被明朝人譽(yù)為“起衰振隳”的“救時(shí)宰相”張居正是與秦代商鞅、宋代王安石并立為我國封建社會(huì)后期、初期、中期最具盛名的三大改革家之一。張居正（公元1525年—1582年）乃湖廣江陵（今屬湖北）人，年輕時(shí)加入朱元璋的起義軍，隨大將軍徐達(dá)轉(zhuǎn)戰(zhàn)蘇、浙、閩、粵等地。

嘉靖二十六年（公元1547年），張居正到北京參加會(huì)試，中二甲進(jìn)士，被選授翰林院庶吉士（相當(dāng)于見習(xí)官）。在明代，非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣，明代宰輔（相當(dāng)于今日之總理、副總理）170余人，源于翰林者占90%以上，故在當(dāng)時(shí)入翰林者皆被人視為儲(chǔ)相，相當(dāng)于成了總理級(jí)后備干部，其前程無量。但張居正并不以這種進(jìn)身之階為滿足，目擊明中后期時(shí)局的敗壞，深切的憂國憂民使他無意享受悠閑富足的生活。在同僚們沉醉歌臺(tái)舞榭、吟風(fēng)弄月的日子里，他卻閉門謝客，攻讀歷朝典章，剖析政務(wù)，探索救國興邦之道。

隆慶六年（公元1572年），隨著首輔高拱被無辜逐出中樞，張居正成為內(nèi)閣首輔（相當(dāng)于今國家總理），終于有了大展身手進(jìn)行改革的機(jī)會(huì)，直至萬歷十年（公元1582年）因病在北京去世，張居正主持國政達(dá)10年之久。前5年（公元1573年—1577年）張居正著重伸張法紀(jì)，整頓吏治，加強(qiáng)中央集權(quán)。后5年（公元1578—1582年）重點(diǎn)是改革賦稅，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。張居正當(dāng)國的10年是明代政治比較清明、國家相對(duì)安定、經(jīng)濟(jì)有較大發(fā)展的10年，而其前數(shù)十年和后數(shù)十年國家均處于混亂狀態(tài)。盡管在他死后有著無限的恩怨和不盡的是非，但隨著歷史長(zhǎng)河的流逝，他當(dāng)年官吏考成、整頓驛傳、清理官學(xué)、裁汰冗官、禁止外戚封爵世襲和推行一條鞭法等諸多涉及財(cái)稅改革的措施卻名垂青史，值得我們后人反思和借鑒。

入不敷出的債務(wù)危機(jī)

張居正所處的明中后期社會(huì)上到處彌漫著阿諛逢迎之風(fēng)，活躍著投機(jī)鉆營之徒，為官當(dāng)政者無須才學(xué)，只要有拉關(guān)系的“勾當(dāng)”即可飛黃騰達(dá)，國家行政不可避免地重蹈歷代之覆轍，走向了“有令不行，有禁不止”的局面，其中錢糧積欠更是日益嚴(yán)重，國家財(cái)政捉襟見肘，實(shí)難平衡。明英宗“正統(tǒng)（公元1436年—1449年）時(shí)，天下歲征入數(shù)，共二百四十三萬兩，出數(shù)一百余萬兩”，財(cái)政年節(jié)余高達(dá)140萬兩。但自正德（公元1506年—1521年）后，情況發(fā)生了急劇的變化，財(cái)政非但無節(jié)余可言，而且形成了龐大的赤字。到穆宗隆慶元年（公元1567年），太倉（國庫）存銀135萬兩，而歲支共計(jì)553萬兩，即存銀只夠維持3個(gè)月之用。京倉存糧678萬石，歲支官庫月糧262萬石，如遇閏年，又加22萬石，即存糧只能維持2個(gè)多月。據(jù)史料記載，隆慶年間（公元1567年—1572年）每年國家賦稅收入銀250余萬兩，支出卻高達(dá)400余萬兩，年財(cái)政收支逆差超過150萬兩，赤字幾乎要占全年國家收入的60%。

造成這一岌岌可危的狀況既有朝廷支出驟增的因素，更多的是賦稅拖欠的問題，在以重賦著稱的蘇州地區(qū)，尤其如此。賦稅征管隨著朝政的腐敗和土地的日益集中，有錢有勢(shì)的富戶加緊勾結(jié)官府千方百計(jì)拖欠和偷逃稅糧，而小民不堪重負(fù)，紛紛成為富戶的“投靠家人”，從而進(jìn)一步加劇了賦稅征收的困難，蘇州等重賦地區(qū)成了欠稅的重災(zāi)區(qū)。

對(duì)于催繳賦稅等執(zhí)法事宜，朝廷雖千方百計(jì)加快速度將法令“置郵驛而傳之四方”，然而各省、府、州、縣卻僅僅認(rèn)真地將公文批轉(zhuǎn)了事，辦公猶如辦紙，紙從北京南紙店里出來，送進(jìn)京師衙門，辦過以后，再出衙門，經(jīng)過千百里以至關(guān)山萬里的公文旅行，進(jìn)入了另一些地方衙門，便從此歸檔上架，銷聲匿跡，無人見諸落實(shí)了。

力挽狂瀾“考成法”

對(duì)這種政令不通的積弊，張居正不僅深惡痛絕，而且希冀以一己之力力挽狂瀾。作為現(xiàn)實(shí)的政治家，他并沒有像北宋的王安石那樣，采用過急過猛的理想化方法推行另起爐灶的“熙寧變法”，而是強(qiáng)調(diào)“法之不行，人不力也，不議人而議法何益”，從抓人頭抓落實(shí)的“考成”入手，以堅(jiān)持“遵循祖宗成憲”為號(hào)召，在萬歷元年（公元1573年）提出官吏“考成之法”。這樣即使反對(duì)派找不到攻擊的借口，也使朝廷政令通達(dá)找到了有效的途徑，從而開創(chuàng)了中國政府在機(jī)關(guān)內(nèi)部推行崗位責(zé)任制的先河，張居正本人也就自然而然地成了中國政府官員建立崗位責(zé)任制的鼻祖了。

張居正的“考成法”要求，每個(gè)衙門制成兩類簿冊(cè)，一是底冊(cè)，記載全部收發(fā)公文；二是在刪除無須考查的例行公事后，將要考查項(xiàng)目制成兩本相同的簿冊(cè)，一本送各部門備注，每落實(shí)一件注銷一件，如有積欠未清之事，由該部門具奏候旨，另一本送朝廷內(nèi)閣查考。這兩本冊(cè)籍猶如當(dāng)今之上級(jí)政府與下級(jí)政府所簽訂的崗位責(zé)任制據(jù)以考核的具體條款。因?yàn)閺埦诱逍训卣J(rèn)識(shí)到，政令不通既不是法令章程的不足，也不是政府機(jī)構(gòu)的缺乏，而是機(jī)關(guān)層層批轉(zhuǎn)，公文旅行無人狠抓落實(shí)的結(jié)果，所以他沒有用傳統(tǒng)的增設(shè)機(jī)構(gòu)、發(fā)布新令的“政治公文”來打倒“公文政治”，而是設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單的“三冊(cè)考成法”沖擊“只出經(jīng)驗(yàn)、不出效益”的中國官場(chǎng)積弊，達(dá)到督查落實(shí)的目的。在朝廷里，他更用內(nèi)閣控制吏、戶、禮、兵、刑、工六科，再以六科控制六部的辦法，以人為本，以行政構(gòu)架為線狠抓落實(shí)。

明代的六科是六部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各科設(shè)都給事中為主官，下設(shè)左、右給事中為次官，其中左先右后，至于給事中則為辦事員。誠如人們所知，明代各科給事中皆為小官，其負(fù)責(zé)人都給事中職級(jí)也只有正七品（相當(dāng)于今正縣處級(jí)），而各部尚書則為正二品（相當(dāng)于今部級(jí)），但明朝的立法精神既有大官統(tǒng)率小官，也允許特殊的小官監(jiān)督大官，八品（相當(dāng)于今副縣處級(jí)）的給事中可以參加對(duì)內(nèi)閣大學(xué)士（相當(dāng)于今總理、副總理）人選的推薦，甚至可以在皇帝去世時(shí)與內(nèi)閣大學(xué)士同受顧命，如明代光宗去世時(shí)，從七品的兵科右給事中楊漣竟被光榮地任命為顧命大臣。至于明太祖朱元璋為強(qiáng)化皇權(quán)，在處理宰相胡惟庸謀反案后廢除宰相制度所設(shè)置的內(nèi)閣本是皇帝的秘書處，沒有行政職權(quán)，更談不上監(jiān)察職權(quán)。實(shí)施考成法以后，張居正在“遵守祖宗成憲”的合法名義下創(chuàng)立以內(nèi)閣控制六科之法，既擴(kuò)大了內(nèi)閣的職權(quán)，又悄悄地恢復(fù)了事實(shí)上的宰相制度，并利用手中的權(quán)力達(dá)到了改革的目的，可謂一箭雙雕。

張居正對(duì)官吏實(shí)施考成法后，不僅起到了政令暢通的作用，而且對(duì)清交地方欠稅，抑制賦稅減免，改善國家財(cái)政入不敷出的狀況起到了重要的作用。首先是考成法關(guān)于“凡征賦不足額的巡撫和巡按御史聽糾，府州縣官聽調(diào)”的規(guī)定，使一向崇尚“仁義”、恥于“理財(cái)”的地方官受到了極大的震動(dòng)，因?yàn)椴慌φ鞫惥鸵荒玫艄傥?。其次，由于朝廷及時(shí)明確實(shí)事求是的政策界線，規(guī)定“隆慶元年（公元1567年）以前的積欠賦稅一概豁免，隆慶四年（公元1570年）以前的積欠免三征七，隆慶五年以后的積欠一概追繳”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)省州縣地方官征賦情況進(jìn)行考成，使全國歷年欠稅皆逾20%的賦稅征收狀況不僅迅速獲得了改觀，有了足額的當(dāng)年收入，而且國家還有了前幾年欠稅追繳的巨額收入，從而達(dá)到了張居正“考成一事，行之?dāng)?shù)年，自可不加賦而上用足”的目標(biāo)。

歷史是一面鏡子，在這里我們?nèi)粲脧埦诱摹翱汲煞ā睂?duì)照當(dāng)今中國稅收征管的演變狀況進(jìn)行分析定會(huì)有所啟示和教益。例如1980年至1992年我國國營大中型企業(yè)所得稅名義稅率55%，國營小企業(yè)和集體企業(yè)所得稅為10%—55%的八級(jí)累進(jìn)稅率，私營企業(yè)實(shí)行35%稅率的所得稅，由于實(shí)行減免稅政策，這4種所得稅在浙江省實(shí)征稅率僅及20%左右，而全國財(cái)政收入亦由于名義稅率與實(shí)際征收的巨大差異，年遞增絕對(duì)額亦只有200億—300億元的水平。1994年1月起實(shí)行新稅制，盡管名義稅率有大幅度下降，如企業(yè)所得稅降至33%，但由于堅(jiān)持嚴(yán)格征管，全國稅收收入連續(xù)6年年增絕對(duì)額超千億，使中央財(cái)力亦從1992年占全部財(cái)政收入的38%提高到1999年的51%，其中除了有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素以外，加強(qiáng)征管“控制減免”嚴(yán)格考核則是重要原因，尤其是1999年由于狠抓了治理整頓，嚴(yán)厲打擊走私，全國海關(guān)關(guān)稅收入竟從1998年的879.6億元猛增至1589.6億元，絕對(duì)值增加710億元，遞增率逾80%，更是有力的證明?？梢妶?jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、狠抓“考成”落實(shí)的崗位責(zé)任制，直至今天仍不失為一項(xiàng)有效的治國措施。

整頓驛傳治腐敗

中國古代為了飛報(bào)軍情政令、遞送使客官吏和運(yùn)輸官府物資，在交通干線上設(shè)置驛傳機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)在明代可分為3類: 一為急遞鋪，二為水馬驛，三為遞運(yùn)所。其中急遞鋪和遞運(yùn)所為專業(yè)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)飛報(bào)軍情政令和運(yùn)輸大宗官方物資，惟有水馬驛不但前兩者的功能兼而有之，而且還負(fù)責(zé)招待公差官員，起著政府招待所的作用。

隨著歲月的推移，明王朝的各項(xiàng)典章制度逐漸松弛，并且遭到了自上而下的不斷破壞。洪武年間（公元1368年-1398年）只有6條的給驛條例到嘉靖三十七年（公元1558年）竟被擴(kuò)充到溫、良、恭、儉、讓5個(gè)等級(jí)51條之多。由于填發(fā)機(jī)關(guān)日趨腐敗，兵部和各省不斷填發(fā)勘合送人，只要肯出錢，找關(guān)系就能得到勘合，享受免費(fèi)乘驛待遇。而領(lǐng)用勘合者，賴著不上繳，一張勘合竟成終身乘驛的執(zhí)照，更有甚者自己不用還將勘合轉(zhuǎn)贈(zèng)他人，姓名不合還抹去重寫。至于到了驛站以后，更是百般需索，花樣百出，超標(biāo)準(zhǔn)地要糧食、要薪炭、要酒席、要蔬菜、要夫、要馬，可以說是無所不要。更不講道理的是，在拉到夫、馬以后，跟老百姓講價(jià)錢，以銀代夫，以銀代馬，把夫、馬工夫折合成銀子落入腰包。

這種公車私用、公費(fèi)吃喝、折錢肥私的腐敗現(xiàn)象激起了民怨，于是明神宗萬歷三年（公元1575年）張居正在物極必反的情況下著手整頓驛傳，先后作出了反腐倡廉的7條規(guī)定，并明示天下。

第一條規(guī)定:“凡官員人等非奉公出差，不許借行勘合; 非系軍務(wù)，不許擅用金鼓旗號(hào)。雖系公差人員，若轎杠夫馬過溢本數(shù)者，不問是何衙門，俱不許應(yīng)付。撫按有違明旨，不行清查，兵部該科指實(shí)參治。若部科查率欺隱，一體治罪。”

第二條規(guī)定:“撫按司府各衙門所屬官員，不許托故遠(yuǎn)行參謁，經(jīng)擾驛遞；違者撫按參究?！?/p>

第三條規(guī)定:“有驛州縣，過往使客，該驛供送應(yīng)得廩糧蔬菜，州縣止送油燭柴炭，不許重送下程紙?jiān)?，如有借此科斂者，聽撫按官參究。?/p>

第四條規(guī)定:“凡經(jīng)過官員有勘合者，夫馬中火，止令驛遞應(yīng)付，有司不許擅派里甲。其州縣司府官朝覲給由入京，除本官額編門皂，量行帶用外，不許分外又在里甲派取長(zhǎng)行夫馬，及因而計(jì)路遠(yuǎn)近，折干入己?！?/p>

第五條規(guī)定:“凡官員經(jīng)由地方，系京職方面以上者，雖無勘合，亦令巡撫路兵快防護(hù)出境，仍許住宿公館，量給薪水燭炭，不許辦送下程心紅紙?jiān)?，及折席折幣禮物?！?/p>

第六條規(guī)定:“凡內(nèi)外各官丁憂、起復(fù)、給由、升轉(zhuǎn)、改調(diào)、到任等項(xiàng)，俱不給勘合，不許馳驛?！?/p>

第七條規(guī)定:“自京往外省者，由兵部給內(nèi)勘合; 其中仍須回京者，回京之日繳還勘合；無須回京者，即將該項(xiàng)勘合繳所到省份撫按衙門，年終一并繳回兵部。自外省入京者，由撫按衙門給外勘合，至京以后，一并繳部，其中須回省者，另由兵部回省之日換給內(nèi)勘合?！?/p>

整頓驛傳的規(guī)定是一紙公文，公文要落到實(shí)處，張居正用內(nèi)閣控制六科、六科控制六部、六部控制各省的“考成法”，而有所不同的是驛傳腐敗始自京師，始自大官及其家屬，故張居正之清理驛傳“考成”驛政乃從大官抓起，從自身抓起。張居正的兒子回江陵應(yīng)試（古時(shí)應(yīng)試秀才舉人要回原籍，與當(dāng)今高考要在戶籍所在地應(yīng)試相似），吩咐兒子自己雇車；父親過生日，吩咐仆人背著壽禮，騎著毛驢回鄉(xiāng)祝壽；萬歷八年其次弟居敬病重，回鄉(xiāng)調(diào)理，保定巡撫張鹵發(fā)出勘合免費(fèi)乘驛，張居正不僅隨即繳還，而且還附信一封，強(qiáng)調(diào)“仆忝在執(zhí)政，欲為朝廷行法，不敢以身先之”。

張居正對(duì)大官及其子弟違反乘驛規(guī)定采取發(fā)現(xiàn)一起抓一起的辦法，當(dāng)他得知言官（相當(dāng)于今紀(jì)監(jiān)官員）彈劾甘肅巡撫侯東萊的兒子擅行乘驛時(shí)，不顧情面，堅(jiān)決革去其子的官蔭。明代規(guī)定，大臣建功或幾年任滿后可以蔭子，稱為官蔭。官蔭分為文蔭和武蔭。文蔭從蔭一子入國子監(jiān)（相當(dāng)于國立大學(xué)）讀書起，以后補(bǔ)尚寶司丞、尚寶司卿。武蔭則從錦衣衛(wèi)百戶（相當(dāng)于今連級(jí)軍官）、千戶（相當(dāng)于今團(tuán)級(jí)軍官）起，以后補(bǔ)指揮同知、指揮僉事。盡管這些官蔭者不能晉升為大學(xué)士、大將軍等最高級(jí)職位，而且也被社會(huì)上有學(xué)問的士大夫所鄙夷，如張居正生前就不準(zhǔn)諸子蔭官，嚴(yán)格要求他們參加科舉考試，謀求實(shí)力出身。但對(duì)一般家庭來說，倘子嗣無才學(xué)，官蔭也是一條極好的出路，正如粉碎“四人幫”以后，我國普遍實(shí)行企事業(yè)單位干部職工退休子女頂替和在本單位下屬集體企業(yè)內(nèi)安排的“工蔭”制度，解決了不少家庭的后顧之憂一樣十分重要。但是話要說回來，“子以父蔭”畢竟是對(duì)謀求公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代社會(huì)的一種反動(dòng)，所以，最近有人公然提出“血統(tǒng)論”的“博士生子女參加高考可加20分錄取”，無疑也是一種封建思想陰魂不散的表現(xiàn)。至于某一時(shí)期一些官員子弟利用父輩職權(quán)大肆經(jīng)商賺錢，謀求直接利益的“商蔭”則是一種與現(xiàn)代社會(huì)格格不入的腐敗。

為了進(jìn)一步抓落實(shí)，張居正還責(zé)令各地?fù)岚囱瞄T對(duì)位于交通干線的各地主要驛站隨時(shí)進(jìn)行巡察。有一次保定巡撫上報(bào)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)者有十?dāng)?shù)人之多，張居正當(dāng)即對(duì)被查獲違規(guī)的太仆寺及太原府的官員作出了嚴(yán)肅處理，贏得了朝廷正直官員和庶民百姓的一致贊揚(yáng)。同時(shí)為了進(jìn)一步減輕驛傳負(fù)擔(dān)，節(jié)約財(cái)政支出，張居正還采取了諸多減省乘驛的措施，如將山東曲阜的孔子后裔衍圣公上北京面圣由每年一次改為三年一次，等等，從而節(jié)約了大量財(cái)政開支，減輕了百姓的負(fù)擔(dān)，遏制了官吏的腐敗之風(fēng)，端正了社會(huì)風(fēng)氣，為明王朝統(tǒng)治的延續(xù)作出了貢獻(xiàn)。

驛傳之弊源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，乃財(cái)政之一大漏洞、國家之一大積弊。其源于官吏，根于腐敗。整頓驛傳實(shí)質(zhì)上是限制官員隨意乘驛的特權(quán)，直接損害了官吏的利益，因此這項(xiàng)反腐倡廉的改革措施遭到原“食利者”的堅(jiān)決反對(duì)是必然的。是次驛傳改革隨著萬歷十年（公元1582年）張居正的病死，反對(duì)派群起攻訐，張居正被指責(zé)為“裁削過當(dāng)”、“累民貧民”，要求朝廷“酌量議復(fù)”而最終歸于失敗。這說明要解決中國政府官員的公費(fèi)吃喝、公費(fèi)旅游、公費(fèi)娛樂、公費(fèi)通訊、公車私用等諸多“驛弊”是何等困難。

（作者系中國財(cái)稅博物館館長(zhǎng)）