摘要：土地登記制度是土地制度中一項(xiàng)重要的制度，它可以將土地歸屬關(guān)系以法律的形式進(jìn)行確認(rèn)。然而，中國(guó)土地登記制度中卻存在諸多問(wèn)題，使其應(yīng)有的作用不能得到發(fā)揮。通過(guò)對(duì)其他國(guó)家的比較研究，可以為中國(guó)土地登記制度的改革尋找出路。

關(guān)鍵詞：契約登記制；權(quán)利登記制；托倫斯土地登記制

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）07-0170-04

近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度問(wèn)題層出不窮，一個(gè)很大的原因就是土地產(chǎn)權(quán)不明晰。土地產(chǎn)權(quán)不明晰，可以從兩個(gè)方面理解，一方面是實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上的產(chǎn)權(quán)不明晰，另一方面是法律狀態(tài)上的產(chǎn)權(quán)不明晰。從經(jīng)濟(jì)狀態(tài)講，所有權(quán)不可能完全明晰，只能達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡。但從法律狀態(tài)講，所有權(quán)是可以確定化的。比如在農(nóng)村，大部分情況下，農(nóng)民是清清楚楚知道自己所承包的土地的畝數(shù)以及界限的，然而，由于沒(méi)有進(jìn)行土地登記，這種權(quán)屬狀態(tài)在法律上就是不明晰的。因此，土地登記制度是土地所有制中一項(xiàng)重要的制度。土地登記并不會(huì)涉及到對(duì)土地初始分配的影響。當(dāng)實(shí)際的產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上并未分割清楚的時(shí)候，登記并不能使產(chǎn)權(quán)變得更明晰。但是，登記是對(duì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上已經(jīng)分割清楚的產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)。對(duì)于以后的各種涉及到產(chǎn)權(quán)的行為來(lái)說(shuō)，登記確實(shí)能夠起到明晰產(chǎn)權(quán)的效果。

一、土地登記制度的作用

秘魯著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托認(rèn)為，登記制度是產(chǎn)權(quán)制度中十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。他的觀點(diǎn)是，第三世界之所以貧窮，有兩個(gè)最大的問(wèn)題：土地所有權(quán)的不明確性以及土地轉(zhuǎn)讓的混亂。由于這兩個(gè)問(wèn)題，雖然貧民擁有經(jīng)濟(jì)意義上明確的資產(chǎn)，卻因?yàn)槠滟Y產(chǎn)不能融入正規(guī)的法律體制，僵化的資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)化為活躍的資本，資產(chǎn)的價(jià)值就大打折扣了。而登記制度正是使資產(chǎn)變?yōu)橘Y本的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。德·索托寫(xiě)道：“在西方國(guó)家，資本的創(chuàng)造是一種內(nèi)在的過(guò)程，這一過(guò)程隱藏在一種正規(guī)、復(fù)雜的所有權(quán)體制中。” [1]

這種正規(guī)所有權(quán)制度將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的方式，是將資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上最有價(jià)值的方面加以描述和組織，并以一種登記制度的方式，將這一信息保存下來(lái)——就如同一個(gè)手寫(xiě)賬本中的插頁(yè)，或者一個(gè)計(jì)算機(jī)硬盤(pán)上的標(biāo)簽——然后，把它們記錄在一種所有權(quán)憑證中。而且，一套詳細(xì)而精確的法律條文，可以對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行管理，這樣一來(lái)，正式的所有權(quán)記錄和所有權(quán)憑證，就能夠使我們圍繞資產(chǎn)當(dāng)中具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的部分，形成并表述出一種共識(shí)。把資產(chǎn)中所有相關(guān)而重要的信息予以掌握和管理，使一種資本的潛在價(jià)值變成一種概念化的產(chǎn)物，以便于我們對(duì)資產(chǎn)加以控制，我們就可以在所有權(quán)范圍內(nèi)，確認(rèn)和開(kāi)發(fā)資產(chǎn)，把它們加以結(jié)合，并與其他資產(chǎn)建立起聯(lián)系。

按照德·索托的觀點(diǎn)，任何資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，如果未能在正規(guī)的所有權(quán)體制中得到固定，就難以在市場(chǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)榻灰纂p方為了考察財(cái)產(chǎn)的真實(shí)可靠信息，所要花費(fèi)的成本是巨大的。這就大大縮減了本該進(jìn)行的交易量，而且交易也只能被限制在熟人社區(qū)狹窄的貿(mào)易圈子范圍內(nèi)。正規(guī)所有權(quán)將資產(chǎn)用法律的形式表述出來(lái)，但它不是資產(chǎn)的簡(jiǎn)單替代品，而是與其代表的資產(chǎn)相分離的，它可以使資產(chǎn)產(chǎn)生增值，本身就具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義的特性。通過(guò)合法的所有權(quán)體制將資本概念化，而只有這樣，資產(chǎn)才能夠充分顯示出蘊(yùn)藏的生產(chǎn)性潛能。

這種通過(guò)國(guó)家登記而進(jìn)行的所有權(quán)的法律表述有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn) [1]：（1）確定資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)潛能。（2）將分散的信息納入一種系統(tǒng)性的制度，交易者即使沒(méi)有看到資產(chǎn)本身，也能夠獲得資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性質(zhì)的描述。資產(chǎn)的潛力變得更容易評(píng)估和交流，這就大大促進(jìn)了資本的產(chǎn)出。（3）建立責(zé)任和信用體系。登記制度代替了熟人社會(huì)中靠個(gè)人關(guān)系而建立的信用體系，使得即使在陌生人的社會(huì)中，資產(chǎn)所有者也失去了匿名的可能性，其個(gè)人責(zé)任感得到鞏固。（4）使資產(chǎn)具有可交換性。資產(chǎn)的表述比資產(chǎn)的自然狀態(tài)更容易組合、劃分、調(diào)動(dòng)，并推動(dòng)商業(yè)交易過(guò)程，使它在任何交易行為中得到方便的運(yùn)用。（5）建立人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。（6）保護(hù)交易。

由以上論述得出的結(jié)論就是：發(fā)展中國(guó)家的政府目前最需要做的，是盡快把不合法的資產(chǎn)融入到一個(gè)系統(tǒng)化法律框架中，使他們具有合法性 [1]。

德·索托的理論其實(shí)不難理解。這里以貨幣制度的產(chǎn)生作為類(lèi)比比較恰當(dāng)。貨幣是對(duì)物品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的抽象描述，以前的物物交換使得每一次交易行為都要對(duì)交易物品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行特殊評(píng)估，交易成本是巨大的。貨幣制度的出現(xiàn)使得對(duì)物品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)估成本降低，交易成本大大減少，使以前復(fù)雜的物物交換退出歷史舞臺(tái)，以貨幣作為中介的交換極大地促進(jìn)了貿(mào)易發(fā)展。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)代的陌生人社會(huì)，交易風(fēng)險(xiǎn)增加，交易成本不僅包括對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行考量，更主要包括對(duì)資產(chǎn)的法律狀態(tài)進(jìn)行確認(rèn)，以確保交易安全。土地登記起到的就是這樣的作用，它通過(guò)國(guó)家的權(quán)威來(lái)對(duì)資產(chǎn)的合法性進(jìn)行擔(dān)保，減少了資產(chǎn)交易中對(duì)其法律狀態(tài)進(jìn)行核實(shí)的交易成本，因此，能夠促進(jìn)交易的發(fā)展。

德·索托之所以將登記制度作為發(fā)展中國(guó)家制度改革的突破口，除了以上理由之外，或許還是因?yàn)樗庾R(shí)到了登記制度的中性特征。因?yàn)榈怯浿贫炔粫?huì)直接導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的再分配，也就不會(huì)像所有制改革那樣遭受巨大的阻力。

二、其他國(guó)家土地登記制度介紹

（一）各國(guó)土地登記制度的分類(lèi)

理論上最通常的關(guān)于土地登記制度的分類(lèi)是契約登記制度和權(quán)利登記制度。

1．契約登記制度，又稱(chēng)法國(guó)登記制度。是指土地權(quán)利的變動(dòng)完全采取意思主義，只要當(dāng)事人之間達(dá)成合意，訂立契約，即可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。土地登記是非強(qiáng)制性的，采取形式主義審查。但若未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。目前，除法國(guó)外，日本、意大利、西班牙以及美國(guó)許多州采用契約登記制。

2．權(quán)利登記制度，也稱(chēng)德國(guó)登記制度。對(duì)于土地權(quán)利變動(dòng)完全采用物權(quán)變動(dòng)的形式主義，非經(jīng)登記不生效力，非但不能對(duì)抗第三人，當(dāng)事人之間在法律上亦不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，只具有債權(quán)效力。德國(guó)、瑞士、奧地利、挪威等國(guó)采用權(quán)利登記制。

（二）澳大利亞的托倫斯土地登記制度

托倫斯登記制度是在世界各國(guó)有很大影響的一種土地登記制度，實(shí)質(zhì)上屬于權(quán)利登記制度的范疇。本文將重點(diǎn)介紹。

在普通法傳統(tǒng)里，土地的轉(zhuǎn)讓曾經(jīng)是一個(gè)很復(fù)雜的程序。土地所有者必須追溯到國(guó)王將土地授予第一個(gè)所有人才能證明他們對(duì)特定土地的所有權(quán)，這些與土地轉(zhuǎn)讓有關(guān)的文件合起來(lái)被稱(chēng)為“所有權(quán)行為”或者所有權(quán)鏈，這一行為可能發(fā)生在幾百年前，而土地所有權(quán)也可能已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了幾十次。但有時(shí)，因?yàn)槠胀ǚㄗ裱瓏?yán)格的“沒(méi)有人可以出讓不屬于自己的財(cái)產(chǎn)”的原則，即使是詳盡地探尋過(guò)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的鏈條也不能完全保證購(gòu)買(mǎi)者的安全，一旦在整個(gè)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中有一處出現(xiàn)瑕疵，就會(huì)影響到整個(gè)交易的效力。普通法的這一規(guī)定使得土地轉(zhuǎn)讓緩慢、昂貴，而且不能保證所有權(quán)的確定性。人們?yōu)榱烁淖冞@一狀況，設(shè)計(jì)出了行為登記制度（Deeds registration system）。在行為登記制度的體系下，登記的只是交易的行為，而不涉及到所交易的財(cái)產(chǎn)。交易行為都會(huì)有文書(shū)記錄，被登記過(guò)的文書(shū)擁有對(duì)所有未登記文書(shū)的優(yōu)先權(quán)。這一做法部分地保障了交易安全，但并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。直到托倫斯登記制度出現(xiàn)之后，才最終解決了這個(gè)問(wèn)題。在托倫斯所有權(quán)體系下，并不是登記過(guò)的記錄交易行為的文書(shū)具有優(yōu)先權(quán)，而是登記過(guò)的財(cái)產(chǎn)具有優(yōu)先權(quán)。托倫斯登記制度產(chǎn)生于1858年的南澳大利亞，由當(dāng)時(shí)南澳大利亞的首相羅伯特·托恩創(chuàng)制，后來(lái)擴(kuò)大到美國(guó)的部分州、新西蘭，而現(xiàn)在在全球已經(jīng)得到普遍推廣，加拿大、菲律賓、愛(ài)爾蘭等都開(kāi)始實(shí)行。托倫斯登記制度放棄了普通法傳統(tǒng)下根據(jù)所有權(quán)鏈進(jìn)行交易的做法，土地登記成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一識(shí)別依據(jù)。土地登記按照宗地為單位進(jìn)行，而非按照登記申請(qǐng)人所有的土地為單位，因?yàn)橥恋乇旧硎呛憔貌蛔兊?，而所有?quán)人擁有的土地面積則會(huì)經(jīng)常變動(dòng)。每塊土地在初始登記的時(shí)候，都會(huì)按照土地登記計(jì)劃被編入一個(gè)特殊的號(hào)碼（Folio）。這個(gè)編號(hào)記錄著土地的尺度和邊界，所有人的名字，以及任何存在在這塊土地上的法律權(quán)利，登記機(jī)關(guān)還會(huì)對(duì)土地權(quán)利狀態(tài)制成地券發(fā)給權(quán)利人。讓與土地權(quán)利時(shí)，當(dāng)事人之間制成讓與證書(shū)，連同地券一起交給登記機(jī)關(guān)，經(jīng)登記機(jī)關(guān)審查后，在登記簿上登記權(quán)利的轉(zhuǎn)移。對(duì)于受讓人則交付新地券或在原地券記載權(quán)利轉(zhuǎn)移，從而明確土地權(quán)利狀態(tài)。如果要改變土地的邊界，必需重新編寫(xiě)土地登記計(jì)劃并且重新進(jìn)行登記。由于澳大利亞是托倫斯登記制度的發(fā)源地，其制度歷史最悠久，也最完善，因此本文以澳大利亞作為重點(diǎn)介紹的國(guó)家。澳大利亞的托倫斯土地登記制度有如下特點(diǎn)：

首先，托倫斯所有權(quán)體系是“因登記而產(chǎn)生所有權(quán)”，而不是“對(duì)所有權(quán)進(jìn)行登記”。在托倫斯登記制度下，初次登記不強(qiáng)制，但土地權(quán)利一經(jīng)登記，就不能從這個(gè)體系中退出。當(dāng)進(jìn)行所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓時(shí)，只有經(jīng)過(guò)登記的轉(zhuǎn)讓才是有效的。登記處必須保證只有合法有效的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓才被登記在案。同樣，土地上除所有權(quán)外的其他權(quán)利，如抵押、出租等，也應(yīng)當(dāng)在登記處有所記錄，國(guó)家會(huì)制定法律調(diào)控所有這些利益之間的關(guān)系以及與第三方的關(guān)系。

其次，國(guó)家確保所有權(quán)的穩(wěn)定性，采取實(shí)質(zhì)審查主義。登記的土地或不動(dòng)產(chǎn)，由政府保證其產(chǎn)權(quán)的權(quán)威與合法，而不失以交易雙方的轉(zhuǎn)讓契約合同為保證。土地權(quán)利人、土地面積、地塊位置、邊界等都由政府審核認(rèn)定，政府保證其準(zhǔn)確真實(shí)。與此相配合，政府還會(huì)有一套嚴(yán)格的錯(cuò)誤賠償制度，一旦國(guó)家登記錯(cuò)誤，就會(huì)為失去所有權(quán)的人給予補(bǔ)償。由于托倫斯登記體系十分嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)踐中要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求很少。

最后，在托倫斯登記體系下，需要遵守三個(gè)原則：一是鏡子原則：登記處精確全面地反映某人財(cái)產(chǎn)權(quán)的當(dāng)前狀態(tài)。二是幕布原則：再也不需要到土地所有權(quán)證書(shū)之后尋找任何證明所有權(quán)的證據(jù)，因?yàn)樗岁P(guān)于所有權(quán)的所有信息。三是保險(xiǎn)原則：如果土地登記處在登記中出現(xiàn)錯(cuò)誤并造成當(dāng)事人的損失，會(huì)提供補(bǔ)償 [2]。

在澳大利亞，各州都設(shè)有國(guó)土部或類(lèi)似的部門(mén)，統(tǒng)一管理土地等不動(dòng)產(chǎn)。國(guó)土部門(mén)內(nèi)設(shè)土地登記局負(fù)責(zé)土地登記。澳大利亞共有三種土地所有制形式：一是私人承租的國(guó)有土地；二是政府（皇室）從未分配的土地；三是自由持有（也就是私人所有）的土地。不論何種土地只要在土地登記部門(mén)辦理初始登記之后，其交易、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等變更登記均需統(tǒng)一到土地登記部門(mén)辦理手續(xù)。房屋權(quán)利不進(jìn)行單獨(dú)登記，而是隨土地一道在土地登記局登記 [3]。

澳大利亞的土地登記資料可以公開(kāi)查詢(xún)，土地登記信息公開(kāi)透明，任何單位和個(gè)人不需要出據(jù)任何證明，就可以查詢(xún)?nèi)魏我蛔谕恋氐娜客恋氐怯涃Y料。土地登記和土地查詢(xún)都需要收費(fèi)，政府嚴(yán)格控制其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及土地登記局所提供的勞動(dòng)損耗來(lái)定的，如登記一宗價(jià)值1萬(wàn)與價(jià)值1億的土地，在權(quán)利持有人數(shù)相同的情況下所耗的勞動(dòng)相同，故只收同樣的登記費(fèi)。由于澳大利亞的土地登記制度具有極強(qiáng)的公信力，服務(wù)快速、便捷、費(fèi)用公平，深受社會(huì)信賴(lài)。新南威爾士州的土地登記局自1987年起就可以自負(fù)盈虧，平均每年登記和咨詢(xún)服務(wù)收費(fèi)可達(dá)6 500萬(wàn)澳元，除去員工薪水及其他成本，每年盈利約2 500萬(wàn)澳元，不僅不需政府財(cái)政撥款，而且每年還按有關(guān)規(guī)定將盈利的90%上交政府 [3]。

應(yīng)當(dāng)注意的是，澳大利亞的財(cái)產(chǎn)稅收系統(tǒng)也需要可被征稅的每處房地產(chǎn)的確認(rèn)編號(hào)、所有權(quán)信息和評(píng)估信息等，這部分信息由每個(gè)州的評(píng)估辦公室進(jìn)行管理和更新。托倫斯土地登記制度為評(píng)估辦公室提供了很大的信息便利。除此之外，土地稅收委員會(huì)可以完全自由地調(diào)查和了解所有土地和建筑物的情況，評(píng)估官員具有清查房地產(chǎn)的權(quán)力，房地產(chǎn)所有者每年都應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于其房地產(chǎn)情況的描述，該描述作為評(píng)估的基礎(chǔ)。評(píng)估官員還可以直接從所有者或使用者那里取得信息，納稅者必須回答 [4]。由此可以看出，計(jì)稅需要的土地評(píng)估與土地登記是兩套體系，前者是政府的依職權(quán)行政行為，后者則是政府提供的一種服務(wù)行為，也因此，土地的初始登記可以是非強(qiáng)制性的。

三、域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

在中國(guó)歷史上，最具盛名的土地登記制度是“魚(yú)鱗冊(cè)”制度，該制度起始于宋，完備于明，延續(xù)至清?！棒~(yú)鱗冊(cè)”會(huì)繪出轄區(qū)內(nèi)地形全圖，包括所有田塊，以及水陸山川道路橋梁，鱗次櫛比，酷似魚(yú)鱗，故稱(chēng)“魚(yú)鱗冊(cè)”。每一田塊注明編號(hào)，然后則是按編號(hào)順序陳列的具體田塊的形狀圖及有關(guān)資料，內(nèi)容主要包括：坐落位置、科則（等級(jí)）土質(zhì)、業(yè)戶(hù)、佃戶(hù)、積步（田塊面積）、四至等。但是，“魚(yú)鱗冊(cè)”制度以及其他中國(guó)古代的土地登記并不同于現(xiàn)代意義上的土地登記，其“主要目的均在征收稅賦，次要目的方在供質(zhì)證，以杜爭(zhēng)端之用?！?[5] 猶如九百年前的英國(guó)土地調(diào)查清冊(cè)，更大程度上是一種大型的資產(chǎn)保存記錄 [1]。

新中國(guó)的土地登記部門(mén)曾經(jīng)是農(nóng)業(yè)部下設(shè)的土地管理局，1982年開(kāi)始在縣一級(jí)開(kāi)展土地調(diào)查、土地登記和土地統(tǒng)計(jì)試點(diǎn)。1986年，國(guó)家土地管理局正式成立，下設(shè)地籍管理司，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)地籍。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)土資源部，內(nèi)設(shè)地籍管理司，將組織、指導(dǎo)和規(guī)范土地登記作為其重要職能 [6]。

中國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》、《物權(quán)法》都有土地登記制度的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》：國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。除屬于國(guó)家所有的自然資源不必登記以外，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，只有依法登記才發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。① 《土地管理法》及實(shí)施條例也都對(duì)農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)集體土地的承包權(quán)以及農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)登記做了規(guī)定，而且依法改變土地權(quán)屬和用途的，也應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。

1995年原國(guó)家土地管理局頒布的《土地登記規(guī)則》是第一部比較系統(tǒng)地規(guī)范土地登記制度的法律文件。2001年11月9日國(guó)土資源部下發(fā)了《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》等，對(duì)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)及其抵押登記作出了詳細(xì)的規(guī)定。隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)、《土地管理法》的修改，國(guó)土資源部在原《土地登記規(guī)則》的基礎(chǔ)上，修訂出臺(tái)了《土地登記辦法》，這是目前最完善的一部調(diào)整土地登記的行政規(guī)章，該辦法詳細(xì)地列出了土地登記的類(lèi)型為：土地總登記、初始登記，變更登記，權(quán)利注銷(xiāo)登記，以及其他登記；土地登記的程序?yàn)樯陥?bào)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、公告、注冊(cè)登記和頒發(fā)土地證書(shū)幾個(gè)環(huán)節(jié)等。土地登記方式基本上是借鑒托倫斯登記制度，按照宗地為單位進(jìn)行登記。2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》也明確了應(yīng)當(dāng)“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭(zhēng)用三年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”，說(shuō)明了國(guó)家對(duì)土地登記工作越來(lái)越重視。

然而，中國(guó)目前的土地登記仍然存在許多問(wèn)題有待改進(jìn)。比如中國(guó)的土地、地上建筑物、草地林地等分別有不同的登記機(jī)關(guān)，重復(fù)登記現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)土地登記工作人員的培訓(xùn)不夠等等，這些技術(shù)上以及制度結(jié)構(gòu)上的弊端并非本文關(guān)注的重點(diǎn)。本文主要從公法的角度對(duì)中國(guó)土地登記制度進(jìn)行分析。通過(guò)與澳大利亞的土地登記制度進(jìn)行比較，我們得到以下啟示：首先，土地登記具有很濃的強(qiáng)制性色彩。土地登記辦法中新增的分類(lèi)“土地總登記”是一種依職權(quán)行政行為，除了規(guī)定簡(jiǎn)單的公告程序之外，是由國(guó)土資源行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后自動(dòng)進(jìn)行登記的。初始登記雖然是依申請(qǐng)行政行為，應(yīng)經(jīng)由權(quán)利人的申請(qǐng)而進(jìn)行，但各條都規(guī)定了權(quán)利人“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行申請(qǐng)，不申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣的規(guī)定就強(qiáng)迫了行政相對(duì)人的意志，強(qiáng)化了行政相對(duì)人的義務(wù)。其次，弱化了政府的責(zé)任。原《土地登記規(guī)則》第71條規(guī)定，土地登記后，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)登或者漏登的，土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)辦理更正登記；利害關(guān)系人也可以申請(qǐng)更正登記，但并沒(méi)有規(guī)定政府的賠償責(zé)任。新的《土地登記辦法》也沒(méi)有對(duì)因政府登記錯(cuò)誤造成的損失進(jìn)行賠償責(zé)任的規(guī)定。

造成以上現(xiàn)狀的原因主要在于中國(guó)土地登記的目的取向有偏差。土地登記有兩個(gè)主要目的，便于國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一管理以及便于權(quán)利人進(jìn)行土地交易。雖然這兩個(gè)目的不是截然對(duì)立的，但側(cè)重點(diǎn)不同就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家土地登記制度的設(shè)計(jì)不同。在古代，中國(guó)的土地地籍管理主要是為了稅收目的，在現(xiàn)代，中國(guó)的土地登記仍然承載了很多國(guó)家行政管理的功能，國(guó)家正式文件中不只一次強(qiáng)調(diào)，土地登記是“土地管理的一項(xiàng)重要日常工作”，應(yīng)當(dāng)被“列入土地管理的重點(diǎn)工作之一”。② 這些功能主要包括進(jìn)行地籍管理，規(guī)范非法占地，保護(hù)耕地等 [6]。從《土地登記辦法》的表述看，登記也主要的是為了國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行總體管理的方便，其次才是為了方便權(quán)利人交易。

本文認(rèn)為，這種思路是本末倒置的。登記更應(yīng)該是一種服務(wù)性質(zhì)的政府行為，主要目的首先應(yīng)當(dāng)是將資產(chǎn)進(jìn)行法律描述，以方便交易。德·索托所極力主張的土地登記，也是從這個(gè)角度出發(fā)的。因此，土地登記應(yīng)當(dāng)與國(guó)家的管理目的剝離開(kāi)來(lái)。以澳大利亞的做法為例，土地登記部門(mén)是一個(gè)相當(dāng)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，土地登記官員的地位也很高，可以與法官相媲美。而如果政府收稅時(shí)需要進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，稅收部門(mén)就需要設(shè)置自己的不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，當(dāng)這些機(jī)構(gòu)向土地登記部門(mén)尋求服務(wù)的時(shí)候，與一般公民的身份是相同的。只有將方便民眾的目的放在第一位，初始登記自愿進(jìn)行，土地所有權(quán)人才會(huì)在真正有利益需要的時(shí)候去進(jìn)行登記，也更容易提供真實(shí)的信息。因?yàn)橹挥兴袡?quán)人最清楚自己的財(cái)產(chǎn)范圍，這樣就能減少土地登記機(jī)構(gòu)核查的難度，減少其信息收集成本，使得土地登記更加客觀、真實(shí)、有效，提高了土地登記的公信力。一旦土地登記的公信力提高，就會(huì)吸引更多的人進(jìn)行登記，形成良性循環(huán)，這樣反而能夠更好地達(dá)到國(guó)家管理的目的。

如果反過(guò)來(lái)，國(guó)家將土地管理的目的放在首位，強(qiáng)制性地進(jìn)行土地登記，土地所有權(quán)人就可能隱瞞或者謊報(bào)信息。尤其是在國(guó)家的土地登記機(jī)構(gòu)和登記體系還不是很成熟的時(shí)候，這種隱瞞和謊報(bào)極容易造成登記的錯(cuò)誤和偏差，從而造成行政資源的浪費(fèi)。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)推廣土地登記，但應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)的方式進(jìn)行，而不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制施行。因?yàn)檫M(jìn)行登記是需要收費(fèi)的，單從交易的角度講，權(quán)利人是否決定將土地進(jìn)行登記，取決于該地段土地的地價(jià)、交易頻率與交易風(fēng)險(xiǎn)。在土地交易不夠頻繁的地區(qū)，或者交易主要發(fā)生在小規(guī)模的熟人社會(huì)中的情形，登記制度并不是那么重要。人們雖然追求登記所帶來(lái)的確定性，但如果從土地登記中可能得到的收益小于應(yīng)當(dāng)繳納的土地登記費(fèi)，權(quán)利人是不會(huì)選擇主動(dòng)登記的。如果強(qiáng)制進(jìn)行登記，權(quán)利人自然也不會(huì)配合土地登記部門(mén)的調(diào)查，錯(cuò)誤登記在所難免。這樣就會(huì)損害到土地登記的公信力，不僅起不到方便交易的作用，國(guó)家的管理目的也不能很好的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)不規(guī)定土地登記賠償制度，一方面反映了土地登記的行政管理目的傾向；另一方面也反映出了政府對(duì)其土地登記的準(zhǔn)確性并不自信，如果土地登記有大量錯(cuò)誤發(fā)生，因錯(cuò)誤登記而產(chǎn)生的賠償對(duì)政府財(cái)政將造成巨大的負(fù)擔(dān)。

綜上所述，本文認(rèn)同德·索托的命題，認(rèn)為土地登記制度確實(shí)重要，但中國(guó)當(dāng)前土地登記的首要問(wèn)題，在于明確國(guó)家為何種目的進(jìn)行土地登記，然后才是具體的登記制度的設(shè)計(jì)。以稅收等行政管理為目的的土地核查應(yīng)當(dāng)與以方便交易為目的的土地登記分離開(kāi)來(lái)，并由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這樣看似是重復(fù)的設(shè)置，實(shí)則能夠達(dá)到更好的效果。如果將兩個(gè)目的合在一起，再將國(guó)家的行政管理目的放在第一位，看似是節(jié)省了行政資源，實(shí)則是對(duì)資源更大的浪費(fèi)。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]