摘要：“土地財(cái)政”是地方政府財(cái)政收入的重要途徑，其在增加地方財(cái)力、推進(jìn)城市化進(jìn)程等方面發(fā)揮重要作用，但同時(shí)也存在推高房?jī)r(jià)、農(nóng)民失地、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空洞化、誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等很多弊端，并且這些問(wèn)題日益突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，使治理土地財(cái)政迫在眉睫。因此，要挖掘土地財(cái)政產(chǎn)生的制度原因，尋找破解土地財(cái)政的制度安排。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；土地市場(chǎng)；制度安排

中圖分類(lèi)號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０011－02

2010年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然調(diào)控不斷，但是土地市場(chǎng)依然瘋狂，地王頻出，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》對(duì)這一年全國(guó)最具影響力的十大地王進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，顯示房企為它們瘋狂擲金660億元[1]。近10年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng)，在地方財(cái)政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001—2003年，全國(guó)土地出讓金達(dá)9 100多億元，約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6 000億元；2009年達(dá)到1.5萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在某些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%，有些甚至占80%以上[2]。2010年，全國(guó)土地出讓成交總額達(dá)2.7萬(wàn)億元人民幣，同比增加70.4%。由此可見(jiàn)，土地出讓金已成為地方政府財(cái)政收入的重要途徑，不僅如此，很多地方政府越來(lái)越依賴(lài)這種賣(mài)地財(cái)政，致使“土地財(cái)政”現(xiàn)象層出不窮?！巴恋刎?cái)政”在增加地方財(cái)力、推進(jìn)城市化進(jìn)程等方面發(fā)揮重要作用，但同時(shí)也存在推高房?jī)r(jià)、農(nóng)民失地、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空洞化、誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等很多弊端，并且這些問(wèn)題日益突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，使治理土地財(cái)政迫在眉睫。本文擬挖掘土地財(cái)政產(chǎn)生的制度根源，尋找破解土地財(cái)政的制度安排。

一、土地財(cái)政的內(nèi)涵

“土地財(cái)政”是學(xué)術(shù)界對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱(chēng)，通常指地方政府的財(cái)政收入主要依靠土地運(yùn)作來(lái)增加收益[3]?！巴恋刎?cái)政”主要包括四方面的內(nèi)容：一是地方政府通過(guò)出讓土地獲得土地出讓金收入，是“土地財(cái)政”中最大的一項(xiàng)；二是通過(guò)出讓工業(yè)用地招商引資，以此來(lái)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是擴(kuò)張城市規(guī)模，促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)地方稅收收入的增加；四是以土地作為抵獲得銀行貸款[4]。

二、土地財(cái)政的制度原因

（一）分稅制下中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等

在現(xiàn)行稅收體制下地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等是其走上土地財(cái)政道路的關(guān)鍵原因。財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng)體現(xiàn)在中央政府財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下移兩個(gè)方面。

財(cái)權(quán)方面。1994年分稅制改革后，中央政府把財(cái)政高度集中，使地方政府稅收收入降低。這一點(diǎn)在劃分稅收上表現(xiàn)得非常突出。那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，而留給地方政府的幾乎都是收入來(lái)源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。同時(shí)，在分稅制改革中沒(méi)有明確省以下的財(cái)政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級(jí)財(cái)力、市級(jí)財(cái)力的做法，導(dǎo)致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政資金缺乏。因此，分稅改革使財(cái)權(quán)上移，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入功能進(jìn)一步弱化[5]。2008年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為53.3％，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為46.7％。

事權(quán)方面。分稅制改革后，中央把更多的事權(quán)下放給地方，地方政府財(cái)政要負(fù)責(zé)義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、社會(huì)保障等公共事務(wù)，同時(shí)還要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這些事權(quán)剛性強(qiáng)、欠賬帳多，所需要支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，可壓縮性小[6]。地方政府事權(quán)范圍的擴(kuò)大，必將引起其財(cái)政支出的迅速增加。2008年，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為21.3％，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為78.7％。

財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等形成了幾乎30%地方財(cái)政收支缺口。地方政府依靠自有正規(guī)財(cái)政收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付是難以滿(mǎn)足本級(jí)政府財(cái)政支出的。在這種情況下，地方政府積極擴(kuò)展財(cái)政收入。因?yàn)樵谀壳胺侄愔频闹贫劝才畔?，主體稅種增值稅和所得稅為共享稅種，且中央分享比較大，消費(fèi)稅收入完全歸中央所有，地方政府難以通過(guò)發(fā)展工業(yè)獲得增值稅和所得稅收人來(lái)擴(kuò)大自己的收入，而通過(guò)發(fā)展包括建筑業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)獲取完全屬于地方稅種的營(yíng)業(yè)稅收入就是一件順理成章的事情，土地財(cái)政也就應(yīng)運(yùn)而生。

（二）地方政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷

地方政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷是土地財(cái)政的根源。它使地方政府能夠低價(jià)征收土地，這種低成本征地是獲得高額土地出讓金的重要條件。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！边@其中存在兩方面的問(wèn)題：一是“公共利益”界定不清。法律沒(méi)有對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延這一征地的唯一條件作出任何規(guī)定，而是由地方政府進(jìn)行解釋。二是“補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)不能反映物價(jià)水平的變動(dòng)和地區(qū)差異，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。地方政府既享有征地決定權(quán)，又享有補(bǔ)償決定權(quán)。這種土地供應(yīng)和征用的政府壟斷，導(dǎo)致土地市場(chǎng)上只有一個(gè)收購(gòu)者和供應(yīng)者，征用多少、以什么價(jià)格征用，供應(yīng)多少、以什么價(jià)格供應(yīng)全由地方政府說(shuō)了算。這必然導(dǎo)致地方政府為了自身利益最大化，一方面從農(nóng)民手里低價(jià)征地，另一方面在土地市場(chǎng)上通過(guò)招拍掛制度而高價(jià)出售土地使用權(quán)，以賺取最大利潤(rùn)[7]。

（三）土地增值收益分配機(jī)制不合理

土地增值收益機(jī)制不合理，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是全部土地出讓金收益留歸地方，這是地方政府賣(mài)地沖動(dòng)的重要誘因。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源。二是在土地收益分配中，農(nóng)民所占份額很低。按照現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，政府征地，要向被征地農(nóng)民集體支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，而且年產(chǎn)值以土地的原用途為依據(jù)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍的上限。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)低，因?yàn)樗豢紤]了農(nóng)用地的生產(chǎn)功能，沒(méi)有考慮它對(duì)農(nóng)民的保障功能和農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利。

三、破解土地財(cái)政的制度安排

（一）合理劃分中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)

由于地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等是其走上土地財(cái)政道路的關(guān)鍵原因，因此，破解土地財(cái)政的重要途徑之一，就是合理劃分中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的財(cái)政體制。其中，重要的是賦予地方政府合理的財(cái)權(quán)，主要措施包括：一是擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方事權(quán)的特點(diǎn)，通過(guò)法律擴(kuò)大地方的稅權(quán)，將地方稅的解釋權(quán)、減免稅等的稅政權(quán)、征管權(quán)賦予地方。二是制定《轉(zhuǎn)移支付法》，加大從上到下的轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付措施，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為。加緊制定《轉(zhuǎn)移支付法》，以法的形式對(duì)支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等加以規(guī)定，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，完善轉(zhuǎn)移支付措施。三是合理并清楚地界定中央政府與地方之間以及地方政府之間的事權(quán)，調(diào)整和完善財(cái)政分級(jí)管理體制，加大中央對(duì)基礎(chǔ)性公共服務(wù)的支出責(zé)任，減輕目前強(qiáng)加在地方的不合理事權(quán)，減輕地方政府的支付責(zé)任[8]。

（二）完善土地市場(chǎng)制度

正是因?yàn)榭梢缘蛢r(jià)征用農(nóng)地，低價(jià)出讓才成為可能。由于地價(jià)一般隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增加，而且各地乃至一地不同區(qū)位的地價(jià)變化很大，試圖通過(guò)中央規(guī)范征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式不僅將因地價(jià)增加而很快導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)時(shí)，而且也將因地價(jià)在不同區(qū)位間的巨大差異而難以操作。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性引資與地方政府缺乏監(jiān)督的情況下，寄希望于上級(jí)政策就能使得地方采用市場(chǎng)化方式出讓土地的做法也往往難以起到作用。所以，要從根本上扭轉(zhuǎn)土地出讓的非市場(chǎng)化操作局面，就必須首先進(jìn)行土地征用的市場(chǎng)化。目前政府壟斷的征地模式，不管如何進(jìn)行局部調(diào)整，都不僅使得土地市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用，而且會(huì)滋生大量的尋租、補(bǔ)償不足以及土地被過(guò)度占用的現(xiàn)象?？傮w來(lái)看，市場(chǎng)化的征地模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前的模式[9]。只有土地征用的成本提高了，地方政府亂圈地并低價(jià)出讓的情況才能從根本上得到遏制。

（三）完善土地收益分配機(jī)制

土地自然增值收益的分配不公平是土地財(cái)政的一個(gè)誘因。要遏制土地財(cái)政，必須建立合理的土地增值利益分配機(jī)制。土地增值利益應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民之間合理分配。首先，土地增值利益的分配應(yīng)當(dāng)首先滿(mǎn)足失地農(nóng)民的發(fā)展需求。要在保證失地農(nóng)民生活水平得到提高的前提下，提高失地農(nóng)民的發(fā)展能力，使他們能夠擁有公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，參與社會(huì)發(fā)展和分享社會(huì)發(fā)展利益。其次，土地增值利益應(yīng)當(dāng)由國(guó)家適當(dāng)?shù)胤峙浣o在耕農(nóng)民，主要用于在耕農(nóng)民生活水平、社會(huì)保障水平和發(fā)展能力的提高。最后，土地增值利益的剩余部分歸國(guó)家所有。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)項(xiàng)土地發(fā)展基金，將土地增值收益專(zhuān)項(xiàng)用于土地的養(yǎng)護(hù)、生態(tài)保護(hù)等公共利益方面。

參考文獻(xiàn)：

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[9] 陶然，徐志剛.城市化、農(nóng)地制度與遷移人口社會(huì)保障[J].經(jīng)濟(jì)研究，2005，（12）.