企業(yè)型財(cái)政、資源型財(cái)政乃至轉(zhuǎn)移型財(cái)政，其主要財(cái)力來(lái)源之一，都是土地財(cái)政。

然而現(xiàn)在，我們正在面臨著土地財(cái)政的危情。

面對(duì)危情，我們?cè)撛趺崔k？

土地和房?jī)r(jià)的雙重飆升

有人認(rèn)為，土地出讓金收入高居不下，和房?jī)r(jià)是一種相輔相成的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家、亞太城市發(fā)展研究會(huì)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)謝逸楓表示，正是因?yàn)榈胤秸畤?yán)重依賴賣地養(yǎng)活本級(jí)財(cái)政，造成了政府“暴力助推”房?jī)r(jià)的局面。

“房?jī)r(jià)、地價(jià)誰(shuí)決定誰(shuí)的問(wèn)題，簡(jiǎn)單說(shuō)是土地財(cái)政與房?jī)r(jià)是否存在客觀上的因果關(guān)系。伴隨著中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，房?jī)r(jià)和地價(jià)雙雙加速上揚(yáng)。而中國(guó)大部分城市和地區(qū)房?jī)r(jià)、地價(jià)輪番暴漲，導(dǎo)致‘面粉貴過(guò)面包’成為房地產(chǎn)市場(chǎng)中最典型的現(xiàn)象?！彼硎?，特別是土地出讓金收入不斷翻倍暴增，占到某些地方政府財(cái)政收入比例最高達(dá)到100%，成為地方政府越來(lái)越依賴賣地收入過(guò)日子的鐵證，土地財(cái)政與房?jī)r(jià)的關(guān)系非常“密切”。

而一位不愿透露姓名的東部沿海某市地方財(cái)政工作人員稱，確實(shí)有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價(jià)、推升房?jī)r(jià)。他表示，“土地財(cái)政”是高房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)?，房?jī)r(jià)上漲根源指向土地財(cái)政一點(diǎn)都不為過(guò)。從兩者之間存在的利益關(guān)系上講，土地財(cái)政和房?jī)r(jià)之間的關(guān)系猶如“父子”，土地財(cái)政是父親，房?jī)r(jià)是兒子。房?jī)r(jià)上漲則土地財(cái)政增加，如房?jī)r(jià)下降則土地財(cái)政相對(duì)減少。土地財(cái)政增加則房?jī)r(jià)上漲，土地財(cái)政減少則房?jī)r(jià)相對(duì)下降。

謝逸楓表示，因?yàn)橹袊?guó)土地市場(chǎng)是政府市，控制著中國(guó)90%土地，意味著土地所有權(quán)是政府的，政府是惟一土地的壟斷者和出讓者。政府通過(guò)制定土地招拍掛制度的游戲規(guī)則，決定了開發(fā)商只能通過(guò)政府的游戲規(guī)則取得土地開發(fā)權(quán)和使用權(quán)。所以，政府既是土地市場(chǎng)的調(diào)控者，又是土地出讓的受益者。所以，土地在一定程度上是必然會(huì)成為地方政府的收入來(lái)源，甚至是主要的收入來(lái)源。

無(wú)法放手的土地財(cái)政

財(cái)政部財(cái)政科研所科組處處長(zhǎng)趙云旗表示，由于地方政府現(xiàn)在的財(cái)政收入很大程度上依靠賣地，土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)就變成賣地財(cái)政。從制度運(yùn)行的結(jié)果來(lái)看，作為土地財(cái)政上游入口，土地的低價(jià)征用形成政府與農(nóng)民爭(zhēng)利的局面，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損；作為土地財(cái)政的下游出口，房?jī)r(jià)的過(guò)高且不斷攀升已使絕大多數(shù)自住購(gòu)房者“望房興嘆”。

他說(shuō)，土地財(cái)政問(wèn)題，實(shí)際上已成為國(guó)內(nèi)的一個(gè)頑癥。追根溯源，土地財(cái)政與1994年國(guó)家啟動(dòng)分稅制改革有關(guān)。1993年，中央和地方政府財(cái)政收入在全部財(cái)政收入的占比分別為22%和78%，而到了1994年，則分別變?yōu)榱?5.7%和44.3%。這是說(shuō)，分稅制改革后地方政府財(cái)政收入占比下降了30%。土地是地方政府擁有的最大資產(chǎn)，面對(duì)“錢少事多”的現(xiàn)實(shí)難題，“土地財(cái)政”逐步成為地方發(fā)展的一個(gè)重要手段。

他表示，之所以現(xiàn)在地方政府很難從土地財(cái)政的泥潭里跳出來(lái)，土地招拍掛制度和分稅制及粗糙式經(jīng)濟(jì)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理性，是導(dǎo)致地方政府把土地出讓作為主要收入的原因。一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，現(xiàn)有的土地招拍掛屬于供給壟斷和需求競(jìng)爭(zhēng)型。這種供給壟斷與需求競(jìng)爭(zhēng)并存的模式，必然造成需求方惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致地價(jià)不斷暴漲。其次是中央和地方爭(zhēng)取稅收利潤(rùn)，所謂的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不公。現(xiàn)行的分稅制的缺陷造成的地方政府靠賣地作為主要收入來(lái)源?，F(xiàn)在不少地方政府面臨現(xiàn)實(shí)財(cái)政壓力，金融危機(jī)開始后，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到了不小的沖擊，不少地方財(cái)政更感到吃力。再次是在分權(quán)體制之下，中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)間不夠匹配，也是造成一些地方財(cái)政困難的原因之一。因此，在面臨財(cái)政困境時(shí)，地方政府自然就很容易想到“賣地”這個(gè)既簡(jiǎn)單來(lái)錢又快的方法，這也是造成當(dāng)前地方政府“土地財(cái)政”普遍存在的原因之一。最后是當(dāng)今很多地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，盲目追求GDP，嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，造成地方經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展。

無(wú)地可賣之后

對(duì)于南方某市因?yàn)橥恋劁N售殆盡進(jìn)而擴(kuò)地的舉措，財(cái)政部財(cái)政科研所區(qū)域財(cái)政理論研究室主任傅志華表示，地方財(cái)政靠“賣地”填補(bǔ)收入空缺顯然不是長(zhǎng)久之策。因?yàn)檫^(guò)分追求土地財(cái)政，隱藏巨大的危險(xiǎn)，弊大于利。

他認(rèn)為，把出讓土地作為地方的主要財(cái)源，在某種程度上是一種“一榮俱損”的短期行為。一方面，在滾滾而來(lái)的財(cái)政收益和“政績(jī)”面前，百姓的買房承受能力、耕地保護(hù)紅線都顯得蒼白無(wú)力；另一方面，一屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來(lái)若干年的土地收益總和。這種“透支”必然影響資本、資源的合理配置，損害地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

而同時(shí)，謝逸楓表示，靠“土地財(cái)政”獲取的收入，并非土地本身的收益，而是權(quán)力不受節(jié)制之下，本應(yīng)由被征地獲得的土地補(bǔ)償款以及購(gòu)房者原本不應(yīng)該付出的高額房款，流入了地方政府的財(cái)政口袋。從這個(gè)意義上講，“土地財(cái)政”不過(guò)是表面現(xiàn)象，背后的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是社會(huì)財(cái)富的分配結(jié)構(gòu)問(wèn)題，究竟是向公眾傾斜還是向政府傾斜，而這又取決于公權(quán)力能否受到有效的約束。不受約束的權(quán)力總能為自己創(chuàng)造出“創(chuàng)收”的方法，今天是“土地財(cái)政”，明天就可能是“其他財(cái)政”。

回到現(xiàn)實(shí)中來(lái)，土地賣光了以后將會(huì)如何？北京市住建委一位工作人員表示，當(dāng)一個(gè)地方財(cái)政的土地賣完了，地方政府增加財(cái)政收入的出路，首先是要求中央和地方稅權(quán)再分配。在這條路走不通的情況下，只能通過(guò)“擴(kuò)容”或轉(zhuǎn)型來(lái)保持收入增長(zhǎng)速度?！巴砀牟蝗缭绺??！彼馕渡铋L(zhǎng)地說(shuō)。

因此謝逸楓認(rèn)為，改變地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)狀要三管齊下。首先是阻斷地方政府的賣地機(jī)制，是土地財(cái)產(chǎn)稅改革的前提。其次是創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期且有保障的稅收。最后是完善公共財(cái)政體制。必須將現(xiàn)在的“投資性政府”變?yōu)椤胺?wù)型政府”，地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者，只是作為公共服務(wù)的提供者。