摘要：新形勢(shì)下，山西省作為國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，土地的高效利用的內(nèi)容又有了新的補(bǔ)充，以太原市為例，介紹了土地高效利用的措施。

關(guān)鍵詞：土地高效利用；集約利用；土地投入

中圖分類號(hào)：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）10-0155-02

近年來(lái)，中國(guó)城市土地高效利用理論研究和實(shí)踐工作不斷深入和擴(kuò)大，取得了許多豐碩的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[1]。當(dāng)前，山西省作為國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，土地高效利用的內(nèi)容又有了新的補(bǔ)充與發(fā)展，而太原市作為山西省省會(huì)，更應(yīng)抓住機(jī)遇，努力破解土地利用難題，推進(jìn)高效用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，達(dá)到建設(shè)資源型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求。

一、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟(jì)雖然快速發(fā)展，但工業(yè)用地高效利用程度區(qū)域差異明顯

20世紀(jì)90年代初，太原市累計(jì)完成GDP 818.62億元、社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額400.82億元，期間建設(shè)用地增加6.11萬(wàn)畝。平均每增加1萬(wàn)畝建設(shè)用地，對(duì)應(yīng)落實(shí)社會(huì)固定資產(chǎn)投資65.61億元，支撐GDP增加10.34億元。2009年，太原市累計(jì)完成GDP 5 405.05億元、社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額2 562.53億元，期間建設(shè)用地增加4.52萬(wàn)畝。平均每增加1萬(wàn)畝建設(shè)用地，對(duì)應(yīng)落實(shí)社會(huì)固定資產(chǎn)投資566.93億元，支撐GDP增加142.85億元[2]。

從上述期間的建設(shè)用地增加與GDP、社會(huì)固定資產(chǎn)投資變化關(guān)系來(lái)看，土地高效利用水平呈不斷上升趨勢(shì)。但對(duì)太原市年產(chǎn)500萬(wàn)元以上規(guī)模工礦企業(yè)用地及固定資產(chǎn)投資等數(shù)據(jù)進(jìn)行隨機(jī)抽樣統(tǒng)計(jì)分析，全市工礦企業(yè)用地平均投資強(qiáng)度僅為61.03萬(wàn)元/畝，從抽樣的企業(yè)來(lái)看，累計(jì)投資強(qiáng)度最高的是高新區(qū)的山西通威消防電子有限公司（達(dá)到了833.33萬(wàn)元/畝），最低的是位于萬(wàn)柏林區(qū)的太原鍋爐有限公司（僅為1.60萬(wàn)元/畝）。從區(qū)域（不含婁煩縣和不銹鋼園區(qū)）分布情況來(lái)看，投資強(qiáng)度最高的是高新區(qū)（為309.32萬(wàn)元/畝）、最低的是杏花嶺區(qū)（僅為25.09萬(wàn)元/畝），不同區(qū)域用地投資強(qiáng)度差異較大。

（二）農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量大且浪費(fèi)嚴(yán)重

從太原市近年農(nóng)村建設(shè)用地變化情況來(lái)看，2005年底農(nóng)村居民點(diǎn)用地31.80萬(wàn)畝，鄉(xiāng)村人口60.31萬(wàn)，人均用地約351平方米；2009年底農(nóng)村居民點(diǎn)增加至37.11萬(wàn)畝，鄉(xiāng)村人口62.26萬(wàn)，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地也增加至397平方米。太原市大量存在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，且在過(guò)程中農(nóng)村居民點(diǎn) “兩棲”占地現(xiàn)象，即部分農(nóng)民進(jìn)入城市占了城鎮(zhèn)住宅用地，又不退出農(nóng)村宅基地，村莊占地偏大，空心村嚴(yán)重。

（三）土地節(jié)約集約利用水平不斷提升，但還存在一定數(shù)量的閑置土地和低效利用土地

從利用強(qiáng)度上看，由于農(nóng)村人均用地和人均交通用地的增長(zhǎng)，人均建設(shè)用地不斷增加，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地呈下降趨勢(shì)；從投入強(qiáng)度看，單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額不斷升高，而且增幅也越來(lái)越大；從產(chǎn)出效率上看，單位建設(shè)用地國(guó)民生產(chǎn)總值和單位建設(shè)用地第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷上升，建設(shè)用地的地均產(chǎn)出增長(zhǎng)，用地集約度不斷升高，但在某些地方仍存在一定數(shù)量的閑置土地和低效利用土地。

二、影響土地高效利用的主要原因

（一）土地管理政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變

一是計(jì)劃管理的思路和觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變。土地利用計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)作為所有實(shí)際發(fā)生用地的控制指標(biāo)，而不只是作為控制用地審批的依據(jù)。應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有用地的計(jì)劃控制，扭轉(zhuǎn)只管審批內(nèi)的用地，而忽視審批以外的超計(jì)劃用地的局面。二是土地利用計(jì)劃指標(biāo)體系逐步完善。土地利用計(jì)劃的職能從單一服務(wù)于土地資源特別是耕地的保護(hù)，逐步轉(zhuǎn)向同時(shí)服務(wù)于綜合的宏觀調(diào)控。三是計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)管和考核得到進(jìn)一步強(qiáng)化。加強(qiáng)土地統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，采用現(xiàn)代技術(shù)手段（如遙感技術(shù)）加強(qiáng)對(duì)土地規(guī)劃和土地計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積。

（二）市場(chǎng)化配置土地資源的機(jī)制不完善

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)應(yīng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。近年來(lái)，太原市土地市場(chǎng)發(fā)展較快，經(jīng)營(yíng)性用地、工業(yè)用地等已全部通過(guò)市場(chǎng)公開出讓。但在一些環(huán)節(jié)上，市場(chǎng)配置土地資源的功能沒(méi)有能夠充分發(fā)揮。同時(shí)，土地出讓收益的市場(chǎng)化分配機(jī)制也不完善，土地出讓收益很大程度上成了政府的重要財(cái)政組成部分，在利益導(dǎo)向的調(diào)節(jié)下，客觀上刺激了土地的過(guò)度供應(yīng)，巨大的經(jīng)濟(jì)利益成為土地粗放利用的內(nèi)在原因。

（三）高效指標(biāo)體系和責(zé)任追究體系尚未建立

土地的高效利用受宏觀、微觀，靜態(tài)、動(dòng)態(tài)的各種因素影響較深，這就需要有一個(gè)統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核體系對(duì)土地高效利用水平進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。由于目前太原市還沒(méi)有形成一套土地資源高效利用的評(píng)價(jià)體系和考核體系，不能對(duì)土地高效利用進(jìn)行考核和監(jiān)督[3]。

三、保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)建設(shè)用地需求的對(duì)策

針對(duì)土地高效利用現(xiàn)狀和主要問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)前土地制度改革趨勢(shì)、太原市實(shí)際情況以及當(dāng)前開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作和山西省批準(zhǔn)作為國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的機(jī)遇，經(jīng)調(diào)查研究，下一步可從以下幾個(gè)方面采取對(duì)策：

（一）積極探索，建立兩個(gè)高效用地標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，太原市執(zhí)行的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》按地區(qū)、行業(yè)規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)為31.33萬(wàn)元~234.67萬(wàn)元/畝，這已不能適應(yīng)高效用地的要求?，F(xiàn)階段，太原市正處于工業(yè)化發(fā)展期，未來(lái)太原市將加快推進(jìn)工業(yè)新型化，堅(jiān)持走“新興化、高端化、園區(qū)化、集群化、信息化”的路子，實(shí)施培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。我們應(yīng)該以此為契機(jī)，結(jié)合太原市未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，制定適合太原市的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)體系，來(lái)控制各類項(xiàng)目用地規(guī)模。

當(dāng)前，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，已將人均城鎮(zhèn)工礦用地作為一項(xiàng)約束性指標(biāo)納入規(guī)劃指標(biāo)體系；個(gè)別省份（如貴州?。┻€把“億元GDP建設(shè)用地量指標(biāo)”納入規(guī)劃，這些都體現(xiàn)了對(duì)不同區(qū)域土地利用高效程度的不同要求。國(guó)家“制訂十二五規(guī)劃的建議”中也提出了“健全土地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)用地節(jié)地責(zé)任和考核”的要求，由于太原市各縣（市、區(qū)）及開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)不同，地域條件也存在較大差異，因此，需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用特點(diǎn)，對(duì)城區(qū)、縣（市）、開發(fā)區(qū)等分類制定不同的用地標(biāo)準(zhǔn)，并納入目標(biāo)責(zé)任考核范圍。

（二）抓住機(jī)遇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與保障和保護(hù)并舉

加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，保障基礎(chǔ)設(shè)施用地和城市發(fā)展用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局 [4]。由于山西省作為國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，國(guó)家將支持山西省在現(xiàn)有耕地總量不變情況下，擁有“土地置換”的用地指標(biāo)；此外，還將特別擁有對(duì)采煤沉陷區(qū)、廢棄工礦地、劣質(zhì)土地的使用和審批權(quán)等特殊政策。在此形勢(shì)下，太原市應(yīng)盡快開展礦業(yè)存量建設(shè)用地利用情況的摸底調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上編制礦業(yè)用地整合規(guī)劃。

（三）合理規(guī)劃，科學(xué)用地

住宅用地供應(yīng)中優(yōu)先滿足保障性住房用地。合理安排住宅用地，繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)。供應(yīng)住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。

（四）加強(qiáng)管理，鼓勵(lì)提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率

在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的，政府可給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。

總之，提高城市土地高效利用土地的水平，是解決用地壓力的根本出路，是化解土地供需矛盾的重要途徑，我們要在土地資源緊缺的情況下，嚴(yán)格控制建設(shè)用地?zé)o節(jié)制地外延擴(kuò)張，在內(nèi)涵挖潛上下工夫，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，把高效用地作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周青，黃賢金，濮勵(lì)杰.快速城鎮(zhèn)化農(nóng)村區(qū)域土地利用變化及驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究[J].資源科學(xué)，2004，(1)：22-30.

[4]朱啟臻.關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中土地問(wèn)題的社會(huì)學(xué)思考[J].中國(guó)土地科學(xué)，2006，(2)：21-25.

[責(zé)任編輯 安世友]