1900年八國聯(lián)軍侵華后，在內(nèi)憂外患接踵而至的沖擊下，曾經(jīng)輝煌的“康乾盛世”和富裕財政已成明日黃花，入不敷出的財政危機(jī)不斷加深。1901年，為維持政治統(tǒng)治，逃亡在外的清政府喘息未定，便在西安宣布實施“新政”。然而，財政根本無力支撐這種遲到的改革，于是通過增捐加稅彌補(bǔ)赤字，最終激發(fā)民變，發(fā)生革命，偌大的帝國就此土崩瓦解。辛亥革命的爆發(fā)是諸多因素合力的結(jié)果，但財政危機(jī)無疑是一個不可忽視的重要原因。

清末“新政”：財政不能承受之重

1901年，焦頭爛額的清政府宣布施行“新政”，并專門成立以慶親王奕為首的“督辦政務(wù)處”，作為籌劃推行“新政”的專門機(jī)構(gòu)?！靶抡钡闹饕獌?nèi)容是：廢除科舉，興學(xué)育才；改革官制，整頓吏治；籌措軍餉，訓(xùn)練新軍；振興商務(wù)，獎勵實業(yè)。這是一項范圍寬廣、耗資龐大的改革工程，建設(shè)新式軍隊，發(fā)展近代教育，新設(shè)政府機(jī)構(gòu)，增加官員俸廉，無一不需巨資。換言之，“新政”需要用銀子來鋪路。

推行“新政”本身固然是一種進(jìn)步，遺憾的是政府財政已是“無米之炊”，無力支持這樣生不逢時的進(jìn)步。當(dāng)時清政府最大的財政壓力是巨額對外賠款，為償付這些賠款，政府被迫舉借外債，外債本息的償還又成為沉重負(fù)擔(dān)。僅此兩項就足以讓清政府喘不過氣來，所以要推行“新政”，惟一的辦法就是赤字財政。“新政”前的十年，清政府的財政收入保持在8000萬兩左右。到“新政”十年，財政收入加速增長，1903年突破1億兩，1908年更是突破2億兩。但是，迅速增長的財政收入無法應(yīng)對瘋狂膨脹的支出，赤字在所難免。1903年，財政收入為10492萬兩，支出為13492萬兩；1908年，財政收入為23480萬兩，支出為23700萬兩；到了1910年，累計的赤字已達(dá)8000萬兩；1911年的預(yù)算收入為29696萬兩，支出為33865萬兩，如果加上歷年累積的赤字，幾乎占到了當(dāng)年預(yù)算收入的一半。無怪乎清政府悲哀地感嘆“庫儲一空如洗”、“無米為炊”。

中央財政如此，地方各省財政也不好過。1908年，直隸歲入2165.8萬兩、歲出2357.4萬兩；黑龍江歲入93.3萬兩、歲出229萬兩；安徽歲入600.6萬兩、歲出674.1萬兩；湖北歲入1654.5萬兩，歲出1852.1萬兩；云南歲入601.1萬兩，歲出698.3萬兩。財政虧空的局面，使得各省督撫們在談及財政問題時無不搖頭嘆息，時常把“支絀”二字放在嘴邊。

赤字財政的根源在哪？答案是不健全的財政收支制度。清政府有一條剛性的收支原則：“國家出入有經(jīng)，用度有制?！边@里的“經(jīng)制”是指國家財政收支均有固定的范圍與數(shù)額，一般不得逾越。清末年間，對外賠款、外債本息等支出不斷增多，而且數(shù)額十分龐大。這些巨額開支事先并未列入預(yù)算，因此當(dāng)其突然出現(xiàn)時，政府只能通過增捐加稅等手段來彌補(bǔ)預(yù)算收入的不足。然而支易收難，財政支出的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最終使其陷入財政赤字的泥潭。

增捐加稅：彌補(bǔ)赤字的下下策

“新政”十年，清政府一方面要應(yīng)付需要按期支付的對外賠款和外債本息，一方面還要開展多項新政事宜，財政資金的壓力可想而知。當(dāng)時中央財政已十分困難，不得不向下攤派。如1903年清政府發(fā)布的兩個上諭，向各省派款每年達(dá)960萬兩。地方政府為彌補(bǔ)赤字，在左右騰挪、無計可施的情況下，就選擇了一條下下策—增捐加稅。中央政府既然把“事權(quán)”交給了地方，就必須認(rèn)可各省督撫的“通盤籌劃”，默認(rèn)地方政府在財政同樣艱難的前提下采取的增捐加稅政策。

地方督撫要想滿足中央政府的要求，辦法不外乎開源和節(jié)流，節(jié)流空間有限，重頭戲便放在了開源。各地償付賠款和應(yīng)對新政的資金多半來自增加捐稅，節(jié)流僅占籌款總數(shù)的13％左右。在所有捐稅項目中，屬于直接稅的有田賦附捐、營業(yè)稅和契稅，其余屬于間接稅，其中鹽捐與貨物稅兩項即占籌款總額的49.5％。上述幾項名目只是總稱，每類又包含多項稅目，可謂明目繁多。如：鹽捐包括鹽斤加價、鹽商包繳報效、鹽務(wù)溢收等，貨物稅包括土藥加成、煙酒稅、百貨厘金、米捐、茶糖捐等，田賦附捐包括畝捐、按糧捐輸、丁漕折錢、清查地糧等，營業(yè)稅包括牙稅、典稅、商稅、闈姓捐、房鋪捐等。

對于政府的增捐加稅行徑，當(dāng)時不乏批評者。有位御史叫周樹模，便憤然指責(zé)這種“一網(wǎng)打盡，竭澤而漁”式的籌款手段，認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到了“無捐不辦，無事不捐”的癲狂程度。1910年5月，有讀者向漢口的《東方時報》投書批評新政：“現(xiàn)在什么東西都得上稅，棉花、谷物、食油、燃料、牛，不管什么——并不光是一個田賦的問題?！薄稏|方雜志》也發(fā)表文章稱，“以前不辦新政，百姓尚可安身，今辦自治巡警學(xué)堂，無一不在百姓身上設(shè)法”。

清末各地增加捐稅的名目不下百種，這些歷朝歷代聞所未聞的稅目天羅地網(wǎng)般網(wǎng)住了黎民百姓，搜刮走了他們用于養(yǎng)家糊口的錢財。有的實在難以繳納，只得背井離鄉(xiāng)，甚至自殺“解脫”。政府為推行“新政”而百般征斂，導(dǎo)致勞苦大眾生活更加貧困化，社會矛盾更加尖銳，一場暴風(fēng)雨由此慢慢醞釀起來。

一聲炮響：重重矛盾誘發(fā)辛亥革命

“新政”十年中，地方政府借口籌措新政資金，不斷增捐加稅，而不法官吏從中營私舞弊、貪腐自肥，把所籌資金放入自家腰包，這就導(dǎo)致民怨沸騰，民變不斷。此外，新政改革還引發(fā)各種利益沖突，矛盾升級。這些因素都成為辛亥革命的導(dǎo)火索。

萊陽民變是當(dāng)時的典型民變事件。為舉辦新政，山東登州府萊陽縣開征了契紙稅、戶口稅、文廟捐、油坊捐、染坊捐、牲畜捐、釘牲口蹄捐等多種捐稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)一下子增加了數(shù)十倍。更可恨的是，這些捐稅大部分被經(jīng)手的官紳貪污。1910年，萊陽百姓不堪捐稅重負(fù)，在曲詩文的帶領(lǐng)下，要求清查儲糧款，用以抵交捐稅，并革除劣紳?？h官派差役兵丁去逮捕曲詩文，并開槍打死打傷數(shù)十鄉(xiāng)民。被激怒的15萬余民眾聚集起來，焚燒劣紳家院，包圍攻打縣城。山東巡撫孫寶琦聞訊調(diào)派軍隊鎮(zhèn)壓，三百余百姓喪命，傷者不計其數(shù)。萊陽民變震驚全國，清政府動用軍隊鎮(zhèn)壓民變，徹底喪失了民心，政治危機(jī)愈發(fā)嚴(yán)重。

“新政”不僅導(dǎo)致增捐加稅激發(fā)民變，還引發(fā)了各種矛盾。1906年開始，清政府實行禁煙，以期革除弊病。朝廷頒布了一系列禁煙章程與法規(guī)，并多次要求各省督撫、將軍認(rèn)真執(zhí)行?？陀^來說，禁煙是一項善政，有利于國民身心健康，其成效也值得肯定。但禁煙引起了一系列問題。在禁煙政策實施前，清政府每年可以征收進(jìn)口鴉片的進(jìn)口稅、土藥的厘金、煙畝捐等高達(dá)1000萬兩左右，這項收入主要用于編練新軍。實施禁煙政策后，財政收入大受影響，各省為此不得不壓縮軍隊的開支，這招來了軍界人士的極大不滿。1911年，朝廷已不可能足額發(fā)放官兵們的薪俸，于是宣布削減各級軍官俸銀的40%，這就加劇了新軍與政府的離心離德。

“新政”引發(fā)財政危機(jī)加深，為挽救危機(jī)而加重百姓負(fù)擔(dān)，又激起民眾對“新政”的痛恨與不滿，誘發(fā)民變。這是一個自然的邏輯線條。然而，辛亥革命的一聲炮響，不是普通百姓揭竿而起，而是清政府努力培養(yǎng)的新軍點(diǎn)燃導(dǎo)火線。這如何解釋？實際上，新軍的不少中上級軍官出身日本士官，具有強(qiáng)烈的革命意識；中下級官員多是科舉廢除后沒有出路的知識分子，他們對新政（特別是廢科舉）強(qiáng)烈不滿；士兵階層多是破產(chǎn)農(nóng)民子弟和小資產(chǎn)階級子弟，他們目睹社會的不公，容易產(chǎn)生革命傾向。在政治離心力愈發(fā)強(qiáng)勁的時候，多重矛盾的并發(fā)必然有個突破口，這個突破口選擇了武漢，選擇了新軍。

（作者系財科所財政史研究室副主任）