摘要：隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，對(duì)土地的需求量也隨之增加。這就不可避免地產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。農(nóng)民在失去土地以后就引發(fā)了生活、再就業(yè)、權(quán)益保障等方面的一系列問題。要解決這一問題政府必須堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從構(gòu)建和諧社會(huì)的高度出發(fā)，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，以保障農(nóng)民利益為核心改革征地制度，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：失地；農(nóng)民問題；科學(xué)發(fā)展觀；權(quán)益保障

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）10-0041-02

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2005年全國失地農(nóng)民總數(shù)大約在4 600萬人左右，而且在以每年200萬人的速度遞增。失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償費(fèi)，妥善的安置。要從根本上解決這個(gè)問題，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分認(rèn)識(shí)解決失地農(nóng)民問題的重要性、緊迫性和長期性，深刻分析產(chǎn)生這一問題的背景和根源，完善各項(xiàng)政策，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民根本利益為本，以此作為制定政策、解決問題的唯一依據(jù)和檢驗(yàn)我們工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

一、失地農(nóng)民的總體現(xiàn)狀

1.農(nóng)民的失地現(xiàn)狀。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2005年全國失地農(nóng)民總數(shù)大約在4 600萬人左右，而且在以每年200萬人的速度遞增。國家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國開展了對(duì)失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了2 942戶。在這2 942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15%；人均耕地不足0.3畝的有1 237戶，約占42%；完全喪失耕地的有1 263戶，約占43%。由此推算，如果中國非農(nóng)建設(shè)用地以每年200萬畝的速度增加，按人均1畝計(jì)算那就意味著，每年大約有200萬農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地[1]。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2004—2030年三十年間占用耕地將超過5 450千萬畝，還將有1.1億農(nóng)民失去賴以生存和養(yǎng)老的土地。如果違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還要大大增加[2]。

2.失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況。（1）失地農(nóng)民生活問題。土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料。對(duì)大多數(shù)的農(nóng)民來講，土地依然被賦予了太多的功能。土地的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、保障功能缺一不可，土地就是它們的“命根子”。農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也就“下崗”了，它們首先面臨的就是生活問題，其中最基本的是吃飯問題、住房問題和穿著開銷問題。他們的生存受到威脅，這就容易引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。（2）失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀。農(nóng)民失去土地以后受內(nèi)外因素的影響，“再就業(yè)”非常困難。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，而失地農(nóng)民由于年齡偏大，文化程度不高和缺乏非勞動(dòng)技能，造成他們?cè)诩ち业木蜆I(yè)市場(chǎng)中處于絕對(duì)的劣勢(shì)。（3）失地農(nóng)民的養(yǎng)老和健康問題。由于農(nóng)民最低生活保障制度未建立，失地農(nóng)民大都沒有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。一旦補(bǔ)償金用完了，基本生活來源就沒了。顯然僅靠失去土地的子女是無法完成這個(gè)任務(wù)的。失地農(nóng)民的健康也是一個(gè)大問題，原本農(nóng)民對(duì)待自己就是小病拖、大病扛。失地以后經(jīng)濟(jì)緊張，就更不注意健康問題了。這也成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

二、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因

失地農(nóng)民問題的形成，其真正的原因是中國土地征用制度存在重大缺陷?，F(xiàn)在的土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民土地利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而且擴(kuò)大了社會(huì)不公。

1.征地過程的制度缺陷。（1）利用政府權(quán)力征地的范圍過寬，征地費(fèi)的分配過程不夠民主政府可以動(dòng)用征地權(quán)，但問題在于，除了社會(huì)公益性用地，現(xiàn)在幾乎任何用地，政府都動(dòng)用了征地權(quán)。特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府的權(quán)力得到強(qiáng)化，擁有了前所未有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，逐漸成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的行為主體。在財(cái)政普遍吃緊的情況下地方政府為了尋找能迅速增加財(cái)政收入的方式均不約而同地從農(nóng)民手中征來土地，然后再轉(zhuǎn)給經(jīng)銷商。但有些開發(fā)商進(jìn)行的是純粹的土地炒作，地征來之后并未開發(fā)，而是大量閑置。政府向開發(fā)商征收的補(bǔ)償費(fèi)往往低估了土地的實(shí)際價(jià)值，而有些政府官員也大肆從中收取“回扣”，以便在給被征地農(nóng)民生活保障和就業(yè)保障問題上偷工減料。（2）征地后對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用太低?，F(xiàn)階段中國對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償大多采用一次性補(bǔ)償方式，補(bǔ)償額度東部地區(qū)大約為每畝地3萬元~12萬元，西部地區(qū)大約為每畝1.5萬元~6萬元，但土地征用補(bǔ)償費(fèi)在經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，村社留存后，剩余部分再按一定的方法分配到農(nóng)民手中。這種補(bǔ)償水平人均能維持基本消費(fèi)二至三年 [3]。

2.農(nóng)地非農(nóng)化中的農(nóng)民失地問題。國家實(shí)行土地用途管理制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。但由于國家建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及農(nóng)用地和建設(shè)用地利用的比較利益差別懸殊的刺激，農(nóng)用地的非農(nóng)化傾向非常突出。農(nóng)地非農(nóng)化是構(gòu)成農(nóng)地銳減的重要原因之一，農(nóng)地非農(nóng)化的過程也正是農(nóng)民失地的過程。

3.二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下對(duì)農(nóng)民利益的忽視。長期以來，中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策體系。城鄉(xiāng)居民在生存和發(fā)展等基本權(quán)利上處于不平等地位。在農(nóng)業(yè)上，實(shí)行的是“奉獻(xiàn)型”、“忽視型”的政策，犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，并且歧視農(nóng)民，缺乏維護(hù)農(nóng)民利益的觀念。這就在城市和農(nóng)村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲。幾十年來，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面都處在低于城鎮(zhèn)居民一等的地位成了“二等公民”，農(nóng)民的呼聲得不到應(yīng)有的重視，于是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地非農(nóng)化中，農(nóng)民的權(quán)益遭受侵害。

三、解決失地農(nóng)民問題的建議

之所以出現(xiàn)失地農(nóng)民問題，是政府沒有真正堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是“以人為本”。把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民群眾作為推動(dòng)歷史前進(jìn)的主體，不斷滿足人的多方面需要和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償費(fèi)，妥善的安置。

1.用科學(xué)的發(fā)展觀解決失地農(nóng)民問題。國家立法機(jī)構(gòu)、政府及其相關(guān)部門在認(rèn)真總結(jié)和反思的基礎(chǔ)上，根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步制定和完善有關(guān)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和辦法，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民的合法利益。用新的符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的法律和政策去保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。只有把失地農(nóng)民問題納入法制軌道中來才能徹底地解決這一問題。解決失地農(nóng)民問題必須堅(jiān)持兩條重要原則，一是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)原則，二是堅(jiān)持農(nóng)民生存和發(fā)展相統(tǒng)一的原則。這是解決失地農(nóng)民問題的核心和關(guān)鍵。落實(shí)保障農(nóng)民利益的兩條政治性措施，第一，政府要落實(shí)失地農(nóng)民的參與權(quán)。在重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題上，要完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，保障公眾了解和參與重大決策的權(quán)利。政府、農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織要處于同等地位，而不能將農(nóng)民排斥在自己利益之外。第二，要轉(zhuǎn)變政府行政方式。一段時(shí)間以來，有些地方政府盲目追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧人民的利益，這是不切實(shí)際的政績觀。要充分考慮人民的利益，摒棄不切實(shí)際的政績觀、發(fā)展觀，樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。

2.嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。要保證國家慎重動(dòng)用征地權(quán)。為了防止濫用征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

3.以保障農(nóng)民利益為核心改革征地制度。落實(shí)保障農(nóng)民利益的三條制度性措施，一是基層政府組織不折不扣地落實(shí)失地農(nóng)民應(yīng)得的政策待遇。溫家寶在2004年政府工作報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)“在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序整地，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”[4]；二是政府制定對(duì)失地農(nóng)民的傾斜政策，千方百計(jì)地為失地農(nóng)民就業(yè)提供服務(wù)和就業(yè)指導(dǎo)，為其就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供條件和機(jī)會(huì)；三是立法機(jī)構(gòu)盡快制定包括“以土地?fù)Q社會(huì)保障”為核心內(nèi)容的相關(guān)法律法規(guī)，把失地農(nóng)民問題納入法制軌道。

4.建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決失地農(nóng)民的生活保障和就業(yè)問題。完善現(xiàn)有農(nóng)民征地補(bǔ)償、就業(yè)、社會(huì)保障等相關(guān)制度。這些項(xiàng)制度是失地農(nóng)民看得見摸得著的利益存在體，也是失地農(nóng)民能真正感受到政府對(duì)他們的人文關(guān)懷之處，更是科學(xué)發(fā)展觀在解決失地農(nóng)民問題中的集中體現(xiàn)。失地農(nóng)民問題是整個(gè)人類社會(huì)變遷、進(jìn)步過程中必然出現(xiàn)的社會(huì)問題。要從根本上解決這個(gè)問題，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分認(rèn)識(shí)解決失地農(nóng)民問題的重要性、緊迫性和長期性。要堅(jiān)持以失地農(nóng)民根本利益為本，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]