摘要：為了完成繁重艱巨的公安保衛(wèi)任務(wù)，廣大公安民警普遍長期超時、超負(fù)荷地工作著，有的年紀(jì)輕輕，卻積勞成疾，不少民警累倒在工作崗位上。因此，分析警察休息權(quán)受侵害的原因，從法律上對其加以保障，有利于提高警察的勞動效率，也有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：警察；休息權(quán)；法律保障

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）13-0104-02

警察休息權(quán)指的是警察所享有的為保護(hù)身體健康和提高工作效率而休息的權(quán)利。鑒于休息權(quán)是中國憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此，警察休息權(quán)是警察所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。然而，盡管公安部及各地公安機(jī)關(guān)近年來相繼出臺了從優(yōu)待警的政策，但由于警力嚴(yán)重不足、法律保障缺失等原因，公安民警長期超時、超負(fù)荷工作的狀況難以在近期內(nèi)改變，警察正常的休息時間無法得到保證。

一、中國警察休息權(quán)的現(xiàn)狀

據(jù)報道，2009年，全國公安民警因公傷亡3 302人，其中因公犧牲431人，因公負(fù)傷2 871人（不含輕微傷）。因長期超時超負(fù)荷工作導(dǎo)致突發(fā)疾病猝死占52.4%；因交通事故犧牲占30.9%；因工作時間遭受意外犧牲占9.9%。派出所民警、交警、刑警、治安警、消防警，成為犧牲人數(shù)較多的警種。從2006年以來，因突發(fā)疾病猝死已取代交通事故成為公安民警因公犧牲的首要原因，猝死民警平均年齡46.1歲[1]。

正是由于缺乏對警察休息權(quán)的保障，使得積勞成疾猝死成為警察犧牲的“頭號殺手”。盡管2007年施行的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定：人民警察在法定公告昨日之外工作的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)休；不能補(bǔ)休的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助。然而實(shí)際落實(shí)情況卻不容樂觀。中國警力的嚴(yán)重不足加上工作任務(wù)繁重，使得節(jié)假日對基層警察而言幾乎就是加班日，一遇上重大的活動如奧運(yùn)、世博等，公安民警便得傾巢而出，加班加點(diǎn)成為家常便飯，即使是正在休假的也必須暫停休假，投入到安保活動中。

而長時間的加班加點(diǎn)工作卻沒有給民警帶來優(yōu)厚的待遇。雖然2009年人力資源和社會保障部、財政部于聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于人民警察法定工作日之外加班發(fā)放補(bǔ)貼的通知》。通知規(guī)定，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為正常休息日每加班1天80元，法定節(jié)假日每加班1天100元；發(fā)放加班補(bǔ)貼的天數(shù)，一線實(shí)戰(zhàn)部門一般每月不超過6天，綜合管理部門一般每月不超過4天[2]。按照這個規(guī)定，民警一個月最多只能拿到6天的加班費(fèi)，超過部分仍然屬于“義務(wù)勞動”。此外，這項(xiàng)規(guī)定盡管已經(jīng)實(shí)施了一年多，但是所謂的加班補(bǔ)貼對于基層民警來說，還是鏡中花，水中月。

二、警察休息權(quán)現(xiàn)有法律保障的缺失

現(xiàn)階段，《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》、《公安部獎勵工作規(guī)范（暫行）》等一系列法律法規(guī)的出臺，已形成一個較為完整的保護(hù)警察權(quán)益的法律體系 [3]，然而盡管有這一系列法律法規(guī)出臺，但現(xiàn)有法律在保障警察休息權(quán)方面仍存在不足。

（一）立法上的缺失

警察，是千錘百煉的利劍，是堅強(qiáng)的后盾，鮮有人關(guān)注警察休息權(quán)的保障。這一心理定勢反映到法律上，就是立法者往往強(qiáng)調(diào)警察的義務(wù)與責(zé)任，而忽略他們的權(quán)利。中國法律在警察休息權(quán)保障上的立法缺失，主要反映在以下兩個方面：第一，立法層次低，相關(guān)規(guī)范性文件較為分散。2000年公安部頒布了《關(guān)于采取有效措施減少民警因公傷亡的通知》，2005年制定了《從優(yōu)待警暫行規(guī)定》，2006年國務(wù)院頒布了《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，2007年發(fā)布了《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》，這些都是在內(nèi)容上涉及到保障警察休息權(quán)的法律規(guī)范。它們的共同特點(diǎn)就是效力等級較低，以部門規(guī)章和其他的規(guī)范性文件為主，僅有一部是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)。這在實(shí)踐中帶來許多問題，比如約束力低，存在重復(fù)立法的現(xiàn)象，浪費(fèi)了法律資源，不同的規(guī)范性文件之間存在沖突等。第二，立法重心在保護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)益。在此，筆者將警察的執(zhí)法權(quán)益界定為警察在執(zhí)行職務(wù)活動中所享有的不容侵犯的權(quán)利，以便與警察所享有的公民權(quán)利相區(qū)別。《人民警察法》作為中國第一部警察的“基本法”，明確規(guī)定了人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)，然而對警察的休息權(quán)卻未作任何規(guī)定。除此之外的一系列法律法規(guī)，如《治安管理處罰法》（第50條），《刑法》（第277條）等都設(shè)定了對妨礙警察執(zhí)法的行為的制裁措施，初步構(gòu)成了維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益的法律框架。由此我們可以看出，對警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)，不僅涉及的法律位階較高，也明確規(guī)定了侵犯警察執(zhí)法權(quán)益所要承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）有關(guān)法律法規(guī)缺乏可操作性

《人民警察法》第49條規(guī)定，“人民警察實(shí)行國家公務(wù)員的工資制度，并享受國家規(guī)定的警銜津貼、補(bǔ)貼以及保險福利待遇?！薄豆珓?wù)員法》第76條第2款規(guī)定，“公務(wù)員實(shí)行國家規(guī)定的工時制度，按照國家規(guī)定享受休假。公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)休。”《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第38條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)人民警察在法定工作日之外工作的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)休；不能補(bǔ)休的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助，具體辦法由人事部會同財政部規(guī)定?！薄豆膊筷P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)思想政治工作落實(shí)從優(yōu)待警的若干意見》規(guī)定，“科學(xué)組織實(shí)施民警年休假制度，保證民警得到必要的休整。對超過法定時間工作的民警，應(yīng)當(dāng)安排補(bǔ)休。積極創(chuàng)造條件，組織長期超負(fù)荷工作、積勞成疾的民警以及常年工作在基層和一線的老業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行療養(yǎng)。對患嚴(yán)重疾病的民警要強(qiáng)制進(jìn)行休假、療養(yǎng)。”

雖然以上的法律法規(guī)以及公安部下發(fā)的規(guī)范性文件中都涉及了對警察休息權(quán)的保護(hù)，但是沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對于如何安排補(bǔ)休，補(bǔ)休時間長度，沒有安排補(bǔ)休的法律后果與責(zé)任等都沒有規(guī)定，在實(shí)踐中難以得到貫徹落實(shí)，警察的休息權(quán)仍無法得到切實(shí)保障。

（三）缺少對警察休息權(quán)的救濟(jì)途徑

有權(quán)利必有救濟(jì)。權(quán)利體現(xiàn)了人的某種要求，救濟(jì)則是實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)要求的具體途徑。從性質(zhì)上看，救濟(jì)具有糾正或者減輕的性質(zhì)，它是對法律關(guān)系中由于一方當(dāng)事人違反義務(wù)的行為所造成后果的一種矯正。具體來說，對權(quán)利的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)包括行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和仲裁救濟(jì)。

在立法上，《人民警察法》沒有規(guī)定警察休息權(quán)的救濟(jì)途徑，《公務(wù)員法》雖然專章規(guī)定了公務(wù)員的申訴控告權(quán)利，但針對的是對公務(wù)員的人事處理結(jié)果，警察休息權(quán)的救濟(jì)則難以適用。而一項(xiàng)缺少救濟(jì)渠道的權(quán)利，最終會淪為“紙面上的權(quán)利”。2005年成立的中國警察協(xié)會，雖然其下設(shè)了“維護(hù)公安機(jī)關(guān)和民警權(quán)益部”，其章程中也規(guī)定了“了解、反映人民警察的意見和訴求，依法維護(hù)人民警察的合法權(quán)益”的職能，但是作為一個非營利性的社會團(tuán)體，警察協(xié)會對于警察休息權(quán)的救濟(jì)也只能停留在“紙上談兵”階段。

三、完善警察休息權(quán)法律保障的建議

（一）法律層面上完善對警察休息權(quán)的保障

從中國公安民警權(quán)益保護(hù)制度的發(fā)展脈絡(luò)來看，對警察休息權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)向著從行政調(diào)整到法律調(diào)整，從事后保護(hù)到事前保護(hù)，從內(nèi)部保護(hù)到社會保護(hù)的方向發(fā)展，要達(dá)到這一目標(biāo)，法律的完善與細(xì)化是必不可少的。目前中國的法律法規(guī)中雖然有保護(hù)警察休息權(quán)的規(guī)定，但卻過于原則，無法在實(shí)踐中貫徹落實(shí)。因此，公安部應(yīng)當(dāng)將對警察休息權(quán)的法律保障提上議程，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以不同地區(qū)、不同警種的民警工作的強(qiáng)度為基礎(chǔ)，明確其每月所享有的休假、補(bǔ)休時間及具體的輪休辦法，同時還應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定侵犯民警休息權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。

不可否認(rèn)，民警休息權(quán)受到侵害的一個重要原因是警力嚴(yán)重不足而執(zhí)法任務(wù)繁重，不得不犧牲警察的休息以達(dá)到維護(hù)社會秩序的目的。因此，可以參照英美法系國家的輔警制度，建立一整套完善的輔警機(jī)制以緩解警力不足的現(xiàn)狀。雖然目前中國存在協(xié)警等輔助警力，然而由于缺少對其角色、職權(quán)、體制、法律責(zé)任的規(guī)定，使得協(xié)警非法搜查、非法拘禁、刑訊逼供等行為屢禁不止，激化了人民群眾與警察之間的矛盾。因此，公安部門應(yīng)當(dāng)加緊制定針對協(xié)警隊伍的法律規(guī)范，細(xì)化其法律定位、職責(zé)權(quán)力、待遇保障等問題，打造一支精良的協(xié)警隊伍，使其真正起到分擔(dān)警察職責(zé)，維護(hù)社會治安秩序的作用。

（二）實(shí)踐中采取多種方式保護(hù)警察的休息權(quán)

首先，增加公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入。經(jīng)費(fèi)投入不足，制約了警察編制的擴(kuò)大，一些公安機(jī)關(guān)不得不自籌經(jīng)費(fèi)，使得警察在完成本職工作的同時還為辦公經(jīng)費(fèi)所困擾。而警察由于經(jīng)費(fèi)的短缺，無法得到徹底的放松療養(yǎng)，體力一再透支，久而久之將嚴(yán)重影響警察的執(zhí)勤效率。因此，各級人民政府應(yīng)當(dāng)著手?jǐn)U大對公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出。其次， 增加警務(wù)人員的編制，擴(kuò)大警力投入。警察是一支24小時待命的隊伍，犯罪分子作案時間的不確定使得警察即使在深夜也必須處警參與破案，不得不調(diào)用正在休息的警察。那么，如果能夠擴(kuò)大警員的編制，使得警察即使在深夜處警后第二天也能得到充分的休息，就不至讓警察拖著疲憊的身軀繼續(xù)工作，將他們的工作時間依次排開，就不至于疲勞作戰(zhàn)，體力透支[4]。最后，減少非警務(wù)活動的數(shù)量。自從1997年公安機(jī)關(guān)作出了“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應(yīng)”的承諾后，110也逐漸成了一支“萬金油”服務(wù)隊，維修水管、爬樓開鎖、救助寵物等千奇百怪的服務(wù)名目令眾多民警苦不堪言，浪費(fèi)了大量警力。2004年公安部下發(fā)了《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安派出所建設(shè)的意見》，提出要減少非警務(wù)活動，遇有綜合執(zhí)法等需要動用警力的，必須報經(jīng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。實(shí)踐中各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對此項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施，將有限的警力投入到警務(wù)活動中。

以上僅僅是保障警察休息權(quán)的幾點(diǎn)建議，實(shí)踐中各公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)自身的情況合理安排警察的輪休、補(bǔ)休制度，在保衛(wèi)一方平安同時保障本機(jī)關(guān)內(nèi)警察的休息權(quán)得到真正落實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

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