地方財源危機的出現(xiàn)，正“逼迫”著“后分稅制改革”浮出水面；而“后分稅制改革”則將從體制上根本解決地方財源危機。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元接受采訪時強調(diào)，解決地方財源危機的根本，在于進一步實施分稅制改革。

《新理財》：有人說，地方財政在哭窮，地方可用財源的減少，一個重要原因是分稅制改革不徹底，您覺得呢？

馮興元：財政改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。這也是分稅制財政管理體制的名稱由來。

根據(jù)國務院的要求，各省要根據(jù)決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要采取分稅制、分成制或其兩者的混合體制，部分仍為包干制，少數(shù)為統(tǒng)收統(tǒng)支體制。其中分稅制、分成制，或者兩者的混合體制，無論如何都或多或少留有包干制這種舊體制成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這樣一種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。

也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。由此導致提供公共產(chǎn)品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣鄉(xiāng)級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。

《新理財》：也有人說分稅制讓財權過度集中在中央了，您對此有何看法？

馮興元：分稅制財政管理體制改革中“分稅制”之名給人的理解為一種制度化的財政分權。不過，正如從上述中央收入份額的變化可見，其實際結果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強調(diào)了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入即財力的對稱。

在以往的分稅制改革中，中央和地方各自的收入(固定收入和共享收入中的份額之和)與其支出責任并不掛鉤，沒有對應關系。鑒于事權和支出責任明確相關，這也說明中央和地方政府的事權和財權不匹配。省以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權和財權不匹配問題。這樣一來，與其說這樣一種“大一統(tǒng)”的規(guī)定是一種事權劃分安排，毋寧說是一種責任轉(zhuǎn)嫁機制。它導致上一級次政府很容易把很多事權和支出責任推給下一級政府。后來的發(fā)展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉(zhuǎn)嫁給了縣鄉(xiāng)級政府。

可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是一種原有體制基礎上的創(chuàng)新，但并不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據(jù)政策文件，沒有正式法律，容易被中央行政部門根據(jù)需要改變。

真正的分稅制是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。但我國只是一個財政收入方面的集權過程，它導致的一種現(xiàn)象是從財政支出上看，中國是最分權的國家，但從財政收入分配和稅收立法權上看又是非常集權的國家之一。這樣分稅的結果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉(zhuǎn)移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通過轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)由地方政府支出。

《新理財》：要構建地方穩(wěn)定的財源，在稅制改革方面上有哪些文章可做？

馮興元：在稅制結構本身的改革上，地方政府必須要有自己穩(wěn)定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如依美國的經(jīng)驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅(類似社會保障稅)歸聯(lián)邦(中央);銷售稅和公司所得稅歸州(相當于我國省級);財產(chǎn)稅主要歸地方(基層政府)。

那么，我國在稅權歸屬上該如何劃分呢?我國是世界上政府層級最多的國家之一，有五個政府層級，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。如果按照各級政府在法治框架內(nèi)以轄區(qū)自治管理方式提供本級公共產(chǎn)品與服務，那么政府級次是幾級這一問題無關緊要，而各級政府有其征稅權至關重要。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率范圍，各地具體加征的地方增值稅稅率(所謂加征率)由各地自行確定，這樣既允許一定范圍的轄區(qū)間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規(guī)定的獨立稅源，即便名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。

此外，財產(chǎn)稅即物業(yè)稅的引入也是必要的，它屬于地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產(chǎn)稅的加征，必須以減少財產(chǎn)環(huán)節(jié)的其他征稅和收費以及其他環(huán)節(jié)的征稅收費為條件。因為我國的宏觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這里的政府財政性收入包括政府的一般預算收入、基金收入、預算外收入、社保收入、土地出讓金收入、制度外收入、新債收入，還包括通貨膨脹率，它屬于通貨膨脹稅入的稅率。我國正在試點財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權利和義務的重要手段，它應該首先體現(xiàn)納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產(chǎn)品與服務。但是它不應該首先是政府進行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策工具。

《新理財》：要解決地方財源問題，還需要一系列的綜合配套改革。

馮興元：首先要解決幾個問題：

一是稅費立法權高度集權。我國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點頭，不能充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性?！额A算法》甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當于一個公司的財權，從董事會移交給總經(jīng)理。

二是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規(guī)模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自己的財源小且不穩(wěn)，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。實際上，我國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規(guī)模過大。單單國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越是名不副實。

三是征稅管理成本過高。我國分國稅和地稅兩套征稅班子。這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經(jīng)常爭奪稅源。

四是專項轉(zhuǎn)移支付名目過多，不透明。轉(zhuǎn)移支出有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響。而我國恰恰是一般性轉(zhuǎn)移支付比較少，大量都是專項轉(zhuǎn)移支付。地方財政受到配套資金等影響，多報虛報的情況也時有發(fā)生。