摘要：公安部門(mén)作為社會(huì)公共安全管理部門(mén)，需要通過(guò)推行柔性執(zhí)法，充分發(fā)揮公安部門(mén)的職能作用。柔性執(zhí)法對(duì)公安管理提出新要求，要求民警在執(zhí)法過(guò)程中，必須改變以往的單純依靠處罰手段，充分體現(xiàn)以人為本思想來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能。當(dāng)前民警柔性執(zhí)法在執(zhí)法理念、履行職責(zé)、執(zhí)法行為和隊(duì)伍素質(zhì)等方面還存在問(wèn)題，需要通過(guò)公安部門(mén)自身的不懈努力和社會(huì)公眾的良性互動(dòng)來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)公安管理新跨越的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公安管理；柔性執(zhí)法；以人為本

中圖分類(lèi)號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）10-0235-03

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于“發(fā)展黃金期，矛盾凸顯期”，從社會(huì)公共安全來(lái)說(shuō)也處于事故高發(fā)期，社會(huì)公共安全管理的難度越來(lái)越大，對(duì)大多數(shù)違法行為雖然可以通過(guò)處罰得以解決，但是實(shí)踐表明，單純地依靠處罰已經(jīng)不能完全奏效。2010年6月，上海市政府召開(kāi)全市規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作電視電話(huà)會(huì)議，市委副書(shū)記、市長(zhǎng)韓正以“釣魚(yú)執(zhí)法”和“閔行倒樓”為案例，強(qiáng)調(diào)要以教育指導(dǎo)為先，對(duì)違法行為的查處，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，防止“以罰代教、以罰代管”，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)積極采取指導(dǎo)、建議、提醒、勸告等非強(qiáng)制性方法，防止“重事后查處、輕事前預(yù)防” [1]。公安部門(mén)作為社會(huì)公共安全管理部門(mén)，在執(zhí)法內(nèi)容和手段上需要側(cè)重于服務(wù)、宣傳、教育、引導(dǎo)，通過(guò)推行柔性執(zhí)法，充分發(fā)揮公安部門(mén)的“保民生、保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”的職能作用 [2]。柔性執(zhí)法是建設(shè)和諧社會(huì)的需要，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，是以人為本思想在公安管理中的具體體現(xiàn)，也是嚴(yán)格執(zhí)法的自然延伸，其理論和實(shí)踐意義都十分重大。

一、柔性執(zhí)法對(duì)公安部門(mén)的新要求

從公安管理角度來(lái)說(shuō)，所謂柔性執(zhí)法是堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)人文關(guān)懷，尊重保障人權(quán)，要求民警在執(zhí)法過(guò)程中，必須充分體現(xiàn)以人為本思想，既要嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，又要文明、規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化人性化和藝術(shù)性。民警在不違背法律法規(guī)的范疇內(nèi)，運(yùn)用自由裁量權(quán)，實(shí)行輕微違法行為免予處罰或從輕處罰，對(duì)一般和嚴(yán)重違法行為實(shí)行教育與處罰相結(jié)合，達(dá)到處罰一個(gè)教育一個(gè)的目的。柔性執(zhí)法對(duì)公安部門(mén)提出的新要求，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.在思想認(rèn)識(shí)方面，要求每一位民警必須端正執(zhí)法思想。柔性執(zhí)法是促進(jìn)社會(huì)和諧的一項(xiàng)重要措施，如果民警思想認(rèn)識(shí)沒(méi)有同步跟進(jìn)，柔性執(zhí)法理念將成為一句空洞的口號(hào)，難以長(zhǎng)期堅(jiān)持。孟建柱部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，根本要靠廣大民警認(rèn)識(shí)的提高與行動(dòng)的自覺(jué)?！盵3]同樣，柔性執(zhí)法首先要從轉(zhuǎn)變民警認(rèn)識(shí)開(kāi)始，從樹(shù)立新理念開(kāi)始。一要牢固樹(shù)立正確的政績(jī)觀。要以人民滿(mǎn)意作為管理工作的最高標(biāo)準(zhǔn)，在工作中，不能只看糾違多少，罰款多少，更要看自己所管轄的區(qū)域和道路，暢通能力提高多少，群眾滿(mǎn)意率提高多少，社會(huì)各界評(píng)價(jià)有多高。二要牢固樹(shù)立執(zhí)法為民思想。要帶著對(duì)人民群眾深厚的感情去執(zhí)法，切實(shí)解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。三要牢固樹(shù)立法律面前人人平等的理念。不能因人而異、因案而異、因地而異處罰，不能給公眾造成法律只保護(hù)有權(quán)人、有錢(qián)人和本地人的現(xiàn)象。

2.在執(zhí)勤執(zhí)法形象方面，要求每一位民警自覺(jué)維護(hù)民警形象。柔性執(zhí)法要求民警嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)勤執(zhí)法規(guī)范的要求，做到著裝規(guī)范、警容嚴(yán)整、警姿標(biāo)準(zhǔn)、態(tài)度和藹、語(yǔ)言藝術(shù)。對(duì)待違法行為人要教育在前，理字當(dāng)先，先敬禮、再說(shuō)理、后處理，要用平和語(yǔ)氣指出其違法事實(shí)和處罰依據(jù)，盡可能化解對(duì)立情緒，讓其心服口服；對(duì)拒不接受處罰，態(tài)度蠻橫的行為人，也要采取克制態(tài)度，把握好分寸，盡量避免在現(xiàn)場(chǎng)形成群眾圍觀對(duì)抗僵持局面，同時(shí)做好現(xiàn)場(chǎng)形態(tài)音像固定。

3.在執(zhí)法能力方面，要求每一位民警努力提高綜合素質(zhì)。民警的素質(zhì)是柔性執(zhí)法的基本支撐和基礎(chǔ)推動(dòng)力，要求每一位民警熟練掌握本崗位的業(yè)務(wù)知識(shí)和法律知識(shí)，對(duì)常用的法律條款要能熟練應(yīng)用。要懂得社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)方面知識(shí)，真正達(dá)到懂群眾心理、懂群眾語(yǔ)言、懂溝通技巧，會(huì)化解矛盾、會(huì)調(diào)處糾紛、會(huì)主動(dòng)服務(wù)、會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)等“三懂四會(huì)” [4]。每一位民警要做到三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是思想要轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變；二是由簡(jiǎn)單的法律條文告知向善用語(yǔ)言技巧轉(zhuǎn)變，善于用文明、規(guī)范的服務(wù)態(tài)度和語(yǔ)言使被管理和服務(wù)的每一個(gè)群眾都感受到民警的親和力；三是由法律執(zhí)法者也是守法者轉(zhuǎn)變，能?chē)?yán)格規(guī)范自己的一言一行，模范遵紀(jì)守法，以理服人，以德服人。

二、當(dāng)前公安部門(mén)在貫徹柔性執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

柔性執(zhí)法對(duì)公安管理工作提出了更高的要求，由于在實(shí)踐中尚缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)，加上現(xiàn)階段民警執(zhí)法水平有限和不盡人意的外部環(huán)境，因此，公安部門(mén)在貫徹柔性執(zhí)法過(guò)程中，不可避免地遇到一些問(wèn)題，主要有：

1.在執(zhí)法理念上，缺乏必要的理性、平和、文明、規(guī)范意識(shí)。一些地方對(duì)柔性執(zhí)法的重視程度不夠，對(duì)柔性執(zhí)法缺乏科學(xué)的判斷和準(zhǔn)確的把握。有的認(rèn)為柔性執(zhí)法屬于語(yǔ)氣、態(tài)度問(wèn)題，只要依法辦案就行；有的缺乏大局意識(shí)，不能正確處理柔性執(zhí)法與嚴(yán)格管理辯證關(guān)系，一提理性、平和、文明、規(guī)范就束手束腳，不敢大膽管理；一提嚴(yán)格管理便以管人者姿態(tài)出現(xiàn)，不關(guān)注被處罰人和社會(huì)的反應(yīng)。

2.在履行職責(zé)上，法定地位與承擔(dān)任務(wù)不對(duì)稱(chēng)。法律賦予民警行使社會(huì)安全管理權(quán)，但在具體履行職責(zé)中，公安部門(mén)所承擔(dān)的任務(wù)卻與職責(zé)不相稱(chēng)，導(dǎo)致越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題較為普遍。一些地方公安部門(mén)承擔(dān)了本不屬于職責(zé)范圍的非警務(wù)活動(dòng)，一方面擠占了大量的警力，使民警對(duì)本職業(yè)務(wù)無(wú)暇顧及；另一方面又加重了基層民警的工作量，導(dǎo)致民警身心疲憊，出現(xiàn)情緒執(zhí)法。

3.在執(zhí)法制度上，缺乏具有較強(qiáng)操作性與實(shí)用性的執(zhí)法規(guī)范。近幾年來(lái)，雖然在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化方面做了大量工作，也取得了初步成效。但是，在執(zhí)法操作程序和制度的具體環(huán)節(jié)上還沒(méi)有完全規(guī)范，不少規(guī)范如公安部的“四部一令”的一些要求在實(shí)踐中還沒(méi)有得到有效落實(shí)。公安管理部門(mén)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)以及輕微違法行為口頭警告處罰教育的操作程序尚有待進(jìn)一步落實(shí)，所有這些導(dǎo)致基層民警執(zhí)法辦案隨意性較大，出現(xiàn)同樣違法行為不同處罰的結(jié)果，引起不明真相群眾的誤解。

4.在隊(duì)伍素質(zhì)上，執(zhí)法水平難以達(dá)到柔性執(zhí)法的要求。廣大民警是貫徹實(shí)施柔性執(zhí)法的重要載體，社會(huì)公眾對(duì)公安部門(mén)是否柔性執(zhí)法的評(píng)價(jià)很大程度上來(lái)源于對(duì)每一位民警具體執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)。但是，當(dāng)前民警隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法能力與人民群眾的期待有一定的差距，一些民警沒(méi)有牢固樹(shù)立執(zhí)法為民的思想，“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦”，對(duì)群眾“冷、硬、橫、推”等現(xiàn)象仍然存在；一些民警特權(quán)思想嚴(yán)重，在工作中傲氣、霸氣較重，令群眾望而生畏；一些民警對(duì)政策、法律把握不準(zhǔn)或受人情、利益等因素干擾，出現(xiàn)玩忽職守、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，更是對(duì)柔性執(zhí)法的極大破壞。

5.在外部環(huán)境上，公安部門(mén)執(zhí)法環(huán)境不盡人意。當(dāng)前，直接或間接影響基層民警柔性執(zhí)法的因素主要有兩個(gè)方面：一是群眾法制觀念淡薄。不少人對(duì)違法行為采取不以為然態(tài)度，少數(shù)人由于受就業(yè)、教育、拆遷、腐敗、貧富懸殊等問(wèn)題的影響，對(duì)政府管理產(chǎn)生逆反心理，滋生不滿(mǎn)情緒。因此，對(duì)民警執(zhí)法不夠支持，不能理解，甚至產(chǎn)生抵觸和對(duì)立情緒，侵犯民警合法權(quán)益。加上現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)民警的保護(hù)不足，對(duì)實(shí)施暴力襲警、阻礙執(zhí)法的違法人懲處力度不大，使民警心理受到嚴(yán)重挫傷。二是民警經(jīng)費(fèi)保障不到位。當(dāng)前，公安部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)越來(lái)越大，上路巡邏、處理事故、辦牌辦證、偵破案件、安全宣傳等工作，都需要大量的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)給。由于經(jīng)費(fèi)保障不足，造成民警裝備落后，信息化程度不高，科技手段不強(qiáng)，給執(zhí)法帶來(lái)不便，也影響了民警工作主動(dòng)性和積極性。

三、提升公安工作柔性執(zhí)法水平的對(duì)策

柔性執(zhí)法是對(duì)公安部門(mén)提升執(zhí)法水平的更高要求，既需要公安部門(mén)自身的不懈努力，也需要社會(huì)公眾的良性互動(dòng)；既要有科學(xué)完善的體制與工作機(jī)制，也要有良好的執(zhí)法環(huán)境。應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)前影響民警柔性執(zhí)法的各種因素，以實(shí)實(shí)在在的努力取得社會(huì)公眾對(duì)民警執(zhí)法工作的最大支持和認(rèn)可。

1.以深化以人為本思想為目的，為柔性執(zhí)法塑造深層理念。公安部門(mén)既有查處違法行為的行政職能，又有公共安全管理的服務(wù)職能。公安部門(mén)不僅要在執(zhí)法中堅(jiān)持理性、平和，在管理服務(wù)中同樣要體現(xiàn)以人為本思想，將柔性理念創(chuàng)新運(yùn)用到整個(gè)公安管理中。注重體現(xiàn)人性化服務(wù)，改變過(guò)去“管理就是收費(fèi)，教育就是罰款”的不良形象。努力提高窗口辦事人員效率和服務(wù)水平，堅(jiān)決杜絕“門(mén)難進(jìn)、事難辦、臉難看、話(huà)難聽(tīng)”的“四難”形象，讓每一位辦事群眾都能感受到親和，讓人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

2.以加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為前提，為柔性執(zhí)法創(chuàng)造運(yùn)行機(jī)制。民警的柔性執(zhí)法，更多地依靠科學(xué)管理的制度及其有效的機(jī)制來(lái)塑造和體現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從既有利于執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)，又有利于增進(jìn)社會(huì)公眾理解、信任的角度，對(duì)執(zhí)法辦案中容易影響柔性執(zhí)法的環(huán)節(jié)進(jìn)行改革和完善。要從基層民警日常執(zhí)勤、執(zhí)法活動(dòng)的最急需的方面入手，進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密法律程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，便于民警執(zhí)法，提高公安部門(mén)的執(zhí)法規(guī)范水平，使每一個(gè)執(zhí)法活動(dòng)既合乎民警執(zhí)法，提高公安部門(mén)的執(zhí)法規(guī)劃化水平，使每一個(gè)執(zhí)法活動(dòng)既合乎嚴(yán)格、公眾、文明執(zhí)法的要求，又能夠讓當(dāng)事人和社會(huì)心悅誠(chéng)服。

3.以提高民警政策法律水平為手段，為柔性執(zhí)法提供根本保障。柔性執(zhí)法，既是理念，更是行動(dòng)，重心在基層，關(guān)鍵靠基層一線(xiàn)民警。因此，要使柔性執(zhí)法理念落到實(shí)處，就必須提高基層民警的自身素質(zhì)。各級(jí)公安部門(mén)要以“三基”工程、“三項(xiàng)建設(shè)”為契機(jī)，把對(duì)民警進(jìn)行政策和法律教育作為苦練基本功的一個(gè)重要環(huán)節(jié)來(lái)抓。要采取集中培訓(xùn)等多種形式，組織民警深入學(xué)習(xí)柔性執(zhí)法精神實(shí)質(zhì)和有關(guān)法律、法規(guī)，使民警真正轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，在執(zhí)法過(guò)程中切實(shí)做到理性、平和、文明、規(guī)范，對(duì)嚴(yán)重違法行為的當(dāng)事人采取教育和處罰并舉，對(duì)違法初犯人和情節(jié)輕微者以教育為主，不輕易施以罰款，確保法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

4.以加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)宣傳力度為著力點(diǎn)，為柔性執(zhí)法營(yíng)造良好環(huán)境。一要重視自我宣傳。社會(huì)管理工作不可避免地觸及到人民群眾的切身利益，也就不可避免的產(chǎn)生矛盾點(diǎn)，容易引起公眾對(duì)民警誤解。如何有效地處理和化解這類(lèi)矛盾，除了要嚴(yán)格依法查處違法人員，還要把違法人員作為宣傳法規(guī)的對(duì)象，宣傳我們的執(zhí)法依據(jù)，宣傳違法行為容易造成的危害。通過(guò)宣傳，既提高違法人員的法律意識(shí)和知識(shí)，又化解執(zhí)法后所帶來(lái)的種種矛盾。二要加強(qiáng)社會(huì)安全宣傳教育。要深入推進(jìn)安全宣傳，做到持之以恒開(kāi)展安全宣傳，力爭(zhēng)在宣傳的形式上更活躍，層面更廣闊，效果更明顯。通過(guò)宣傳，解決參與者法律意識(shí)、安全意識(shí)淡薄問(wèn)題，切實(shí)為執(zhí)勤民警執(zhí)法提供良好的環(huán)境，又把以人為本、關(guān)愛(ài)生命落到實(shí)處。三要正確接受和應(yīng)用新聞媒體監(jiān)督。新聞媒體是公眾獲取信息和反映信息的主要途徑，公安部門(mén)必須充分認(rèn)識(shí)到新聞媒體的功能和作用，通過(guò)新聞發(fā)布制度和健全輿論引導(dǎo)機(jī)制，在公安民警和新聞媒體架起一座溝通的橋梁，營(yíng)造一種有利于社會(huì)和諧、穩(wěn)定的良好輿論環(huán)境。

總之，柔性執(zhí)法理念的提出，將更加注重人性化執(zhí)法，既堅(jiān)決維護(hù)法律的尊嚴(yán)，又充分保障違法行為人的合法權(quán)益；將更加注重策略調(diào)整，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育、協(xié)商、調(diào)整等方法，最大限度地化消極因素為積極因素。因此，柔性執(zhí)法理念大大豐富了嚴(yán)格執(zhí)法的內(nèi)容，也拓展了社會(huì)管理的手段，必將推動(dòng)公安管理工作上更高的層次、更高的水平，實(shí)現(xiàn)公安管理新跨越。柔性執(zhí)法理念，隨著時(shí)代變遷、社會(huì)進(jìn)步，其內(nèi)涵還會(huì)不斷豐富，拓展外延，也必將在社會(huì)管理工作的發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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Discussing the Flexible Enforcement of Public Security Organs

YU Lian-ying，ZHU Chang-hong

（Jiangxi Police College，Nanchang 330103，China）

Abstract： As the public security management，public security organs need to implement flexible enforcement，give full play to the functions of the public security department.For the new requirements of Police management，flexible enforcement requires that the police must change the past rely solely on the means of punishment，to fully reflect the thinking of people first to achieve social management functions.The current police’s flexible enforcement still exist some problems in the enforcement of concepts，perform their duties，and other aspects of behavior and the quality，the public security departments need their tireless efforts and positive interaction of the public to achieve a new leap of Police management objectives.

Key words: public safety management；flexible enforcement；people-oriented[責(zé)任編輯 王曉燕]