浙江省新昌縣從1996年開始先后成立了16家政府融資平臺(tái)公司，這些公司擔(dān)負(fù)著政府性投資項(xiàng)目的融資、建設(shè)、管理和使用職能。它們的成立和運(yùn)作，增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力，緩解財(cái)政資金壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

但如何加強(qiáng)對(duì)這些政府投融資公司的運(yùn)作管理，發(fā)揮最大效能，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值和增值，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

融資平臺(tái)公司現(xiàn)狀

新昌縣16家政府融資平臺(tái)公司中融資性公司15家、投資性公司1家，都為國有單一出資方式組建的國有獨(dú)資有限公司，其中：3家為縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司出資組建，4家為政府授權(quán)財(cái)政出資組建，其余為相關(guān)主管部門出資組建。從經(jīng)營范圍和職能分析，經(jīng)營城市、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造的公司有6家，承擔(dān)園區(qū)開發(fā)、融資等職能的有7家，新農(nóng)村建設(shè)投資開發(fā)3家。公司最早的成立于1996年7月份，最遲的成立于2010年7月份。政府融資平臺(tái)公司，作為國家投融資體制改革的產(chǎn)物，在城市建設(shè)、園區(qū)開發(fā)中發(fā)揮的重要作用不容否認(rèn)，但從其發(fā)展現(xiàn)狀來看，其中存在的問題不容忽視。

資產(chǎn)負(fù)債率高。16家融資平臺(tái)公司2010年末資產(chǎn)負(fù)債率為64%，剔除不能變現(xiàn)的資產(chǎn)后的資產(chǎn)負(fù)債率為81%。從資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)分析，4家融資平臺(tái)公司2010年末資產(chǎn)負(fù)債率超過70%，資產(chǎn)負(fù)債率最高的達(dá)98%;剔除不能變現(xiàn)的資產(chǎn)后，凈資產(chǎn)為負(fù)值的有6家。

貸款規(guī)模大，運(yùn)行成本高。16家融資平臺(tái)公司2010年末債務(wù)占政府性債務(wù)總額的85%，貸款年限一般都是1至5年，平均利息上浮25%，最高的一筆上浮80%，2010年支付利息1.8億元，這么大的利息支出，勢必加大項(xiàng)目運(yùn)行成本，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

投資項(xiàng)目基本沒有經(jīng)營性收入。從盈利情況分析，16家融資平臺(tái)公司2010年賬面虧損的有15家，占93.75%，其中12家2010年收入不足償還到期債務(wù)本息。平臺(tái)公司基本沒有經(jīng)營性活動(dòng)，主要任務(wù)是融資，貸款主要用于公益性項(xiàng)目，如道路建設(shè)、工程款、拆遷安置費(fèi)以及貸款利息等。這些項(xiàng)目絕大多數(shù)近期都難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，融資平臺(tái)的借貸資金償還只能從其他渠道解決。

融資平臺(tái)沒有可持續(xù)發(fā)展能力，過度依賴地方財(cái)政。

一是市場主體地位脆弱。融資平臺(tái)公司行政色彩較為濃重，融資行為根據(jù)行政指令確定，基本未建立現(xiàn)代企業(yè)制度下的公司治理結(jié)構(gòu)。二是債務(wù)償還與財(cái)政資金捆綁，財(cái)政還債壓力很大。融資平臺(tái)公司的債務(wù)償還主要是依靠財(cái)政性資金和借新還舊的方式，造成財(cái)政償債規(guī)模和舉債規(guī)模逐年擴(kuò)大，很容易形成舉債的惡性循環(huán)。16家融資平臺(tái)公司2010年償還債務(wù)額中，以財(cái)政性資金償還占比40%，舉借新債償還占比60%。

債務(wù)償還對(duì)土地收入的依賴程度過高。融資平臺(tái)公司債務(wù)資金有很大一部分是以土地開發(fā)類收入作為抵押獲得，政府償還債務(wù)能力與土地市場收入高度相關(guān)，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響，一旦地價(jià)下行，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。

平臺(tái)融資渠道單一，后續(xù)融資能力較弱。現(xiàn)有融資平臺(tái)資產(chǎn)總量小、經(jīng)營性資產(chǎn)少，融資方式主要以銀行中長期貸款和短期流動(dòng)資金貸款等間接融資為主。單一的融資渠道，使新昌縣融資平臺(tái)受信貸政策及國家宏觀政策影響很大，2010年底融資額度比年初減少4.5億元。此外，由于融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)較高，融資又大部分投向了短期內(nèi)沒有收益或收益很低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公司的現(xiàn)金流平衡十分脆弱，目前，一些主要融資工具如發(fā)行債券和中期票據(jù)等，融資時(shí)都對(duì)資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率和現(xiàn)金流有嚴(yán)格的要求，以各平臺(tái)目前的狀況，后續(xù)融資受到很大限制。

成因分析

政府性融資平臺(tái)公司大量涌現(xiàn)是地方政府緩解支出壓力，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)物：

一是現(xiàn)行財(cái)稅體制造成的收支矛盾迫使地方債務(wù)的急劇增長，尤其是分稅制改革之后，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的傾向，地方政府可用財(cái)力比重逐步下降，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和完成各項(xiàng)法定增長等支出任務(wù)，地方政府只能通過舉債等渠道增加收入來源。

二是由于現(xiàn)行財(cái)政體制和金融政策對(duì)地方債務(wù)行為和財(cái)政赤字的政策約束，搭建融資平臺(tái)公司是地方政府?dāng)U大支出規(guī)模的理想出路。一方面規(guī)避了《預(yù)算法》不允許地方政府預(yù)算內(nèi)舉債的法律風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，將部分難以短期消化的支出事項(xiàng)滯留在平臺(tái)公司，既實(shí)現(xiàn)了支出的增加，又沒有增加財(cái)政赤字，保持了良好的政府性財(cái)政收支業(yè)績。

三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，部分地區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)滯后形成了地方政府性債務(wù)規(guī)模的迅速增長。部分地區(qū)由于種種原因基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，地方政府受“政績考核”等方面的驅(qū)使不斷增加基本建設(shè)的投入。首先，增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的政府性購買性支出對(duì)GDP 增長有直接的拉動(dòng)作用；其次，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資還可以使城鎮(zhèn)土地得到大幅度升值，增加以土地收入為主要收入增長點(diǎn)的政府財(cái)力，緩解財(cái)政一般預(yù)算的緊張狀況；另外，改善城市面貌，增強(qiáng)城市承載能力和服務(wù)功能也是政府必須投入的民生工程。

規(guī)范運(yùn)作

政府融資平臺(tái)公司緩解了資金瓶頸的制約，圍繞加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用，但由此引發(fā)的問題和潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能忽視。采取切實(shí)措施，防范政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

新昌縣從2010年起進(jìn)行了政府投資公司運(yùn)作管理模式的探索，出臺(tái)了《新昌縣加強(qiáng)政府性投資公司投融資和財(cái)務(wù)管理的若干意見》，在保持單位“理財(cái)機(jī)制不變、會(huì)計(jì)核算主體不變、會(huì)計(jì)責(zé)任不變、資金的融資和還貸主體不變”的前提下，對(duì)各單位的融資和財(cái)務(wù)收支實(shí)行“財(cái)政集中審核制”。建立政府性建設(shè)投融資管理聯(lián)席會(huì)議，由縣政府領(lǐng)導(dǎo)召集，縣府辦、財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改等13個(gè)部門參加，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)投融資管理辦公室（簡稱融資辦），融資辦設(shè)在縣財(cái)政局，目前有6人專職從事投融資的日常管理和融資協(xié)調(diào)工作。

（一）做實(shí)做強(qiáng)融資平臺(tái)公司。一方面，在全面清理現(xiàn)有的政府投融資平臺(tái)，防止平臺(tái)數(shù)量盲目增加的基礎(chǔ)上，通過劃撥注入經(jīng)營性實(shí)體資產(chǎn)、擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模等規(guī)范措施，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)，使投資、融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目維護(hù)、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行，從體制和機(jī)制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。另一方面，建立融資平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展的盈利模式。新型投融資平臺(tái)作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺(tái)，通過對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步培育成有正常的經(jīng)營收益、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值的公司。

（二）加強(qiáng)融資活動(dòng)的監(jiān)督管理。政府融資活動(dòng)要堅(jiān)持成本控制、償貸平衡的原則，根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要，在財(cái)政承受能力允許的范圍內(nèi)，合理安排資金融入的規(guī)模、期限、方式和用途；融資規(guī)模要適度，資金結(jié)構(gòu)、期限搭配要合理；資金融入程序要規(guī)范，要按照項(xiàng)目融資，做到專款專用；要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度分批次、分階段撥款，避免資金閑置浪費(fèi)問題。堅(jiān)持政府統(tǒng)一決策、嚴(yán)格規(guī)范操作、依法加強(qiáng)監(jiān)督、管理責(zé)任明確、運(yùn)作程序規(guī)范、資金合法運(yùn)作、高效使用。建立政府融資償還長效機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，設(shè)立償債備用金，按照合同約定統(tǒng)一對(duì)債權(quán)人履行還款責(zé)任。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，建立預(yù)警機(jī)制。投融資平臺(tái)公司負(fù)債實(shí)質(zhì)上是政府負(fù)債。因此要建立健全政府負(fù)債的財(cái)務(wù)管理制度、企業(yè)負(fù)債的報(bào)告制度、負(fù)債財(cái)務(wù)的使用反饋制度、負(fù)債監(jiān)控制度等，及時(shí)掌握政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)變化情況，探索行之有效的方法，對(duì)政府負(fù)債項(xiàng)目的全程性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和控制；注重逐年消化歷史債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。融資平臺(tái)要建立完善的預(yù)警機(jī)制，設(shè)置恰當(dāng)?shù)念A(yù)警線，在預(yù)警線的設(shè)置上要科學(xué)合理，綜合考慮地方財(cái)政、國有資產(chǎn)、地方儲(chǔ)備等因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府負(fù)債總量適度規(guī)模的科學(xué)把握，確保負(fù)債在一定的范圍之內(nèi)，防范和規(guī)避政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范管理，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)。要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求健全組織架構(gòu)，建立包括股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層在內(nèi)的公司治理架構(gòu)。公司內(nèi)部各個(gè)決策管理層次要有清晰的職責(zé)邊界，做到職責(zé)明確、履職明確、問責(zé)明確。對(duì)于董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員違反法律、法規(guī)或不盡職的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的處罰措施和處罰程序。公司經(jīng)營要有清晰的決策規(guī)則和程序。要建立公開透明的信息披露制度和有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

（五）實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算化管理。預(yù)算的編制堅(jiān)持“合法真實(shí)、量力而行、強(qiáng)化約束力”原則。對(duì)公司經(jīng)常性支出、專項(xiàng)支出費(fèi)用實(shí)行預(yù)算化管理、總額控制。經(jīng)常性支出包括人員經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出，人員經(jīng)費(fèi)支出實(shí)行月度平衡發(fā)放原則，公用經(jīng)費(fèi)是指辦公費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、公車費(fèi)用、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、一般辦公用品購置費(fèi)等，公用經(jīng)費(fèi)參照準(zhǔn)公益類事業(yè)單位部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)核定。專項(xiàng)支出費(fèi)用實(shí)行按項(xiàng)目控制，包括工程建設(shè)項(xiàng)目等專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、專項(xiàng)會(huì)議支出、專項(xiàng)資產(chǎn)購建支出、專項(xiàng)修繕支出等非日常性大額支出，支出各項(xiàng)目在對(duì)應(yīng)的預(yù)算計(jì)劃額度內(nèi)按批準(zhǔn)的用途和范圍據(jù)實(shí)合理列支。由公司按規(guī)定編制費(fèi)用支出預(yù)算，預(yù)算編制參照現(xiàn)行行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制辦法，按“二上二下”的程序進(jìn)行。建立國有投融資公司資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理制度，推行國有投融資公司預(yù)算編制和批復(fù)制度，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)。

（作者供職于浙江省新昌縣財(cái)政局）