單位業(yè)務(wù)的開展和財(cái)政預(yù)算資金的使用效率。

五、做好基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策建議

如何加強(qiáng)基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行工作，充分發(fā)揮其在財(cái)政資金管理、提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的積極作用，是所有事業(yè)單位都要面對(duì)的課題。從以下幾方面著手扎扎實(shí)實(shí)做起，我想會(huì)得到一定的成效。

1.統(tǒng)一思想、明確責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力。轉(zhuǎn)變觀念加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)，首先要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理是建立自我規(guī)范、促進(jìn)發(fā)展、創(chuàng)新性開展工作的良好機(jī)制的有效辦法，它能起到優(yōu)化財(cái)政資源配置，強(qiáng)化事業(yè)單位管理的作用。事業(yè)單位全體人員，特別是事業(yè)單位的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)論在思想上還是在實(shí)際工作中，都應(yīng)給予足夠的重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和隊(duì)伍建設(shè)，建立相關(guān)責(zé)任制度，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力。

2.科學(xué)規(guī)范、實(shí)事求是地編制預(yù)算，提高預(yù)算編制水平。特別是職能部門不是很了解業(yè)務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，要提高編制業(yè)務(wù)基礎(chǔ)預(yù)算的業(yè)務(wù)人員的認(rèn)識(shí)水平，提高他們對(duì)預(yù)算工作的重視程度，以預(yù)算為手段，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)工作的規(guī)劃、計(jì)劃、執(zhí)行和分析總結(jié)能力，進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。但要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算編制工作不能僅是財(cái)務(wù)部門的工作，它是一個(gè)“系統(tǒng)工程”，它的系統(tǒng)性要求事業(yè)單位各部門都要參與進(jìn)來(lái)。

3.采取有效措施，加強(qiáng)溝通協(xié)作，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。預(yù)算管理是一個(gè)技術(shù)性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作，要求相關(guān)人員能夠通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，努力提高自身專業(yè)素質(zhì)，并須要加強(qiáng)職業(yè)道德教育，在執(zhí)行和考核預(yù)算時(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性[4]。事業(yè)單位須提高信息技術(shù)應(yīng)用水平，為相關(guān)人員配備相應(yīng)的辦公設(shè)備，為預(yù)算執(zhí)行的溝通和協(xié)調(diào)創(chuàng)造有利條件。

4.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，建立操作性強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)體系。建立預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，將基層事業(yè)單位的決策目標(biāo)及其資源配置以及最后的執(zhí)行效果以評(píng)價(jià)指標(biāo)的方式加以量化，并對(duì)量化的預(yù)算執(zhí)行得分進(jìn)行物質(zhì)上的激勵(lì)或者懲戒，保證在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中責(zé)任有人擔(dān)當(dāng)，操作有人動(dòng)手，錯(cuò)誤可以發(fā)現(xiàn)，成績(jī)會(huì)得到激勵(lì)，使預(yù)算執(zhí)行的所有人員的責(zé)、權(quán)、利都有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，全面預(yù)算可以得到不折不扣的全面執(zhí)行。

5.強(qiáng)化監(jiān)督檢查，規(guī)范預(yù)算支出管理，建立健全事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督體系。會(huì)計(jì)控制體系是一個(gè)單位內(nèi)部監(jiān)督管理規(guī)范的不容忽視的重要力量，提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的預(yù)算編制、信息統(tǒng)計(jì)、執(zhí)行反饋、分析建議等的工作積極性和業(yè)務(wù)水平，不僅有利于相關(guān)個(gè)人的能力成長(zhǎng)，而且對(duì)整個(gè)事業(yè)單位的正常運(yùn)行、持續(xù)發(fā)展也有著重要的促進(jìn)作用。實(shí)施相應(yīng)的激勵(lì)措施，建立起事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，可以切實(shí)地促進(jìn)基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行工作的規(guī)范開展。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)全額撥款基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題，預(yù)算執(zhí)行不力是產(chǎn)生基層事業(yè)單位對(duì)社會(huì)的服務(wù)效率差、財(cái)政資源浪費(fèi)的主要原因。加強(qiáng)全額撥款基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行及費(fèi)用支出管理工作，可以更好地對(duì)各類事業(yè)資源進(jìn)行規(guī)劃、統(tǒng)籌、使用和管理，增加財(cái)政預(yù)算資金使用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，提高事業(yè)單位的服務(wù)效率，造福社會(huì)民生。

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