摘要：遼寧沿海經(jīng)濟帶作為東北地區(qū)唯一的沿海區(qū)域和開發(fā)開放條件最好的地區(qū)，其整體開發(fā)戰(zhàn)略自2005年啟動以來，進(jìn)展順利，成效初顯，成為引領(lǐng)遼寧乃至東北三省經(jīng)濟發(fā)展的火車頭。然而，包括園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位重疊、企業(yè)創(chuàng)新能力不足、引進(jìn)項目質(zhì)量偏低等在內(nèi)的很多問題仍然困擾著遼寧沿海經(jīng)濟帶的進(jìn)一步發(fā)展。為此，提出了深化財政體制改革、完善省內(nèi)財政相關(guān)政策、積極爭取國家的財政支持政策及構(gòu)建多元投融資平臺等旨在促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的財政舉措。

關(guān)鍵詞：遼寧沿海經(jīng)濟帶；問題；財政政策

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0024-03

遼寧沿海經(jīng)濟帶作為東北地區(qū)唯一的沿海區(qū)域和開發(fā)開放條件最好的地區(qū)，其整體開發(fā)戰(zhàn)略自2005年啟動以來，進(jìn)展順利，成效初顯，成為引領(lǐng)遼寧乃至東北三省經(jīng)濟發(fā)展的火車頭。2009年7月，遼寧沿海經(jīng)濟帶作為整體開發(fā)區(qū)域被納入國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著遼寧沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展迎來了前所未有的機遇。財政作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，在支持遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展過程中肩負(fù)著重要職責(zé)。近些年來，為落實遼寧省委、省政府開發(fā)開放沿海經(jīng)濟帶的重大戰(zhàn)略舉措，省財政先后出臺了產(chǎn)業(yè)項目貼息、稅收增量返還、招商引資獎勵等政策措施，有力推動了沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。但在實際應(yīng)用中，現(xiàn)行的財政支持政策凸顯出層次低、力度小、時限短、手段單一等不足，尚需加以改進(jìn)、完善、提高。

一、遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀

從2004年“五點一線”戰(zhàn)略構(gòu)想的首次提出，到2009年遼寧沿海經(jīng)濟帶戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，時至今日，遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了六個年頭?？傮w看來，六年來，沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)有序進(jìn)行，招商引資也成效初顯。據(jù)統(tǒng)計，遼寧沿海經(jīng)濟帶GDP占遼寧全省GDP的比重由2005年的49.7%上升至2008年的51.6%；遼寧沿海經(jīng)濟帶GDP的年增速則由2005年的11.33%增至2008年的21.99%。具體說來，首先，土地開發(fā)整理有序進(jìn)行。截至2008年6月底，沿海重點發(fā)展區(qū)域已開發(fā)土地面積157.5平方公里，占起步區(qū)總面積的71.64%；其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重要進(jìn)展。截至2008年6月底，“五點”沿海重點發(fā)展區(qū)域固定資產(chǎn)累計投入資金437.1億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計投入資金190.4億元，全長1 443公里的遼寧濱海公路已經(jīng)全線通車；再次，招商引資步伐加快。近四年來，遼寧沿海經(jīng)濟帶吸引外資年均增幅都在50%以上，截至2009年第一季度，遼寧沿海經(jīng)濟帶累計簽約項目756個，投資總額達(dá)4 375.9億元，其中合同外資額133.8億美元；最后，區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)運營情況良好。截至2008年9月底，累計開工運營項目453個，項目投資總額1 068.8億元。

二、遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)存在的問題

盡管實現(xiàn)了良好開局，然而，遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)還僅僅處于起步階段，特別是受東北地區(qū)經(jīng)濟總量偏低、對外開放度低、市場競爭能力弱的大環(huán)境影響，沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)還存在著一些亟待解決的問題，需要引起高度重視，逐步加以解決。

（一）園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位重疊，缺乏必要的協(xié)作

遼寧沿海經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施使得沿海區(qū)域各園區(qū)相繼開工建設(shè)，在短時期內(nèi)形成了“百花齊放”局面，但同時也出現(xiàn)了“百舸爭流”態(tài)勢。不同園區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局雷同的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致資源配置總體效率低下，區(qū)域競爭加劇。以船舶工業(yè)為例，船舶修造項目正在遼寧沿海經(jīng)濟帶“全面開花”：從大連北端的長興島到最南端的旅順開發(fā)區(qū)147.4公里的海岸線和港灣上，聚集了大連船舶重工、中遠(yuǎn)船務(wù)和韓國STX集團造船基地等項目；營口沿海產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃發(fā)展1萬噸級以下的船舶制造及甲板機械等配套產(chǎn)業(yè)，其2015年目標(biāo)是200萬載重噸；盤錦船舶工業(yè)園區(qū)重點發(fā)展5萬噸級以下各類中小型船舶修造以及船舶配件產(chǎn)業(yè)，并提出至2010年末達(dá)到200萬載重噸；作為中國軍用艦艇制造基地的葫蘆島船廠計劃將造船能力發(fā)展到500萬噸；丹東的目標(biāo)同樣為200萬載重噸?？梢?，在遼寧沿海經(jīng)濟帶各地中，均有造船、修船業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)或相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。因此，如何采取錯位發(fā)展，避免重復(fù)投資，將成為必須解決的問題。

（二）產(chǎn)業(yè)集群“聚”而不“群”，尚未形成區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群競爭優(yōu)勢

現(xiàn)階段遼寧沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群存在“聚”而不“群”現(xiàn)象。具體地說，集群內(nèi)的企業(yè)僅僅是空間的集聚，雖然集于一地，但沒有形成相互關(guān)聯(lián)、相互依存的專業(yè)化分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)體系，彼此缺乏關(guān)聯(lián)、配套與協(xié)同效應(yīng)。由于沒有專業(yè)化的分工協(xié)作，多數(shù)企業(yè)都是獨立作戰(zhàn)，難以形成本地化的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)集聚度不足。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，從產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程看，遼寧產(chǎn)業(yè)集群的集聚度1985年是10.72%，1994年是11.11%，2002年是6.06%，2005年是6.96%，2008年為6.83% [1]。比如大連的軟件產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)群內(nèi)企業(yè)之間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和技術(shù)關(guān)聯(lián)不大，缺乏明確的產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)特色，配套能力差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴(yán)重。而且群內(nèi)企業(yè)和大學(xué)及科研院所的互動機制不健全，企業(yè)科研能力弱，缺乏發(fā)展后勁。

（三）區(qū)域創(chuàng)新體系不完善，企業(yè)創(chuàng)新能力弱化

自主創(chuàng)新能力是能夠帶來長期競爭優(yōu)勢的核心競爭力，作為創(chuàng)新要素在區(qū)域?qū)哟紊系木奂驼?，區(qū)域創(chuàng)新能力被認(rèn)為是推動地區(qū)經(jīng)濟增長和社會進(jìn)步的不竭動力。然而，長期實行計劃經(jīng)濟所造成的體制束縛和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)剛性，使遼寧省區(qū)域創(chuàng)新體系在環(huán)境建設(shè)、主體培育、市場完善、創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化等方面遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，企業(yè)創(chuàng)新能力極度弱化。具體表現(xiàn)為：企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位弱化，科研成果轉(zhuǎn)化率較低；研發(fā)投入不足，人才的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。據(jù)統(tǒng)計，2006年，遼寧大中型企業(yè)科技投入占銷售收入的比重為1.4%，僅處于維持水平，在全國排名第二十位，與發(fā)達(dá)國家3%～5%的水平相比，也相去甚遠(yuǎn)；技術(shù)引進(jìn)效益低下，對國外技術(shù)的消化吸收與再創(chuàng)新不足。據(jù)統(tǒng)計，從1984—2003年的二十年間，遼寧省技術(shù)引進(jìn)投資約為318億美元，與日本全國1950—1972年二十三年間的技術(shù)引進(jìn)費用相當(dāng)，然而，引進(jìn)效果卻有天壤之別。日本達(dá)到了當(dāng)時世界技術(shù)的領(lǐng)先水平，而我們用差不多的時間和投入，到今天絕大多數(shù)行業(yè)還落后國際先進(jìn)水平約二十年左右；缺少鼓勵和支持自主創(chuàng)新的環(huán)境氛圍。

（四）引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項目質(zhì)量不高，對區(qū)域發(fā)展有帶動作用的重大項目偏少

目前，遼寧沿海經(jīng)濟帶招商引資引進(jìn)項目主要存在著“四少”現(xiàn)象：一是重大項目少。各園區(qū)對于依靠產(chǎn)業(yè)集群提高國際競爭力的關(guān)注不夠，真正具有牽動力的龍頭項目尚待尋找；二是高科技項目少。從目前引進(jìn)的項目上看，引進(jìn)的制造業(yè)項目多屬勞動密集型，大部分處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的低端；三是獨具特色項目少。在園區(qū)發(fā)展的初期階段，有的園區(qū)的起步區(qū)內(nèi)，項目擺布龐雜，缺少制造業(yè)、能源工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工等特色產(chǎn)業(yè)；四是外資進(jìn)入項目少。入?yún)^(qū)的國外大型跨國公司和世界五百強企業(yè)少，到年底僅有39個外資項目入駐，占入?yún)^(qū)項目總數(shù)的25.8%。

此外，從“五點一線”沿海經(jīng)濟帶內(nèi)部來看，六市的經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡。大連作為區(qū)域的核心城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平遙遙領(lǐng)先，而其他五市差距很大，它們經(jīng)濟總量之和僅為大連的82.3%。同時，遼寧沿海經(jīng)濟帶也尚未像“珠三角”和“長三角”那樣形成以某一城市為核心，輻射帶動整個區(qū)域的沿海區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展格局。

三、促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的財政政策

（一）深化財政體制改革，推進(jìn)體制機制的創(chuàng)新

研究促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟帶騰飛的財政支持政策，首先應(yīng)通過深化改革，實現(xiàn)財政體制機制的創(chuàng)新。目前，遼寧沿海經(jīng)濟帶卻屬于行政分割狀態(tài)下的“諸侯”經(jīng)濟，要實現(xiàn)東北老工業(yè)基地振興和遼寧沿海經(jīng)濟帶騰飛，打破行政區(qū)劃壁壘和自我封閉的經(jīng)濟體系十分必要。與此同時，要進(jìn)一步明確政策的適用空間，體現(xiàn)出不同區(qū)域空間適用政策的差別。對于沿海經(jīng)濟帶六個市，要根據(jù)不同情況，不同經(jīng)濟規(guī)模，不同的承受能力，研究不同的財政政策。劃分好政府間事權(quán)，明確責(zé)任，在遼寧沿海經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)，可以考慮率先推進(jìn)“省管縣”財政體制的試點。

（二）積極完善遼寧省內(nèi)的財政支持政策

全面貫徹落實國家支持東北老工業(yè)基地振興及遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的優(yōu)惠政策，并進(jìn)一步加大財政稅收優(yōu)惠政策的力度。對沿海經(jīng)濟帶內(nèi)企業(yè)為開發(fā)、生產(chǎn)國家鼓勵發(fā)展的重大技術(shù)裝備和產(chǎn)品而確有必要進(jìn)口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；加大企業(yè)研發(fā)投入稅前扣除力度，鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，凡是企業(yè)研究開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝發(fā)生的各種費用，允許企業(yè)當(dāng)年實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費用按規(guī)定100%扣除的基礎(chǔ)上，再按當(dāng)年實際發(fā)生額的50%在企業(yè)所得稅稅前加計扣除，實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費用當(dāng)年扣除不足部分，可按稅法規(guī)定在五年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣；此外，對投資裝備制造業(yè)等鼓勵產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施繳納的土地出讓金以及城市、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費等稅費，按規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)征收。盡快制定《遼寧?。ǜ魇校┱少徸灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品目錄》，建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購制度，向社會發(fā)布并實行動態(tài)管理。省市各級政府的采購在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先采購區(qū)域內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品。

（三）努力爭取國家財政的支持政策

目前遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展面臨非常好的時機，國家宏觀調(diào)控將“保增長”作為首要目標(biāo)，因此中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度顯著加大，這就非常有利于遼寧爭取中央補助支持一些大項目的建設(shè)。為此，積極向國家爭取給予遼寧沿海經(jīng)濟帶一定規(guī)模的專項資金支持，特別是要爭取國家財政對港口、交通、機場、道路、水利等建設(shè)的專項支持。應(yīng)建議中央比照濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予特殊補貼。此外，鑒于遼寧兼具老工業(yè)基地和沿海地區(qū)的特殊身份，應(yīng)向中央積極爭取增值稅全面轉(zhuǎn)型試點區(qū)域。

（四）發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，構(gòu)建促進(jìn)沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的多元投融資平臺

1.建立遼寧沿海經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，是促進(jìn)沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)上規(guī)模、上水平的基礎(chǔ)性前提。為此，應(yīng)積極籌建遼寧沿海經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。資金來源可以考慮以下幾種：一是省財政每年現(xiàn)有的 3 億元專項資金存量；二是整合部分財政專項資金；三是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)資源；四是積極爭取中央財政專項資金支持。由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過財政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展

2.大力推行 BOT（建設(shè)、經(jīng)營、移交）、PPP（公用事業(yè)市場化）等運營形式。運用政府的特許經(jīng)營權(quán)（如 BOT、PPP 等），實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的建設(shè)、運營、管理等問題，已被國內(nèi)外實踐證明是行之有效的實現(xiàn)形式。建議在遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)過程中，積極探索市場化的運營機制，避免政府過多包攬和“政府失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.引導(dǎo)國內(nèi)外風(fēng)險資本為沿海經(jīng)濟帶發(fā)展提供資金支持。讓風(fēng)險資本機構(gòu)為私營企業(yè)技術(shù)開發(fā)活動提供股權(quán)投資、購買債券、契約貸款、技術(shù)開發(fā)貸款、租賃服務(wù)等財力支持，緩解企業(yè)尤其是中小配套企業(yè)資金不足的困境。此外，可以考慮允許各城市銀行以發(fā)行技術(shù)彩票的形式籌集部分風(fēng)險資金，以彌補該銀行因資助研究開發(fā)項目所造成的虧損。

4.鼓勵民間資本參與沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)。積極推動設(shè)立民營經(jīng)濟投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機制，構(gòu)建民營經(jīng)濟融資平臺。鼓勵和引導(dǎo)民營資本依據(jù)國家法規(guī)政策興辦各類金融組織，參與銀行、證券、保險等各類金融機構(gòu)的改制改組。

5.優(yōu)化金融服務(wù)軟環(huán)境。鼓勵產(chǎn)權(quán)交易市場和場外交易市場發(fā)展，開展面向園區(qū)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易業(yè)務(wù)和股權(quán)托管業(yè)務(wù)，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)流動。鼓勵企業(yè)和其他市場主體在園區(qū)設(shè)立信用擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)，為中小企業(yè)提供以融資擔(dān)保為主的信用擔(dān)保。園區(qū)建立信用擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度和財政有限補償擔(dān)保代償損失制度；園區(qū)建立企業(yè)信用信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信用信息在政府部門、企業(yè)和其他市場主體之間的信息共享；政府應(yīng)當(dāng)培育信用產(chǎn)品的應(yīng)用市場，在政府采購、公共財政資助、項目招標(biāo)、貸款貼息、資質(zhì)認(rèn)定等事項辦理中使用記載企業(yè)信用記錄和揭示企業(yè)風(fēng)險狀況的信用報告；鼓勵服務(wù)于園區(qū)的金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)使用由獨立第三方信用中介機構(gòu)出具的企業(yè)信用報告，防范信用風(fēng)險；鼓勵服務(wù)于園區(qū)的信用中介機構(gòu)為企業(yè)和其他市場主體提供信用調(diào)查、信用評價、信用管理咨詢等專業(yè)化信用服務(wù)。

此外，還可以考慮運用中央財政代理地方發(fā)債的有利契機，按照基礎(chǔ)性、公益性、風(fēng)險可控性的原則，通過項目儲備、打捆包裝形象設(shè)計等，適時適量推進(jìn)地方債的發(fā)行，以多渠道籌集建設(shè)發(fā)展資金。

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[責(zé)任編輯 吳高君]