摘要：民辦高校的產(chǎn)權(quán)以及合理回報問題，是民辦教育立法者、行政管理部門和民辦學(xué)校舉辦者所共同關(guān)注的核心焦點(diǎn)問題。依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》和《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等國家有關(guān)法律法規(guī)，厘清民辦學(xué)?！昂侠砘貓蟆闭吲c“財產(chǎn)權(quán)”制度是解決當(dāng)前民辦教育諸多問題與矛盾的基礎(chǔ)，而這兩個問題相互關(guān)聯(lián)、不能割裂。試圖在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，探討民辦高校的合理回報政策與財產(chǎn)權(quán)制度的存在問題，并提出了一些建設(shè)性的建議。

關(guān)鍵詞：民辦高校；產(chǎn)權(quán)；合理回報

中圖分類號：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0098-03

一、民辦高校產(chǎn)權(quán)問題

在中國高等教育大眾化和普及化的過程中，民辦高校所扮演的角色和承擔(dān)的使命越來越重，成為中國高等教育體系中的重要組成部分。與此同時，中國民辦高校的發(fā)展也遇到了許多問題，比如，在中國民辦高校產(chǎn)權(quán)的實(shí)際運(yùn)作過程中，由產(chǎn)權(quán)界定不周全、產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)?shù)仍斐傻臋?quán)利與責(zé)任的不對稱等產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題非常突出。這些問題和現(xiàn)象的存在嚴(yán)重限制和束縛了中國民辦高等教育的發(fā)展，已經(jīng)成為困擾民辦高校發(fā)展的制度瓶頸。只有徹底解決好這些問題，消除這些現(xiàn)象，才能保障中國民辦教育的進(jìn)一步健康發(fā)展。

1.民辦高校產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法規(guī)。關(guān)于民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題，《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》）和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）有一些零散的規(guī)定。第一，根據(jù)“促進(jìn)法”的第二章“學(xué)校的設(shè)立”規(guī)定，舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)出資，國家的資助，向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款，接受捐贈不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。因此和企業(yè)不同，收取學(xué)費(fèi)后的辦學(xué)結(jié)余不能作為舉辦者投資的增值。第二，“促進(jìn)法”第五章“學(xué)校資產(chǎn)及財務(wù)管理”中規(guī)定，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累享有法人財產(chǎn)權(quán)。學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。所以民辦高校享有法人財產(chǎn)權(quán)，包括出資人在內(nèi)都不能個人支配。第三，“促進(jìn)法實(shí)施條例”第二章“民辦學(xué)校的舉辦者”以及第六章“扶持與獎勵”中有以下規(guī)定，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。民辦學(xué)校終止時，對清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

2.民辦高校產(chǎn)權(quán)存在不足。根據(jù)上述的規(guī)定，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，其不足主要存在三個方面：第一，民辦高校財產(chǎn)權(quán)的歸屬不甚明確?！皻w屬清晰”是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的第一特征。由此派生“權(quán)責(zé)明確”，《民辦教育促進(jìn)法》雖然在其第35條中規(guī)定、確認(rèn)了民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈財產(chǎn)以及辦學(xué)積累享有的法人財產(chǎn)權(quán)，但當(dāng)法人財產(chǎn)權(quán)形成以后就必然涉及到產(chǎn)權(quán)的最終歸屬問題，它表現(xiàn)為兩個方面：其一，民辦高校舉辦者在學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)是法人財產(chǎn)權(quán)，由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占，因此，出資人一旦出資就不再擁有學(xué)校的財產(chǎn)所有權(quán)，而只有在學(xué)校終止時，對清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)才可按有關(guān)法律、法規(guī)處理。如何在存續(xù)期間保持其控制權(quán)及安全性和對其投入的資產(chǎn)是否具有剩余索取權(quán)，即取得回報的權(quán)利；其二，當(dāng)學(xué)校終止時，其財產(chǎn)的最終歸屬如何？第二，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)不對應(yīng)。民辦高校作為獨(dú)立的法人存在，因此它必須對自己經(jīng)營的一切社會風(fēng)險和市場風(fēng)險承擔(dān)全部責(zé)任。它不可能像公辦學(xué)校那樣，最終民事責(zé)任事實(shí)上會由國家來“埋單”。更何況民辦高校，若作為產(chǎn)業(yè)運(yùn)作，它具有比其他行業(yè)更大的風(fēng)險性，這表現(xiàn)在三個方面：一是進(jìn)入門檻相當(dāng)高；二是同業(yè)競爭壓力大，特別是和公辦高校之間的競爭壓力更大；三是社會公眾對公辦教育的信任度強(qiáng)。所以相對而言，使得民辦高校在權(quán)利與責(zé)任不對應(yīng)的狀況更為凸顯了。第三，出資人沒有收益權(quán)的法律保障?！懊翊俜▽?shí)施條例”將公益性的民辦學(xué)校分為三類：捐資舉辦、不要求取得合理回報和要求取得合理回報，前兩類當(dāng)然沒有收益權(quán)，最后一類是作為扶持與獎勵擁有一種受管制的剩余索取權(quán)，而且各投資人又按什么比例去分配這份合理回報卻沒有相應(yīng)規(guī)定。

3.明晰民辦高校產(chǎn)權(quán)的建議。對現(xiàn)階段民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題，提出如下建議：（1）民辦高校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)分類處理。捐贈的、積累的歸學(xué)校，國家的歸國有，而出資人的出資部分應(yīng)歸他個人。學(xué)校存續(xù)期間所有這些資產(chǎn)歸學(xué)校支配和使用，政府依法加強(qiáng)監(jiān)管，控制辦學(xué)資金流向，個人不能隨意支配。學(xué)校終止時，在清償債務(wù)后，應(yīng)歸還出資人的投入并應(yīng)考慮在此期間資金貶值的補(bǔ)償。（2）保障投資人的收益權(quán)，在稅收上不必區(qū)分不要合理回報與要合理回報。不要合理回報的可以把這些合理回報繼續(xù)投入學(xué)校，作為增資處理。（3）鼓勵民辦高校投資主體的多元化，各投資主體明晰產(chǎn)權(quán)，按產(chǎn)權(quán)比例分得合理回報。（4）民辦高校產(chǎn)權(quán)容許轉(zhuǎn)讓或繼承。（5）所有公益性的民辦學(xué)校應(yīng)享受公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。

二、民辦高校合理回報的問題

1.民辦高校合理回報的立法現(xiàn)狀。產(chǎn)權(quán)的兩個核心問題：所有權(quán)和收益權(quán)在法律上都有障礙或者留下了空白。完善民辦學(xué)校合理回報政策和規(guī)范合理回報行為的基本前提是要依法準(zhǔn)確完整地認(rèn)識“合理回報”?！洞龠M(jìn)法》第51條規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！彼墙⒃诖_認(rèn)了民辦學(xué)校是公益性教育機(jī)構(gòu)的前提下，從教育發(fā)展需要和民辦教育發(fā)展的中國國情出發(fā)，為積極引導(dǎo)民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)行為，鼓勵社會資金投資民辦教育，而采取的國家對民辦學(xué)校出資人的一種鼓勵、獎勵措施。當(dāng)然這種回報是有條件的，是有限制的?；貓蟮奶崛〕绦虮仨氁勒辗煞ㄒ?guī)的規(guī)范，它不同于企業(yè)的營利模式。因此，出資人依法取得了“合理回報”的民辦學(xué)校，其學(xué)校性質(zhì)與不要求合理回報的民辦學(xué)校同樣是屬于公益性事業(yè)，屬于非營利性機(jī)構(gòu)，它仍然應(yīng)該享受優(yōu)惠政策。《實(shí)施條例》第14條、第37條、第38條、第44條至第50條等對合理回報制度有所細(xì)化。

2.民辦高校合理回報的運(yùn)行狀況。立法的本意是為了吸引更多的民間資金投入教育領(lǐng)域，然而，這項(xiàng)在理論上有重大突破的制度在實(shí)施過程中卻遭遇了巨大的政策尷尬。第一，在各地?fù)Q發(fā)新的民辦學(xué)校辦學(xué)許可證的過程中，大多數(shù)民辦學(xué)校都選擇了“不要求合理回報”。第二，不少民辦學(xué)校的出資人、董事長或校長又抽逃資金、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)或有其他涉嫌經(jīng)濟(jì)問題的行為。其實(shí)，絕大多數(shù)出資人，都希望收回原始投入并取得相應(yīng)的權(quán)益，但大多數(shù)選擇不要求取得合理回報。究其原因在于，立法上把民辦學(xué)校區(qū)分為捐資舉辦的民辦學(xué)校、出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校和出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校三類，不同類型的民辦學(xué)?？上硎艿恼邇?yōu)惠又有所不一，且取得回報的條件并不寬松、程序并不簡便，故而大多數(shù)出資人顧慮重重，擔(dān)心其一旦選擇要求取得合理回報，會影響其招生，會使其不能享受稅收等政策優(yōu)惠。其結(jié)果，實(shí)際上是鼓勵民辦學(xué)校規(guī)避法律法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)回報問題上進(jìn)行暗箱操作，從而使立法目的落空。

3.對民辦高?！昂侠砘貓蟆钡慕ㄗh。由于“合理回報”的法律規(guī)定面臨著一系列無法克服的困境，堅持“合理回報”的規(guī)定必然會對辦學(xué)實(shí)踐帶來更大的混亂，因而筆者建議：（1）稅收優(yōu)惠政策亟待完善。以稅收優(yōu)惠和財政資助取代“合理回報”，“合理回報”的法律規(guī)定面臨著無法克服的困境，試圖通過模糊民辦學(xué)校法律性質(zhì)的做法來解決民辦學(xué)校發(fā)展的問題，其結(jié)果只能適得其反。從國外私立學(xué)校發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，對私立學(xué)校進(jìn)行扶持和資助，尤其是實(shí)行稅收優(yōu)惠及財政資助是國家促進(jìn)私立學(xué)校發(fā)展的重要舉措。同樣，在中國現(xiàn)行法律框架下，民辦學(xué)校為公益性機(jī)構(gòu)，為確保其有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，國家對其實(shí)行稅收優(yōu)惠及財政資助并通過法律形式加以制度化就顯得尤為重要。（2）完善公益性民辦學(xué)校法人的治理機(jī)構(gòu)及其財產(chǎn)、財務(wù)制度。中國公益性民辦學(xué)校的法人定位是民辦非企業(yè)單位法人，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制欠完善，為減少民辦學(xué)校法人經(jīng)營管理者謀取私利行為的發(fā)生，國家對學(xué)校的財產(chǎn)與財務(wù)制度進(jìn)行規(guī)范就顯得尤為必要。因而必須完善政府對民辦學(xué)校財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的制度，具體而言：要求民辦學(xué)校建立健全財務(wù)制度、會計制度和財產(chǎn)管理制度；對民辦學(xué)校進(jìn)行定期審核，以減少投機(jī)取巧行為的發(fā)生；加強(qiáng)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)及登記管理機(jī)關(guān)對民辦學(xué)校財務(wù)的審計工作；將民辦學(xué)校財務(wù)狀況向社會公開，使公眾能更容易地查看有關(guān)學(xué)校的各種相關(guān)資料；明文規(guī)定學(xué)校工資福利的上限；明文規(guī)定學(xué)校行政費(fèi)用的上限或收入用于其目的事業(yè)的下限等等。唯有如此，中國民辦學(xué)校才能獲得健全發(fā)展。（3）明確區(qū)分營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校，適用不同法律調(diào)整。固守民辦教育的公益性和民辦學(xué)校的非營利性，已經(jīng)無法適應(yīng)中國民辦教育發(fā)展的需要，并已經(jīng)成為民辦學(xué)校發(fā)展的制度障礙。應(yīng)該認(rèn)識到，對于公立學(xué)校而言，公益性是其內(nèi)在法律性質(zhì)，但對于民辦學(xué)校而言，公益性則并非其必然的法律性質(zhì)，而是民辦學(xué)校舉辦者自愿選擇的結(jié)果。就學(xué)校的營利性質(zhì)而言，上述兩類辦學(xué)從理論上分別歸屬于“非營利組織”和“營利組織”。兩種辦學(xué)形式或兩類組織在法律上具有完全不同的性質(zhì)和特征，遵循不同的內(nèi)部管理體制及其法律治理方式，適用不同的法律調(diào)整機(jī)制。另外，與營利性民辦學(xué)校相比，非營利性民辦學(xué)校在競爭中具有無法比擬的優(yōu)勢：它們不用納稅，且還能享受政府的諸多優(yōu)惠、資助和獎勵。例如在美國，盡管私立學(xué)校的舉辦者可以自由決定學(xué)校是否采取非營利性組織，但非營利性私立學(xué)校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非營利性私立學(xué)校更是占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，平均比重為80%~90%[1]?？梢姡试S營利性學(xué)校的合法存在，并不必然影響公益性民辦學(xué)校的發(fā)展。相反，唯有從法律上理順了兩種不同類型辦學(xué)的性質(zhì)、治理機(jī)制和管理方式，并適用不同法律對其進(jìn)行調(diào)整，中國民辦教育才能真正實(shí)現(xiàn)健康、有序發(fā)展。

三、結(jié)語

民辦高校獲取回報的核心就是，不斷降低辦學(xué)成本，提高收益，獲取利潤或回報，并享有產(chǎn)權(quán)。民辦高校獲取合理回報的保障中國的民辦教育伴隨著個體、民營經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步壯大的。這種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)性，促使民辦高校在辦學(xué)過程中形成了市場經(jīng)營意識和有效管理的理念。在民辦高等教育發(fā)展的初期，投資者、辦學(xué)者注重的是民辦高校對市場和社會需求的適應(yīng)，重視辦學(xué)經(jīng)營的效益，學(xué)校內(nèi)部的管理也主要是圍繞辦學(xué)經(jīng)營的效益運(yùn)轉(zhuǎn)。相比較而言，內(nèi)部經(jīng)營管理屬于影響民辦高校回報的微觀因素，政策法規(guī)則是從宏觀上影響民辦高校合理回報。而對有關(guān)民辦高等教育獲取回報與盈利基本問題的認(rèn)識水準(zhǔn)的高低，決定了民辦高等教育回報與盈利政策的積極與消極的功用。民辦高等教育盈利性（獲取合理回報）與公益性是一對永恒的矛盾，它體現(xiàn)了民辦高校辦學(xué)經(jīng)營活動中的功利主義、理性主義的教育思想和價值判斷。從民辦高校的實(shí)際出發(fā)，提倡不同類型民辦高校實(shí)現(xiàn)不同辦學(xué)目的，完善辦學(xué)目的的指向，有效保障民辦高校和國家、社會各方的利益。民辦高等教育獲取合理回報和適度盈利政策，包括影響收入的學(xué)費(fèi)政策和資助政策，影響民辦高校支出的財務(wù)規(guī)制，投資辦學(xué)的回報程度的調(diào)控。有關(guān)民辦高等教育獲取合理回報與適度盈利政策的立足點(diǎn)，并不是鼓勵民辦高校投資、辦學(xué)盲目追求利潤，而是為了從根本上改善民辦高校辦學(xué)經(jīng)營環(huán)境，提升民辦高校的競爭實(shí)力和公益性，以此加快民辦高等教育的擴(kuò)展，促進(jìn)國家整個教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。

總之，民辦高校的產(chǎn)權(quán)及合理回報問題，是影響民辦高校健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。隨著中國民辦高校辦學(xué)主體及投資模式的多元化以及民辦高校數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，合理界定產(chǎn)權(quán)、正確理解其收益和建立合理的分配機(jī)制，規(guī)范并保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的地位與權(quán)能就越發(fā)顯得重要和急迫。

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