摘要：為更好地發(fā)揮公共財(cái)政優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的職能，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)，以提高財(cái)政資金使用效率為核心的財(cái)政支出績效評價(jià)體系。從河北省當(dāng)前財(cái)政支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀及存在問題入手，把企業(yè)績效評價(jià)的先進(jìn)方法——“平衡計(jì)分卡”運(yùn)用于財(cái)政支出的績效評價(jià)，從財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度對構(gòu)建河北省財(cái)政支出績效評價(jià)體系提出了基本思路。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效評價(jià)；平衡計(jì)分卡

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0023-03

在財(cái)政收支關(guān)系中，收入是一個(gè)相對有限的規(guī)模，而支出則永遠(yuǎn)保持著強(qiáng)烈地?cái)U(kuò)張欲望。開展財(cái)政支出績效評價(jià)，是解決河北省財(cái)政收支矛盾的必要方法，是河北省公共財(cái)政運(yùn)行的必然要求，是保護(hù)納稅人合法利益的客觀要求。如何有效地運(yùn)用財(cái)政資金，使之盡可能發(fā)揮更大效用，對于緩解河北省地方財(cái)政收入的壓力具有重要意義。

一、河北省開展財(cái)政支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀及存在問題

基于河北省目前公共財(cái)政體系正處于初建階段，全面開展績效評價(jià)相關(guān)的許多條件尚未具備，仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)重要方面：

1.缺乏相應(yīng)的制度和法律保障。財(cái)政支出績效評價(jià)多處于自發(fā)的狀態(tài)，河北省缺乏統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)的法律規(guī)范，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障。由于河北省對財(cái)政支出的績效評價(jià)正處于探索階段，目前尚未建立一套嚴(yán)格的績效考評制度，目前在政府預(yù)算中還存在各種非正式制度，已公開的預(yù)算中關(guān)于政府項(xiàng)目和結(jié)果的信息披露不充分，公民對政府預(yù)算的知情權(quán)有限，這在很大程度上削弱了財(cái)政資金使用部門和單位追求高績效的動(dòng)力。

2.財(cái)政支出績效評價(jià)未引起足夠重視。河北省財(cái)政支出績效評價(jià)雖然已有初步基礎(chǔ)，但這項(xiàng)工作起步晚，缺乏系統(tǒng)的理論研究，缺乏推廣實(shí)施財(cái)政支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)條件。首先，財(cái)政支出績效評價(jià)在財(cái)政部門內(nèi)部沒有引起足夠重視，各級財(cái)政部門并沒有把財(cái)政支出績效評價(jià)作為財(cái)政支出管理的有效手段，在預(yù)算安排和財(cái)務(wù)管理上沒有強(qiáng)調(diào)支出的效益評價(jià)，財(cái)政支出的績效評價(jià)還停留在統(tǒng)計(jì)部門的試點(diǎn)和探索上。其次，在社會(huì)上未引起足夠重視。財(cái)政資金使用單位普遍存在部門利益觀念，認(rèn)為所安排的財(cái)政資金的所有權(quán)和再分配權(quán)歸部門，部門仍存在自收自支的現(xiàn)象，對效益缺乏必要的考核，導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低下。最后，現(xiàn)存的財(cái)政支出績效評價(jià)主要是合規(guī)性審查，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、有效性評價(jià)，審查的目標(biāo)也僅限于“鑒證”形式，主要是通過查找財(cái)政、財(cái)務(wù)問題，規(guī)范財(cái)政資金管理，沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)問題—分析原因—提出建議的管理上來。

3.財(cái)政資金流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)問題嚴(yán)重。長期以來，由于缺乏明確的責(zé)任機(jī)制和有效的監(jiān)督手段，在財(cái)政支出管理中普遍存在預(yù)算約束軟化、項(xiàng)目投資失控、財(cái)政資金使用效率低下等問題，制約了財(cái)政職能的發(fā)揮。在財(cái)政資金的分配環(huán)節(jié)，仍存在財(cái)政部門和經(jīng)費(fèi)使用部門“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，財(cái)政資金配置結(jié)構(gòu)不合理，行政管理費(fèi)支出不斷增長，擠占了大量急需的公共支出項(xiàng)目。此時(shí)更需要對行政管理資金的使用效果進(jìn)行評價(jià)，分析是否存在浪費(fèi)現(xiàn)象；在財(cái)政資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，仍存在層層劃轉(zhuǎn)，層層被截留、挪用和侵占現(xiàn)象；在財(cái)政資金使用環(huán)節(jié)，仍存在浪費(fèi)現(xiàn)象，資金使用效率低，缺少對資金有效性評價(jià)；在財(cái)政支出管理中普遍存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，對資金分配的效果、使用的效率缺乏監(jiān)督和考核，造成大量低效和無效投資；在編制財(cái)政支出預(yù)算時(shí)，未將財(cái)政支出績效評價(jià)納入整個(gè)績效管理的過程中。

4.缺乏科學(xué)、合理的指標(biāo)體系。在中國目前的財(cái)政支出績效評價(jià)工作中，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一、有效的確定，評價(jià)指標(biāo)體系缺乏合理、準(zhǔn)確的設(shè)置，評價(jià)結(jié)果缺乏明確、具體的應(yīng)用?，F(xiàn)在的預(yù)算評價(jià)關(guān)注于財(cái)政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對支出后的經(jīng)濟(jì)性、效率性的評價(jià)還沒有開始實(shí)施或僅僅開始探索。現(xiàn)存的評價(jià)指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，從實(shí)踐上看，一般是財(cái)政部門根據(jù)通用的財(cái)務(wù)規(guī)則對自己設(shè)立目標(biāo)，反觀自己支出的合理性和有效性，這些合規(guī)性指標(biāo)單獨(dú)追求量化，過于簡單，不足以全面、客觀地反應(yīng)真實(shí)績效。各部門評價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一化，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完善的指標(biāo)體系。

5.沒有完善的人才、信息管理機(jī)制。河北省目前專門研究財(cái)政支出績效評價(jià)的學(xué)者較少，對該領(lǐng)域的理論研究欠缺；財(cái)政支出績效評價(jià)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科知識，對專業(yè)人員的素質(zhì)要求較高，但目前在財(cái)政部門和各單位中，公務(wù)員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力不足以滿足財(cái)政支出績效評價(jià)的要求，而且這方面的專業(yè)培訓(xùn)不夠；缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的財(cái)政支出績效評價(jià)的管理機(jī)構(gòu)，沒有建立利用專家和民間獨(dú)立評價(jià)機(jī)構(gòu)的制度；缺乏與各類支出規(guī)模相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，沒有建立支出績效評價(jià)信息采集體系。

二、河北省財(cái)政支出績效評價(jià)的方法

2003年中國廣東省進(jìn)行了財(cái)政支出績效評價(jià)的試點(diǎn)工作，在開展這項(xiàng)活動(dòng)時(shí)采用的基本方法有：成本—效益比較法、目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、攤提計(jì)算法、最低成本法、因素分析法、歷史動(dòng)態(tài)比較法、橫向比較法、專家評議與問卷調(diào)查法（公眾評議法）。 ①廣東省財(cái)政支出績效評價(jià)的方法對河北省構(gòu)建財(cái)政支出績效評價(jià)體系有很好的借鑒意義，同時(shí)河北省還應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況，積極探索新的績效評價(jià)方法。目前世界上應(yīng)用最為廣泛的是模糊綜合評判方法和平衡計(jì)分卡方法。下面我將運(yùn)用平衡計(jì)分卡的評價(jià)方法，從河北省財(cái)政支出的實(shí)際情況出發(fā)，從財(cái)務(wù)、顧客、業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)/成長四個(gè)視角作簡單分析。

1.財(cái)務(wù)視角。從政府的立場設(shè)置的相應(yīng)的指標(biāo)，該指標(biāo)是財(cái)政支出對社會(huì)貢獻(xiàn)的計(jì)量，包括財(cái)政支出所要實(shí)現(xiàn)的財(cái)政職能和社會(huì)效果，以及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。平衡記分卡應(yīng)根據(jù)財(cái)政支出不同發(fā)展時(shí)期，選擇相應(yīng)的財(cái)務(wù)業(yè)績指標(biāo)。財(cái)政支出的財(cái)務(wù)業(yè)績指標(biāo)主要體現(xiàn)在財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)上，評價(jià)財(cái)務(wù)業(yè)績的指標(biāo)主要有財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性、對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、對環(huán)境保護(hù)的影響、資源配置有效性評價(jià)、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、人均可支配收入增長率、城鄉(xiāng)科、教、文、衛(wèi)事業(yè)的差距，平均受教育程度、各項(xiàng)社會(huì)支出占財(cái)政支出的比重、財(cái)政供養(yǎng)人口比例、基本建設(shè)和更新改造項(xiàng)目投產(chǎn)率、項(xiàng)目投產(chǎn)率、項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)、資源節(jié)約和環(huán)境友好類指標(biāo)、社會(huì)和諧類指標(biāo)等。

2.顧客視角。即從居民的立場所設(shè)置的目標(biāo)。公共財(cái)政是政府作為社會(huì)公共利益的代表為社會(huì)公共需要提供的理財(cái)活動(dòng)，政府從社會(huì)上籌集資金，目的在于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府的目標(biāo)是建立公共服務(wù)型政府，從這個(gè)意義上說，政府就是一個(gè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共服務(wù)的主體，政府為之服務(wù)的所有居民均可稱為“顧客” 。評價(jià)指標(biāo)主要有居民滿意度、居民抱怨度、居民對政府的支持率，服務(wù)質(zhì)量的滿意度等。

3.內(nèi)部流程視角。從財(cái)政支出管理部門的立場所設(shè)置的目標(biāo)，也是對財(cái)政提供公共服務(wù)，滿足公眾需要過程的計(jì)量。Kaplan教授極力主張一個(gè)組織就是一系列相關(guān)聯(lián)的作業(yè)或者若干流程的集合，即一項(xiàng)作業(yè)或一個(gè)流程存在的首要理由是能夠滿足客戶需要，計(jì)量內(nèi)部流程的指標(biāo)包括公平、時(shí)間、質(zhì)量和成本等方面。在財(cái)政資金的收繳、申請、分配、劃轉(zhuǎn)、使用等各個(gè)流程，都應(yīng)該注重公平、提高效率、節(jié)約時(shí)間、降低成本。評價(jià)指標(biāo)主要有資金到位率、資金到位及時(shí)性、資金使用及管理情況、項(xiàng)目完成進(jìn)度、立項(xiàng)目標(biāo)的完成程度、項(xiàng)目完成工作量、財(cái)政資金入庫的及時(shí)性等。

4.學(xué)習(xí)/成長視角。學(xué)習(xí)/成長視角是財(cái)政支出滿足社會(huì)需要，創(chuàng)造頂級流程的現(xiàn)有和潛在能力的計(jì)量，主要包括公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、組織程序等。在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中，應(yīng)注重公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的提高，主要考核指標(biāo)有公務(wù)員滿意度、公務(wù)員流動(dòng)率、公務(wù)員工作效率，公務(wù)員知識水平、公務(wù)員培訓(xùn)次數(shù)等。系統(tǒng)建設(shè)主要指信息系統(tǒng)能否提供準(zhǔn)確、可靠和連續(xù)的有關(guān)業(yè)務(wù)流程的信息，主要通過組織當(dāng)前可取得的信息與期望所需要的信息之比等指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。組織程序主要指財(cái)政支出是否具有表示實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的指標(biāo)并將這些指標(biāo)與適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度相結(jié)合。激勵(lì)和權(quán)力指標(biāo)主要用來反應(yīng)公務(wù)員工作的積極性激發(fā)方面的情況，可以用每位公務(wù)員所提建議的數(shù)量、所采納建議的數(shù)量、個(gè)人和部門之間的協(xié)作程度等指標(biāo)來評價(jià)。

平衡計(jì)分卡的四個(gè)視角的指標(biāo)并不是相互獨(dú)立的，而是一條因果關(guān)系鏈，展示業(yè)績和業(yè)績的動(dòng)因之間的關(guān)系。這種關(guān)系可以為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略管理提供保障。如財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的職能，必須做出讓居民滿意的成績，居民對政府滿意度的提高源于政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，提供公共服務(wù)質(zhì)量的提高源于迅速、高效的財(cái)政支出管理流程，財(cái)政支出管理流程效率的提高必須得益于公務(wù)員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的提高以及信息系統(tǒng)的建立和完善。

平衡計(jì)分卡的方法表明，組織創(chuàng)造價(jià)值的能力主要取決于財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)/成長四個(gè)方面，戰(zhàn)略圖把組織的最高目標(biāo)——使命、價(jià)值觀和愿景，和每一個(gè)公務(wù)員能夠理解和可執(zhí)行的工作步驟聯(lián)系在了一起，確保以上四個(gè)方面的目標(biāo)互相協(xié)調(diào)一致。下頁圖1是戰(zhàn)略平衡計(jì)分卡在財(cái)政支出績效評價(jià)中的具體應(yīng)用：

三、構(gòu)建河北省財(cái)政支出績效評價(jià)的基本思路

1.制定和出臺(tái)財(cái)政支出績效評價(jià)的法律規(guī)范，健全財(cái)政支出績效評價(jià)制度。建立財(cái)政支出績效評價(jià)的法律、法規(guī)的依據(jù)，將財(cái)政支出績效評價(jià)制度法制化。河北省開展財(cái)政支出績效評價(jià)活動(dòng)，必須建立強(qiáng)有力的制度保障。建立開展財(cái)政支出績效評價(jià)活動(dòng)的工作制度。河北省開展這項(xiàng)活動(dòng)時(shí)也應(yīng)根據(jù)河北省的實(shí)際情況制定相應(yīng)的評價(jià)細(xì)則和具體的工作程序，以確保這項(xiàng)活動(dòng)的順利進(jìn)行。

2.提高對財(cái)政支出績效評價(jià)的認(rèn)識。首先，在財(cái)政部門內(nèi)部對財(cái)政支出績效評價(jià)引起足夠的重視，獲得共識和領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推行。財(cái)政支出績效評價(jià)工作是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人的指引和堅(jiān)持。其次，在社會(huì)上引起對財(cái)政支出績效評價(jià)的足夠重視，消除人們對財(cái)政支出績效評價(jià)的偏見。在財(cái)政資金使用部門樹立正確的績效觀，重視財(cái)政資金的有效性評價(jià)。最后，財(cái)政支出的評價(jià)由合規(guī)性評價(jià)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、有效性評價(jià)。

3.加強(qiáng)財(cái)政支出流程的管理。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政保障力度。解決財(cái)政支出“越位”和“缺位”的矛盾，使財(cái)政支出僅僅圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，退出不適合財(cái)政介入的領(lǐng)域，提高公共事業(yè)的保障力度，漸少并防止無效支出和盲目支出。

在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績效評價(jià)。在收繳環(huán)節(jié)，集中收繳，提高資金入庫率；在分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化預(yù)算指標(biāo)；在購買環(huán)節(jié)，實(shí)行政府集中采購制度；在支付環(huán)節(jié)，采用國庫集中支付方式。編制績效預(yù)算，進(jìn)行事前控制，各級財(cái)政部門建立財(cái)政支出分析報(bào)告制度。在政府預(yù)算中，實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)。

4.建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)財(cái)政支出績效評價(jià)的層次，在財(cái)政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評價(jià)指標(biāo)庫，從指標(biāo)適用性的角度考慮，分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)，補(bǔ)充指標(biāo)和評議指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，需要兼顧局部利益與整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、直接利益和間接利益，既適用可比，又易于操作，同時(shí)還要增加評價(jià)結(jié)果的約束力，確立財(cái)政支出績效評價(jià)工作的權(quán)威性。

5.加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)。重視財(cái)政支出績效評價(jià)的分析和研究，研究消費(fèi)者對公共品的需求，探討國家應(yīng)如何根據(jù)消費(fèi)者偏好進(jìn)行投資決策。在各級財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)賦予工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證及行政處罰建議等方面給予一些特定權(quán)力。借鑒西方財(cái)政支出績效評價(jià)的成功的經(jīng)驗(yàn)，建立專門的政治上獨(dú)立的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)評估人員。加強(qiáng)對負(fù)責(zé)財(cái)政支出績效評價(jià)的公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)與考核，提升他們的專業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)。逐步建立財(cái)政支出績效評價(jià)的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，重點(diǎn)建設(shè)“金財(cái)工程”等信息系統(tǒng)。

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