近年來，財(cái)政收入的增長(zhǎng)無法抵消支出需求的膨脹，績(jī)效預(yù)算作為一種結(jié)果導(dǎo)向型的管理方法，改變過去“頭戴三尺帽，預(yù)算一把刀”的局面?？?jī)效預(yù)算是通過一整套能夠反映政府活動(dòng)效能的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法，對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行具體的測(cè)算和評(píng)價(jià)，可以強(qiáng)化預(yù)算安排和執(zhí)行的責(zé)任，提高資金使用效益，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，使有限的財(cái)力最大限度地滿足公共管理需要，進(jìn)而提高財(cái)政支出管理水平，健全公共財(cái)政制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)快速健康發(fā)展。

預(yù)算績(jī)效難點(diǎn)

目前，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都開展了以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口的績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)，也有不少地方感覺操作吃力，現(xiàn)階段主要問題有：推行難、指標(biāo)少、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)果應(yīng)用不明確等。

一、推行預(yù)算績(jī)效阻礙多。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。

二、缺乏科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效考評(píng)指標(biāo)體系分共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，一些地方側(cè)重于固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，無法從不同層面、不同行業(yè)、不同性質(zhì)各方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)。

三、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)制定困難。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅涉及項(xiàng)目審核、投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括如社會(huì)影響、公眾影響、自然環(huán)境影響及投資行為對(duì)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響等。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)繁多，衡量方法的本質(zhì)有所不同。對(duì)于同一類項(xiàng)目的評(píng)估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其參考價(jià)值不斷弱化；評(píng)價(jià)主體專業(yè)性局限也使財(cái)政部門很難建立一套科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異，進(jìn)而影響結(jié)果的公平性和可比性。

四、缺乏完備的事前、事中考評(píng)機(jī)制。由于人才、制度、程序的缺位造成績(jī)效考評(píng)主要采取事后考評(píng)，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機(jī)制。

五、專業(yè)人才匱乏。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、社會(huì)管理、公共管理等多學(xué)科知識(shí)，對(duì)專業(yè)人員的素質(zhì)要求較高，但目前在財(cái)政和部門單位中，人員專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力不足以滿足財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的多種要求；缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的管理機(jī)構(gòu)，沒有建立利用專家和民間獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的制度；缺乏與各類支出規(guī)模相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，沒有建立支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息采集體系。

六、結(jié)果應(yīng)用性不強(qiáng)。由于缺乏法律規(guī)范，績(jī)效結(jié)果有些只作為檔案保存，對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績(jī)、問題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，也影響了績(jī)效管理工作的權(quán)威性，制約財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展。

突破績(jī)效改革瓶頸

針對(duì)以上問題，宿豫區(qū)主要通過以下幾方面來操作。

預(yù)算績(jī)效管理改革僅靠財(cái)政部門是無法完成的，必須以政府為主體實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向推動(dòng)，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效必須著力解決好觀念、體制、制度和機(jī)制問題。首先，樹立效益觀念和節(jié)約意識(shí)觀念方面；其次，完善公共財(cái)政制度，理清公共財(cái)政的具體職責(zé)和各級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，增加對(duì)科教文衛(wèi)體、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入，嚴(yán)格考核資金使用的績(jī)效，不斷增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政供給能力；再者，進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度，使之成為公平、高效分配公共資源以及促進(jìn)公共部門運(yùn)行高效化的重要手段。

制定和出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理的法律規(guī)范，健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建立預(yù)算績(jī)效的法律、法規(guī)的依據(jù)，將預(yù)算績(jī)效制度法制化。在編制預(yù)算時(shí)候，同時(shí)制定績(jī)效目標(biāo)，通過政府部門下發(fā)執(zhí)行。通過借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來，并且制定一套預(yù)算績(jī)效管理辦法，切實(shí)將績(jī)效管理與財(cái)政管理相結(jié)合，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)上來。

針對(duì)績(jī)效目標(biāo)難以設(shè)定的問題，有一個(gè)案例有些啟發(fā)作用：某企業(yè)員工去食堂就餐，餐廳工作人員為他們打菜，企業(yè)員工自己打飯。該企業(yè)就設(shè)立一項(xiàng)制度，誰的飯沒吃完就罰款10元。因?yàn)椴耸莿e人打的，不能控制量，但飯是自己打的，飯量自己是可以控制的。此案例啟發(fā)我們的是，財(cái)政部門設(shè)定部分共性指標(biāo)及財(cái)務(wù)指標(biāo)，其它指標(biāo)由部門自己設(shè)定（可以從政府對(duì)部門的目標(biāo)考核中選取，也可以由上級(jí)對(duì)該部門的考核指標(biāo)中選?。?，如果年終考核分?jǐn)?shù)比既定目標(biāo)高出很多，有可能是部門將自己目標(biāo)設(shè)定的很低，這樣可以同樣采取減少一定比例的預(yù)算安排。

增強(qiáng)部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的績(jī)效概念，培訓(xùn)基層績(jī)效分析人員專業(yè)技能。集中開展績(jī)效考評(píng)管理工作培訓(xùn)，參訓(xùn)人員覆蓋到所有市直部門、單位，對(duì)績(jī)效預(yù)算編制程序、考評(píng)方法、指標(biāo)設(shè)置采取實(shí)例講解。

按照“先簡(jiǎn)后繁、由淺入深、由點(diǎn)及面、逐步推開”的原則和“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的總體方式，先行選取幾個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)、群眾關(guān)注的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，具體由財(cái)政部門統(tǒng)一組織，再由預(yù)算部門單位協(xié)助分級(jí)實(shí)施。

宿豫區(qū)采取“三上兩下”程序，按照單位自評(píng)、主管部門初評(píng)、財(cái)政部門考評(píng)的順序，對(duì)部門預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

“一下”即年初，財(cái)政部門向本級(jí)預(yù)算部門、預(yù)算部門向所屬單位逐級(jí)部署下一年度預(yù)算編制工作；

“一上”即預(yù)算單位編制年度預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算績(jī)效書，報(bào)主管部門審核；主管部門審核匯總后報(bào)財(cái)政部門；

“二上”預(yù)算部門根據(jù)自身情況組織項(xiàng)目單位實(shí)施預(yù)期績(jī)效自評(píng)，并編制預(yù)算績(jī)效草案，然后將預(yù)算績(jī)效自評(píng)情況報(bào)財(cái)政部門；

“二下”財(cái)政部門審查各部門報(bào)送的部門預(yù)算建議計(jì)劃，依據(jù)預(yù)算績(jī)效說明書和預(yù)算績(jī)效自評(píng)情況，對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目提出審查意見，報(bào)批后下達(dá)到各部門；

“三上”財(cái)政部門審核各部門報(bào)送的部門績(jī)效預(yù)算草案，對(duì)績(jī)效相關(guān)內(nèi)容再次審核后，匯總編制政府績(jī)效預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)政府審定。

總之，績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性四個(gè)維度，建立健全科學(xué)完善的部門預(yù)算績(jī)效管理制度任重而道遠(yuǎn)。

（作者供職于江蘇省宿遷市宿豫區(qū)財(cái)政局）