摘要：財政風(fēng)險是指國家在組織財政收入和安排財政支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，導(dǎo)致財政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行造成損失和困難的可能性。對于中國來說，財政風(fēng)險的主體承擔(dān)者是政府。所以，政府承擔(dān)公共財政風(fēng)險是其義不容辭的責(zé)任。相應(yīng)的避險工作可以通過發(fā)展財政技術(shù)手段和進(jìn)行長期的體制改革來進(jìn)行，這就必須依靠科學(xué)的制度建設(shè)，不斷完善相關(guān)的財政立法是其中十分重要的一方面。對風(fēng)險的處置方式有很多種類，法律控制是其中較為有效和直接的方式，而且對于財政這一關(guān)涉到國計民生和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，只有通過國家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理論和立法規(guī)定的要求。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；現(xiàn)狀；控制

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0022-02

財政風(fēng)險是指國家在組織財政收入和安排財政支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，導(dǎo)致財政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行造成損失和困難的可能性。換個角度說，財政風(fēng)險實際上是指由于各種原因?qū)е仑斦l(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性。

一、中國財政風(fēng)險的現(xiàn)狀及產(chǎn)生的歷史背景

1.在中國體制變遷或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中逐步顯現(xiàn)出來的政府性的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。在計劃經(jīng)濟(jì)下，國家體制政策的任務(wù)只在于保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會性質(zhì)而不保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，過程政策只注重經(jīng)濟(jì)的數(shù)量增長而不考慮經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，二者都以直接的計劃手段為主，不存在風(fēng)險問題。另外，各經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)與國家基本一致，財政只講強(qiáng)制性、無償性，無視有償性、收益回報性，因而也不存在財政風(fēng)險。可是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)育，財政逐漸演變?yōu)楣藏斦?，財政風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。而造成這些風(fēng)險之源，又是長期以來在計劃財政體制下積累起來的，有些則是從計劃財政向公共財政轉(zhuǎn)變過程中必然相伴生的風(fēng)險。

2.財政風(fēng)險是其他領(lǐng)域各種風(fēng)險的最終傳導(dǎo)者和轉(zhuǎn)嫁者。一方面，財政風(fēng)險最初可以表現(xiàn)在其他領(lǐng)域，以其他風(fēng)險的形式表現(xiàn)出來，如金融風(fēng)險、企業(yè)風(fēng)險、國債風(fēng)險等。前幾年由于受亞洲金融危機(jī)的影響，人們較多地關(guān)注于金融風(fēng)險，但中國金融風(fēng)險在很多方面并不是金融本身的問題，有的甚至就不是金融風(fēng)險，而是中國經(jīng)濟(jì)中各種矛盾的集中表現(xiàn)。其根本原因在財政體制上，是財政風(fēng)險在金融領(lǐng)域里的表現(xiàn)。另一方面，其他領(lǐng)域的各種風(fēng)險最終會轉(zhuǎn)嫁到財政風(fēng)險上，因而可以說財政風(fēng)險是最深層次的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。所以，從財政風(fēng)險產(chǎn)生的根源來看，無論內(nèi)生的還是外生的，一般不是財政運(yùn)行引發(fā)的，而主要是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政策調(diào)整造成的，加上其普遍性和隱蔽性，更容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不良連鎖反應(yīng)。

3.在工業(yè)化和市場化同時推進(jìn)的過程中，政府壓力增加。財政作為政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段之一，必然會面臨支出規(guī)模大幅度增加的局面；近些年出現(xiàn)的解決國有企業(yè)困難、縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)收入差距、實施西部大開發(fā)和再就業(yè)工程等，都要求財政加大扶持力度，為此，財政支出相應(yīng)急劇擴(kuò)大。

4.傳統(tǒng)的財政收入機(jī)制被逐漸打破，有效的財政收入增長機(jī)制未能隨之建立。為了調(diào)動微觀經(jīng)濟(jì)主體的積極性，財政不斷放權(quán)讓利，國民收入分配從由財政集中為主轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱髽I(yè)和個人傾斜，農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高、城鎮(zhèn)居民工資的增加、對企業(yè)各種形式的減稅讓利、與地方政府“分灶吃飯”等，使傳統(tǒng)的財政收入形成機(jī)制失去了其特有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度條件；但新的有效的財政收入增長機(jī)制由于配套改革的滯后和對既得利益格局的維持而沒有順利地建立，主要表現(xiàn)為財政收入增長缺乏彈性而難以與經(jīng)濟(jì)增長同步、稅收結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等。在財政支出壓力越來越大，而有效的財政收入機(jī)制尚未建立情況下，中國既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換；既要保證改革的勝利進(jìn)行，又要保證社會秩序的穩(wěn)定，現(xiàn)實的兩難狀況導(dǎo)致的財政風(fēng)險由此產(chǎn)生并日益突出。

從總體上看，財政風(fēng)險具有以下兩個明顯的特征：一是轉(zhuǎn)軌性。在體制結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為轉(zhuǎn)軌時期權(quán)利享受結(jié)構(gòu)和承擔(dān)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲或錯位，傳統(tǒng)體制下各經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)與國家基本一致，相應(yīng)地它們的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險也主要由國家來承擔(dān)，風(fēng)險隱性化；轉(zhuǎn)軌過程中地方和部門及經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力增長，相應(yīng)的責(zé)任卻沒有增長，在國家權(quán)利的名義下謀取各自利益的同時卻不承擔(dān)可能產(chǎn)生的不良后果，把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給國家，由此導(dǎo)致了權(quán)利結(jié)構(gòu)與風(fēng)險結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重錯位。在政策因素上表現(xiàn)為轉(zhuǎn)軌時期政策內(nèi)涵的變遷，傳統(tǒng)體制下體制政策的任務(wù)只在于保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會性質(zhì)而不保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，過程政策只注重經(jīng)濟(jì)的數(shù)量增長而不考慮經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，二者都以直接的計劃手段為主，不存在風(fēng)險問題。因此，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，上述體制和政策特點(diǎn)決定了作為整個經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策重要組成部分的中國財政的高風(fēng)險性。二是傳導(dǎo)性。一方面，財政風(fēng)險最初可以表現(xiàn)在其他領(lǐng)域，以其他風(fēng)險的形式表現(xiàn)出來，如金融風(fēng)險、企業(yè)風(fēng)險等。另一方面，其他領(lǐng)域的各種風(fēng)險最終會轉(zhuǎn)嫁到財政風(fēng)險上，因而可以說財政風(fēng)險是各種風(fēng)險的最終傳導(dǎo)者，是最深層次的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。所以，從財政風(fēng)險產(chǎn)生的根源來看，無論內(nèi)生的還是外生的，一般不是財政運(yùn)行引發(fā)的，而主要是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政策調(diào)整或體制因素造成的，加上其普遍性和隱蔽性，更容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不良連鎖反應(yīng)，因而要對財政風(fēng)險高度重視，嚴(yán)加防范。

二、財政風(fēng)險的控制

1.建立健全財政監(jiān)督法規(guī)，并認(rèn)真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風(fēng)險的重要治本之策。在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強(qiáng)化財政監(jiān)督，將財政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財政監(jiān)督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風(fēng)險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經(jīng)濟(jì)形勢下，財政風(fēng)險的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強(qiáng)法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強(qiáng)化財政監(jiān)督立法控制和化解財政風(fēng)險。

2.調(diào)整納稅對象和納稅額。國有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營、財政投融資、外債和社會保障支出帶來的風(fēng)險是當(dāng)前造成中國財政風(fēng)險的又一主要原因，特別是國有企業(yè)。中國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、高負(fù)債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)等等。所有這些問題，無一不與財政有關(guān)。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險必將形成財政風(fēng)險。稅改后，對于企業(yè)所得稅方面實現(xiàn)了內(nèi)資和外資企業(yè)的統(tǒng)一，但是在其他很多方面卻依然是內(nèi)外有別。對于國企，國家實質(zhì)上給予其很多優(yōu)惠政策，可是他們沒有充分利用，反而將這些機(jī)會發(fā)展成了自己謀取私利的工具。

3.完善預(yù)算法，推進(jìn)各類相關(guān)的體制改革，真正轉(zhuǎn)變政府職能，建立合理的公共財政制度。由于體制轉(zhuǎn)軌時期利益調(diào)整的難度以及制度設(shè)計本身的一些問題，中國預(yù)算法的立法、執(zhí)法和守法一直都在低水平上徘徊。中國預(yù)算法雖然經(jīng)過多年的發(fā)展和建設(shè)，形成了諸如《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》、《預(yù)算外資金管理實施辦法》等立法成果，在財政實踐中也初步建立了財政資金預(yù)算管理的制度模式，利用預(yù)算加強(qiáng)財政法治、促進(jìn)依法行政和依法治國的觀念開始深入人心。但是總體來說，由于體制轉(zhuǎn)軌時期利益調(diào)整的難度以及制度設(shè)計本身的一些問題，尤其是觀念上殘存的障礙和誤區(qū)，使得中國預(yù)算法的立法、執(zhí)法和守法都在低水平上徘徊，實際上無力承擔(dān)法治國家賦予的重任。面對21世紀(jì)世界法治發(fā)展的新形勢，以預(yù)算法的發(fā)展和完善為中心，加強(qiáng)財政法治建設(shè)，促進(jìn)中國整體法治水平的提高，應(yīng)是一條無可選擇之路。結(jié)合當(dāng)前財政支出制度改革的現(xiàn)實需要和世界財政法治發(fā)展的潮流，以規(guī)范和保障政府財政行為為己任的預(yù)算法律制度應(yīng)當(dāng)予以積極的回應(yīng)。無論是預(yù)算編制、預(yù)算審批還是預(yù)算執(zhí)行，都需順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，做出很大程度的調(diào)整和改革，這是從源頭上防范財政風(fēng)險一個十分重要的方面。

4.明確中央地方的稅收權(quán)限。中央和地方的稅收權(quán)限是一個焦點(diǎn)問題。政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。下級政府部門在財政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責(zé)任心，形成了濫用財權(quán)，浪費(fèi)財力的局面。中央和地方的事權(quán)劃分不清晰，而公共管理中，權(quán)、責(zé)、利三者是緊密結(jié)合的，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)該大體一致，符合比例原則。中國現(xiàn)行體制下的財政平衡需要兼顧“中央與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來中央政府“結(jié)構(gòu)性剩余”無法彌補(bǔ)地方“結(jié)構(gòu)性赤字”的尷尬。財政體系出現(xiàn)了“兩頭弱化”的明顯特征：中央財政和縣鄉(xiāng)以下基礎(chǔ)財政積弱明顯。中央財政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補(bǔ)了其本身財力的不足，但這多少帶有“竭澤而漁”的味道；基層財政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。要正確理順中央與地方的財政關(guān)系。要科學(xué)合理地界定各級財政支出范圍，逐步做到中央政府與地方政府各負(fù)其責(zé)，對于共同事權(quán)，也要以規(guī)范的方式確定下來；在收入方面，也要適當(dāng)調(diào)整中央與地方財政的收入范圍；在管理權(quán)限方面，可適當(dāng)下放，讓地方政府有權(quán)管理、調(diào)整新開征地方稅種，如對一些不影響國民經(jīng)濟(jì)全局的地方小稅種逐步由地方立法，報國家備案。 要建立規(guī)范的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。必須打破現(xiàn)時既得利益格局，將增量分配和存量分配統(tǒng)籌考慮，本著既要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展原則，合理確定各地的支出水平和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，以解決和縮小各地財力的差異，尤其是對于貧困山區(qū)更要實行政策傾斜，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總之，通過法律手段來預(yù)防和控制財政風(fēng)險是比較可行和有效的，也是法治社會和財政法治的必然要求，在這方面我們應(yīng)該大力推進(jìn)，使我們的財政日益穩(wěn)健。