摘要：現(xiàn)實生活中的每個法律主體除了要遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件以外，還要遵守一類常常被我們忽視的規(guī)范性文件，即各級各類國家機(jī)關(guān)發(fā)布的決定、決議、意見、細(xì)則等。目前，無論是在立法實踐中還是在理論上對什么是規(guī)范性文件還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)知。因此，從規(guī)范性文件概念的認(rèn)識現(xiàn)狀入手，論述規(guī)范性文件的概念及規(guī)范性文件制度建設(shè)等問題。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；概念；制度建設(shè)；建議

中圖分類號：D920.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０183－03

目前，無論是在立法實踐中還是在理論上對什么是規(guī)范性文件還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)知。搞清楚什么是規(guī)范性文件會是我們每個法律主體的需要，更是相關(guān)出臺規(guī)范性文件的國家機(jī)關(guān)的迫切需要。試想，如果相關(guān)國家機(jī)關(guān)連概念都沒能準(zhǔn)確把握，如何在規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行過程中做到規(guī)范？

一、規(guī)范性文件概念的認(rèn)識現(xiàn)狀

（一）立法實踐中的認(rèn)識現(xiàn)狀

國家權(quán)力機(jī)關(guān)在相關(guān)的法律中提及規(guī)范性文件的很少?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）的第五章對規(guī)范性文件的備案審查做了相關(guān)規(guī)定。從《監(jiān)督法》第28條至31條的規(guī)定中我們可以分析出《監(jiān)督法》中的規(guī)范性文件是指以下四類文件：（1）行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；（2）縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的的決議、決定；（3）縣級以上人民政府發(fā)布的決定、命令；（4）司法解釋。

與法律中對規(guī)范性文件缺乏準(zhǔn)確定義相反，在地方性立法中對規(guī)范性文件倒是有不少明確界定。在我國，地方性立法包括兩類，一類是由地方人大及其常委會頒布的地方法規(guī)；一類是地方人民政府頒布的地方規(guī)章。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性等原因，各地針對規(guī)范性文件的地方性立法也各異，有的地方出臺了地方法規(guī)和地方規(guī)章，而有的只有地方規(guī)章。但通觀各地立法，只有在地方規(guī)章中才有對規(guī)范性文件概念的明確界定。如2009年4月頒布的《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除規(guī)章以外，由本省行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件?！?006年12月頒布的《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》第3條第2款規(guī)定“本辦法所稱規(guī)范性文件，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)制定的，規(guī)范行政管理事務(wù)、公開發(fā)布并反復(fù)適用的，具有普遍約束力的文件。”2002年10月頒布的《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》第2條第3款規(guī)定：“本辦法所稱規(guī)范性文件，是指各級人民政府及其所屬部門，依照法定權(quán)限和程序制定發(fā)布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定、辦法、細(xì)則、解釋等實施對社會管理的文件。”不難看出，在地方規(guī)章中的規(guī)范性文件一般是指部分行政機(jī)關(guān)發(fā)布的能夠?qū)竦确芍黧w權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響并能在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件。

（二）理論中的認(rèn)識現(xiàn)狀

在字面表達(dá)上，有學(xué)者稱為規(guī)范性法律文件，認(rèn)為規(guī)范性法律文件是以成文法形式表現(xiàn)出來的各種法的形式的總稱；有的稱為一般規(guī)范性法律文件，是指一定的國家機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定的具有約束力的、要求人們普遍遵守的憲法以外的法律文件的總稱；有的則稱為規(guī)范性文件，并且進(jìn)一步地將規(guī)范性文件分為法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件。法律性規(guī)范性文件是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。非法律性規(guī)范性文件是指上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。

在內(nèi)涵上，有學(xué)者還把規(guī)范性文件分為廣義和狹義兩類。廣義是指包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。狹義的“規(guī)范性文件”又稱“行政規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范”、“行政規(guī)則”，是指行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，對社會實施行政管理而制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的可以反復(fù)適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。有人認(rèn)為規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等法律淵源，是和“非規(guī)范法律性文件”①對應(yīng)的概念。

二、如何準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的概念

本文認(rèn)為，要弄清規(guī)范性文件的概念，須要從以下幾個方面加以把握：第一，規(guī)范性文件的制定主體；第二，規(guī)范性文件的內(nèi)容；第三，規(guī)范性文件的普遍約束力。

（一）規(guī)范性文件的制定主體

《監(jiān)督法》和很多的地方性立法對規(guī)范性文件的制定主體都有相關(guān)規(guī)定，但是法律和地方性立法的內(nèi)容之間甚至地方性立法與地方性立法之間也不盡相同。依照《監(jiān)督法》第五章中的規(guī)定，我國規(guī)范性文件的制定主體分別是國務(wù)院及其下屬部委、縣級以上地方人大及其常委會、縣級以上地方政府、最高人民法院和最高人民檢察院。

有的地方性立法把規(guī)范性文件的制定主體界定為本行政區(qū)內(nèi)各級人民政府和縣級以上人民政府所屬部門（含直屬機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的具有社會管理職能的組織或者機(jī)構(gòu)）。②有的地方性立法把規(guī)范性文件的制定主體歸納為本行政區(qū)域內(nèi)縣級以上地方各級人民政府、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會及其常務(wù)委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會。③有的地方性立法則把規(guī)范性文件的制定主體歸納為本行政區(qū)域范圍內(nèi)縣級以上地方人民政府、人民法院、人民檢察院、省及省人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府及其所屬部門、地方各級人民代表大會和常務(wù)委員會。

依據(jù)上述立法實踐，我們可以看出規(guī)范性文件的制定主體主要有：國務(wù)院及其下屬部委；縣級以上地方各級人大及其常委會；地方各級人民政府；縣級以上地方政府的直屬部門；各級人民法院、各級人民檢察院；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。④

（二）規(guī)范性文件的內(nèi)容

規(guī)范性文件的內(nèi)容必須是涉及公民、法人等法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)。主要表現(xiàn)為三個方面：第一，規(guī)范性文件為相關(guān)法律主體創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)。第二，規(guī)范性文件剝奪相關(guān)法律關(guān)系主體的部分權(quán)利。第三，規(guī)范性文件雖不創(chuàng)設(shè)義務(wù)剝奪權(quán)利，但是其實施的結(jié)果會影響到相關(guān)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。須要指出的是，規(guī)范性文件在一些屬于法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利義務(wù)方面是不能涉及的。如涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收征用等方面。

在實踐中各級各類機(jī)關(guān)制定的文件較多，把握哪些文件屬于規(guī)范性文件的一個重要依據(jù)就是看文件的內(nèi)容是否涉及公民、法人等法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。如果只是規(guī)定了機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的處理等問題的文件則不屬于規(guī)范性文件的范疇。紅頭文件是我國國家機(jī)關(guān)在處理公務(wù)時常用的文書形式。部分紅頭文件只是針對單位內(nèi)部事務(wù)做出了相關(guān)規(guī)定，不對外發(fā)生效力，這類文件就不屬于規(guī)范性文件。例如職務(wù)任命文件。但是，紅頭文件是否是規(guī)范性文件需要從制定主體及其內(nèi)容等多方面進(jìn)行綜合判斷，不能一概肯定或否定。

（三）規(guī)范性文件的普遍約束力

規(guī)范性文件的普遍約束力要求規(guī)范性文件的適用對象不是個別人、個別事，而是不特定主體、不特定的事項。即具有抽象性，規(guī)范性文件適用范圍內(nèi)的任何公民、法人以及其他法律關(guān)系主體都需要遵守規(guī)范性文件的規(guī)定。國家機(jī)關(guān)制定的文件中有一部分是不具有普遍適用性特點的，但是其會影響到相關(guān)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)的。如人民法院出具的判決書，行政機(jī)關(guān)出具的行政處罰告知書等等，此類文件不屬于規(guī)范性文件。

規(guī)范性文件件的普遍拘束力還有另一種表現(xiàn)形式，即在一定時期內(nèi)具有重復(fù)適用性。有學(xué)者把重復(fù)適用性和普遍拘束力分離，這樣做是不合適的。依照上文，普遍拘束力表現(xiàn)為對所有公民、法人及其他主體都具有拘束力。那么不同的人在適用規(guī)范性文件的時候必然有時間上的差距，這種時間上的差距就是重復(fù)性的表現(xiàn)。因此，重復(fù)適用性也是普遍拘束力的一種表現(xiàn)形式。

至此，我們可以給規(guī)范性文件做一個描述。規(guī)范性文件是由一定的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱。須要指出的是，規(guī)范性文件不僅是指行政規(guī)范性文件，還包括由地方立法機(jī)關(guān)、地方司法機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件。目前理論界對行政規(guī)范性文件關(guān)注較多，使得人們誤以為行政規(guī)范性文件就是規(guī)范性文件的全部。這種看法是不正確的。在搞清楚什么是規(guī)范性文件以后，我們需要面對的是如何建立規(guī)范性文件制度，解決規(guī)范性文件的制定及適用活動中的問題。

三、完善規(guī)范性文件制度建設(shè)建議

（一）我國的規(guī)范性文件在制定及適用過程存在的問題

1.立法滯后，規(guī)范性文件的制定及適用沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)。前面已經(jīng)說明，在我國目前只有《監(jiān)督法》有部分內(nèi)容涉及到規(guī)范性文件的備案審查，關(guān)于什么是規(guī)范性文件；規(guī)范性文件的制定主體有哪些；制定程序如何等問題在國家立法中均為空白。在地方性立法中有部分地區(qū)制定了關(guān)于規(guī)范性文件的相關(guān)法規(guī)或規(guī)章。地方性立法存在以下特點：第一，各地方出臺的地方性立法多為《監(jiān)督法》第五章的配套法規(guī)，沒有突破《監(jiān)督法》的思路，還以規(guī)范性文件的備案審查制度為主要內(nèi)容，沒有以規(guī)范性文件整體制度為出發(fā)點，并且各個地方的規(guī)定之間有很多差異。第二，每個省份都出臺了以省級人民政府為頒發(fā)單位的規(guī)范行政規(guī)范性文件制定及適用的地方規(guī)章，也就是說在地方立法中對行政規(guī)范性文件以外的其他規(guī)范性文件的制定及適用仍然是空白。

2.規(guī)范性文件的制定及適用活動不規(guī)范。正是因為上述立法缺位，導(dǎo)致實踐中規(guī)范性文件的制定及適用較為混亂。沒有制定權(quán)限的主體也制定了所謂的規(guī)范性文件；有制定權(quán)限的主體可能超越自身的權(quán)限制定規(guī)范性文件；有制定權(quán)限的主體在自身權(quán)限范圍內(nèi)隨意制定規(guī)范性文件，沒有程序性要求等等。這些混亂在非立法性行政規(guī)范性文件的制定及適用活動中表現(xiàn)的更為明顯。

3.對規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制不完善。《監(jiān)督法》第五章規(guī)定了縣級以上人大常委會是各種規(guī)范性文件制定及適用行為的監(jiān)督機(jī)關(guān)，部分省份也針對各種規(guī)范性文件制定及適用行為出臺了自身的地方性法規(guī)，其中也對各種規(guī)范性文件制定及適用行為的監(jiān)督機(jī)制作出了相關(guān)規(guī)定。但縱觀《監(jiān)督法》以及各地的地方性法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，這些法律法規(guī)對各類規(guī)范性文件的制定及適用行為的監(jiān)督機(jī)制都規(guī)定的較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，加之各級人大常委會履行監(jiān)督權(quán)力度有限等人為因素的影響，使得對規(guī)范性文件的制定及適用行為的監(jiān)督?jīng)]有落到實處，這種監(jiān)督有流于形式的危險。

（二）關(guān)于制度建設(shè)的幾點建議

1.完善規(guī)范性文件法律法規(guī)體系。依照社會主義法制統(tǒng)一的要求，制定有關(guān)規(guī)范性文件的專門法律，將規(guī)范性文件的概念、制定主體、內(nèi)容、制定程序、備案審查等內(nèi)容加以明確。在專門法律的基礎(chǔ)上，可以由國務(wù)院制定規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定及適用活動的行政法規(guī)，由地方各級人大制定本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方法規(guī)作為專門法律的配套。這樣形成的規(guī)范性文件法律體系較為統(tǒng)一，避免了各地立法不一致的現(xiàn)象。

2.注重行政規(guī)范性文件制度建設(shè)，并重點加強(qiáng)對非立法性規(guī)范性文件的監(jiān)督。我國目前規(guī)范性文件中以行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政規(guī)范性文件最多，公民、法人以及其他主體的法律權(quán)益受行政規(guī)范性文件的影響也最大。因此，行政規(guī)范性文件制度建設(shè)變得更為重要。行政規(guī)范性文件依據(jù)其法律效力又可以分為兩類：一類是立法性行政規(guī)范性文件；一類是非立法性行政規(guī)范性文件。立法性行政規(guī)范性文件的形式主要有行政法規(guī)和規(guī)章。在我國《立法法》中對行政法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)做出了較為明確的規(guī)定。在實踐中由行政法規(guī)或規(guī)章引發(fā)的侵害公民、法人及其他主體的權(quán)益的案件很少。相反由非立法性行政規(guī)范性文件引發(fā)的侵害公民、法人及其他主體的權(quán)益的案件卻不在少數(shù)。因此，規(guī)范性文件的監(jiān)督重點應(yīng)當(dāng)放到對非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督上來。

3.以《監(jiān)督法》為基礎(chǔ)，逐步完善監(jiān)督機(jī)制。依照《監(jiān)督法》的規(guī)定，對規(guī)范性文件的監(jiān)督形式?jīng)]有明確是事前審查還是事后審查。實踐中基本以事后的備案審查為主。也就是規(guī)范性文件是在報備案時已經(jīng)發(fā)生了效力。部分規(guī)范性文件當(dāng)在實際執(zhí)行的過程中出現(xiàn)矛盾或問題以后，才可能引起人大常委會的被動審查，這種審查方式能起到多大的實際作用值得懷疑，或者說并不是每件規(guī)范性文件都會得到監(jiān)督。在我國，立法性規(guī)范性文件的制定及適用較為規(guī)范，但是非立法性規(guī)范性文件的制定及適用在事后審查監(jiān)督的背景下漏洞百出，成為飽受非議的對象。明確事前審查制度是對規(guī)范性文件（特別是非立法性規(guī)范性文件）監(jiān)督的關(guān)鍵之舉。在非立法性規(guī)范性文件發(fā)生效力之前由相應(yīng)的人大常委會加以審查，通過以后再向社會頒布，是解決非立法性規(guī)范性文件當(dāng)前問題的有效手段之一。

我國《監(jiān)督法》還分別規(guī)定了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告制度；詢問和質(zhì)詢制度；特定問題調(diào)查制度。①人民政府、人民法院、人民檢察院都涉及規(guī)范性文件的制定及適用活動，將他們的規(guī)范性文件的制定及適用活動納入到專項工作報告制度范圍內(nèi)是合適的。特別是人民法院及人民檢察院，其工作較為專業(yè)，內(nèi)容相比人民政府較為單一，并且對人民法院人民檢察院制定及適用規(guī)范性文件活動的監(jiān)督較少，因此，完全具備將其涉及規(guī)范性文件工作納入專項工作報告制度的主客觀條件。健全詢問和質(zhì)詢制度、特定問題調(diào)查制度是建立規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制的重要壞節(jié)，特別是質(zhì)詢制度是法律賦予人大常委會組成人員監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)。如何將《監(jiān)督法》之規(guī)定落到實處，建立規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制，完善規(guī)范性文件制度，是關(guān)系到每個法律關(guān)系主體切身利益的重要問題，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)不可推卸的責(zé)任。

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