摘要：中國(guó)自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中發(fā)揮了巨大的作用，但是與此同時(shí)，保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾也日益尖銳。社區(qū)共管在協(xié)調(diào)保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，起到了重要的作用。社區(qū)共管的理論來(lái)源主要是社區(qū)林業(yè)、參與式扶貧及公共資源的管理，而中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的引入，主要是國(guó)際援助項(xiàng)目的推動(dòng)、保護(hù)區(qū)和社區(qū)爭(zhēng)取資金的利益驅(qū)動(dòng)，緩解由于產(chǎn)權(quán)的模糊和重疊而形成的矛盾沖突。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；社區(qū)共管；參與式

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）13-0151-03

目前，自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)共管在中國(guó)處于起步階段，無(wú)論實(shí)踐上還是理論研究上都很不完善。通過(guò)對(duì)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管模式的深入研究，有利于對(duì)社區(qū)共管實(shí)踐的理論總結(jié)，更好的協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾，協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)與社區(qū)及其他利益相關(guān)方的關(guān)系，使得保護(hù)區(qū)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，走上生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的道路。

一、對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管研究的意義

（一）實(shí)踐的需要

1.截至2003年底，全國(guó)共建各種類型不同級(jí)別底自然保護(hù)區(qū)1 999個(gè)，保護(hù)區(qū)總面積14 398萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積14.4％。全國(guó)林業(yè)系統(tǒng)建立和管理的自然保護(hù)區(qū)已有1 538個(gè)，總面積達(dá)1.18億公頃，占國(guó)土陸地面積的12.3%。中國(guó)耕地面積2003年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為18.51億畝，約占國(guó)土面積的12.8％。也就是說(shuō)，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積在2003年底已超過(guò)全國(guó)耕地面積，林業(yè)系統(tǒng)建立和管理的自然保護(hù)區(qū)面積已接近全國(guó)耕地的面積。截至2009年底，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量上升為2 541個(gè)，總面積上升為14 774.68萬(wàn)公頃（不含港澳臺(tái)地區(qū)），陸地自然保護(hù)區(qū)面積占陸地國(guó)土面積的比例為14.72%。

但在同時(shí)，與相對(duì)高水平的保護(hù)面積相比，又存在相對(duì)落后的周邊社區(qū)。中國(guó)自然保護(hù)區(qū)主要分布在自然環(huán)境特殊和生物資源非常豐富，但又交通不便、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、少數(shù)民族比較集中的邊遠(yuǎn)山區(qū)，涉及貧困人口約2 000萬(wàn)。在大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)和周邊都有當(dāng)?shù)鼐用穹植?。這是中國(guó)不同于其他工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)情況的一個(gè)突出特點(diǎn)。與美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家基本無(wú)居民的保護(hù)區(qū)不同，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊人口眾多，平均每個(gè)保護(hù)區(qū)內(nèi)定居人口近1.5萬(wàn)，周邊社區(qū)人口5萬(wàn)多。

如此大面積的資源豐富地區(qū)，沒(méi)有建設(shè)好，沒(méi)有保護(hù)好，沒(méi)有管理好。目前，自然保護(hù)區(qū)的任務(wù)已由數(shù)量擴(kuò)張走向質(zhì)量提高階段，迫切需要好的管理方法。

2.保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾沖突普遍存在，而且非常尖銳。過(guò)去不考慮社區(qū)的需求，封閉式的管理思想和方法在實(shí)踐中證明是行不通的，因此引入了社區(qū)共管的管理方法。但是這種管理方法無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都處于探索階段。特別是在國(guó)內(nèi)的實(shí)施，主要依賴于國(guó)際援助項(xiàng)目的推進(jìn)，處于試點(diǎn)階段。在實(shí)踐中理解不同，做法各異，績(jī)效也不同，可以說(shuō)良莠不齊，實(shí)踐中還沒(méi)有總結(jié)出一套或幾套成功的模式、經(jīng)驗(yàn)。

3.對(duì)國(guó)內(nèi)外特別是國(guó)內(nèi)社區(qū)共管實(shí)踐的總結(jié)不夠，因此對(duì)下一步中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展及社區(qū)共管實(shí)踐就難以給予有效的指導(dǎo)。

目前，無(wú)論國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，在生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目中，很難找到不涉及當(dāng)?shù)貐⑴c保護(hù)以及把保護(hù)與發(fā)展相聯(lián)系的項(xiàng)目。但是，以社區(qū)為基礎(chǔ)的保護(hù)項(xiàng)目到目前為止，還不能為政府和國(guó)際組織局限這類項(xiàng)目提供較具參考性的方法和經(jīng)驗(yàn)。

（二）理論研究上的需要

自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)共管雖然在國(guó)外有一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但如同實(shí)踐的不成熟，理論研究也遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到完善的地步。社區(qū)共管脫胎于社區(qū)（社會(huì)）林業(yè)以及參與式扶貧項(xiàng)目，在中國(guó)的興起及推進(jìn)又主要賴于國(guó)際援助項(xiàng)目，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的思想基本上是從國(guó)外借鑒過(guò)來(lái)的，因此，國(guó)內(nèi)對(duì)社區(qū)共管的理論研究處于起步階段。迫切需要在理論上進(jìn)行深入的、創(chuàng)新的、能與實(shí)踐結(jié)合并指導(dǎo)實(shí)踐的研究。

（三）政策、法律規(guī)范完善的需要

目前，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)有關(guān)政策及法律已不能完全適應(yīng)保護(hù)區(qū)發(fā)展的需要，修改自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)已提上了日程。在中國(guó)社區(qū)共管的實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，社區(qū)共管還缺少政策、法律的有效支持，有時(shí)甚至是矛盾的。政策、法律規(guī)范的缺失制約了自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的有效開(kāi)展。因此，需要通過(guò)對(duì)實(shí)踐的總結(jié)，從理論上分析并指出進(jìn)行有效的社區(qū)共管所需的政策、法律支持，對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展提出政策、法律修改、完善的合理建議。

二、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的理論來(lái)源

1.社區(qū)林業(yè)。共管較早應(yīng)用于社區(qū)林業(yè)，社區(qū)林業(yè)精神后來(lái)在其他自然資源和自然保護(hù)區(qū)管理中得到應(yīng)用。自20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，共管的基本思想已應(yīng)用到包括資源保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域中。

2.參與式扶貧。社區(qū)資源共管的理念和實(shí)踐，自始至終都離不開(kāi)村民的參與。這種參與式發(fā)展起源于對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，成長(zhǎng)于對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助實(shí)踐。參與式扶貧項(xiàng)目力圖促進(jìn)人們自主地組織起來(lái)，分擔(dān)不同的責(zé)任，朝著一致的目標(biāo)努力，使發(fā)展項(xiàng)目的制定者、計(jì)劃者、執(zhí)行者之間宣傳一種有效的平等的“伙伴關(guān)系”。參與式發(fā)展在20世紀(jì)80年代后期至今得到極大的推廣[1]。

3.公共資源的管理。共管經(jīng)驗(yàn)也主要來(lái)源于魚類資源、森林資源、地下水資源等公共資源的管理經(jīng)驗(yàn)，主張這些公共資源的管理需要更具活力的伙伴關(guān)系：政府和其他資源利用的相關(guān)機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)刭Y源的使用者和社區(qū)提供政策和法律支持，來(lái)補(bǔ)充當(dāng)?shù)刭Y源的使用者和社區(qū)在管理這些公共資源上的需求。

總結(jié)以往的研究，存在以下幾個(gè)方面的局限：第一，雖然有研究者提出了自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的來(lái)源，但是沒(méi)有對(duì)此作進(jìn)一步分析。目前尚無(wú)人關(guān)注中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管與社會(huì)林業(yè)、參與式扶貧及共管資源共管的差異所在。第二，在對(duì)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的研究（及實(shí)踐）中，借鑒了或者是直接應(yīng)用了社區(qū)林業(yè)及參與式扶貧的理論，但是沒(méi)有與中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管自身的特點(diǎn)相結(jié)合進(jìn)行深入研究，建立起適合中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)共管思想理念、理論及模式。第三，自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管脫胎于社區(qū)林業(yè)與參與式扶貧等實(shí)踐及理論，在社區(qū)林業(yè)及參與式扶貧中，社區(qū)及社區(qū)居民是當(dāng)然的主體，而其他利益相關(guān)者并不是主體。這些項(xiàng)目中基本不存在中國(guó)保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間復(fù)雜的土地、資源的權(quán)屬問(wèn)題。中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)共管有自身的特點(diǎn)，其中，社區(qū)共管的主體并不那么簡(jiǎn)單明確；土地權(quán)屬問(wèn)題也是一個(gè)非常重要的非常復(fù)雜的問(wèn)題，在目前的研究中沒(méi)有深入研究這些自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的特殊問(wèn)題。第四，因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)社區(qū)共管中權(quán)屬的復(fù)雜性，產(chǎn)權(quán)的明晰以及在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上的權(quán)利義務(wù)配置，就有別于社區(qū)林業(yè)及參與式扶貧及公共資源社區(qū)共管的權(quán)利義務(wù)配置，目前的研究對(duì)這一問(wèn)題沒(méi)有給予關(guān)注并進(jìn)行深入的研究。

三、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管在中國(guó)的引入、興起

20世紀(jì)90年代，社區(qū)共管和參與式發(fā)展的理論和實(shí)踐在中國(guó)開(kāi)始受到重視，首先應(yīng)用在扶貧、農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目中，并逐漸從純粹的自然保護(hù)拓展到保護(hù)與生產(chǎn)相結(jié)合，從單目標(biāo)擴(kuò)展到綜合發(fā)展，從農(nóng)村項(xiàng)目向小城鎮(zhèn)發(fā)展項(xiàng)目擴(kuò)展[2]。中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的開(kāi)展則主要由于國(guó)際援助項(xiàng)目的推動(dòng)。

1.國(guó)際援助項(xiàng)目的推動(dòng)。一些國(guó)際組織和外國(guó)政府在中國(guó)實(shí)施的幾個(gè)大的發(fā)展項(xiàng)目有力地推動(dòng)了社區(qū)資源共管在中國(guó)的發(fā)展。1995年8月起，全球國(guó)際基金（GEF）在中國(guó)5個(gè)省10個(gè)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施了為期六年的“GEF中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目”，社區(qū)共管是其中的一個(gè)重要方面。2002年10月至2008年10月間，GEF實(shí)施了“林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展項(xiàng)目（SFDP）”，其中一個(gè)子項(xiàng)目是社區(qū)共管，涉及7個(gè)省的13個(gè)自然保護(hù)區(qū)。1998年由荷蘭政府資助的中荷合作森林保護(hù)和社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目（FCCDP）在云南省展開(kāi)，涉及6個(gè)自然保護(hù)區(qū)。社區(qū)資源共管是項(xiàng)目的重要組成部分。

世界自然基金會(huì)（WWF）在云南白馬雪山和中甸等地，陜西秦嶺地區(qū)，長(zhǎng)江中游濕地和四川西藏等地實(shí)施的眾多保護(hù)于發(fā)展項(xiàng)目，都有社區(qū)資源共管的部分，顯著地推動(dòng)了這一理念在中國(guó)的實(shí)踐。。

2.爭(zhēng)取資金的利益驅(qū)動(dòng)。為了爭(zhēng)取國(guó)際援助項(xiàng)目資金，保護(hù)區(qū)對(duì)社區(qū)共管缺乏深入的研究及理解，為了獲得項(xiàng)目資助而在報(bào)告中寫人了一些他們自己可能不完全信服的內(nèi)容；村民們認(rèn)為，國(guó)家給貧困地區(qū)的資助應(yīng)是無(wú)償?shù)?，資助是應(yīng)該的，不管采用什么方法，先把資金“騙”來(lái)，而地方政府也持這種觀點(diǎn)，只要爭(zhēng)取到資金就行。這就形成了重爭(zhēng)取資金，輕自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，對(duì)加強(qiáng)自身管理不夠，忽視社區(qū)利益。影響了共管的成果 [3]。

3.矛盾沖突的壓力。由于產(chǎn)權(quán)的模糊和重疊而形成的沖突是共管體制形成的原動(dòng)力。保護(hù)區(qū)管理部門相對(duì)更積極地支持解決權(quán)利或利益沖突所導(dǎo)致的矛盾，主要原因在于起工作職責(zé)和目標(biāo)直接指向保護(hù)區(qū)自然環(huán)境、生物資源的保護(hù)和管理；同時(shí)其并不掌握對(duì)保護(hù)區(qū)所轄面積的各種資源的管理權(quán)力，即工作要求與可支配權(quán)力之間有很大的缺口。而各級(jí)政府的態(tài)度并不是很明確。各級(jí)政府及社區(qū)的參與顯示出較強(qiáng)的被迫性。

總結(jié)以往的研究，局限主要在于：（1）中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的實(shí)踐及在此基礎(chǔ)上的研究，主要是國(guó)際援助項(xiàng)目的推動(dòng)，所以目前的研究，主要是在各項(xiàng)目的原則和基礎(chǔ)上進(jìn)行的，處于起步探索階段。不同的項(xiàng)目，實(shí)踐及原則、理念是不同的，因此研究也有較大的局限。研究的項(xiàng)目色彩較濃。（2）中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理者雖然愿意接受社區(qū)共管這種管理模式，出發(fā)點(diǎn)基本上是基于矛盾沖突的巨大壓力，及外部的推動(dòng)和爭(zhēng)取資金的需要，保護(hù)區(qū)的真正目的：幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，社區(qū)不要再破壞保護(hù)區(qū)資源，同時(shí)還可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等手段，“迫使”社區(qū)承擔(dān)一部分保護(hù)責(zé)任。但在他們思想深處，仍是把社區(qū)作為自然保護(hù)的破壞者和對(duì)立面來(lái)看待的。保護(hù)區(qū)及研究者的基本邏輯是：封閉式管理行不通——因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)破壞保護(hù)——社區(qū)破壞是因?yàn)樗麄兩嫘枨蟆ㄟ^(guò)社區(qū)共管，幫社區(qū)發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，社區(qū)不再破壞。這種對(duì)社區(qū)地位的認(rèn)識(shí)是有偏差的。對(duì)社區(qū)共管的真正意義也缺少認(rèn)識(shí)。

從自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的理論來(lái)源看，應(yīng)用了社區(qū)林業(yè)及參與式扶貧的經(jīng)驗(yàn)理論，但是沒(méi)有與自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的特點(diǎn)相結(jié)合建立起自己的理論，從在中國(guó)的興起看，主要源于國(guó)際援助項(xiàng)目的推動(dòng)，大多數(shù)的研究局限于各自的項(xiàng)目，而且這些項(xiàng)目主要是針對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管在中國(guó)的實(shí)踐模式

從對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管案例的研究來(lái)看，共管模式主要有以下幾種：（1）保護(hù)區(qū)＋地方政府及相關(guān)主管部門＋保護(hù)區(qū)內(nèi)及（或）周邊社區(qū)；（2）保護(hù)區(qū)＋地方政府及相關(guān)主管部門＋保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)＋非政府組織；（3）保護(hù)區(qū)＋地方政府及相關(guān)主管部門＋保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)＋公司；（4）保護(hù)區(qū)、社區(qū)成立股份有限公司。

比較多的是第一種模式，第二、三種模式比較少，第四種模式目前只看到一例。第一、二種模式，保護(hù)區(qū)收獲保護(hù)效益，社區(qū)收獲經(jīng)濟(jì)效益，第三種模式中，社區(qū)、公司獲取經(jīng)濟(jì)效益。第四種模式中，考慮了保護(hù)區(qū)在共管中的經(jīng)濟(jì)收益。

第一、二種模式，社區(qū)項(xiàng)目范圍基本鎖定在保護(hù)部門，資金不足、影響小、缺乏主動(dòng)力量，尤其缺少企業(yè)、公司等社會(huì)力量參與，形成了輸血式的效果。第三種模式吸納非傳統(tǒng)部門參與，爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)力量的介入與支持，既有彌補(bǔ)投入不足、補(bǔ)充和襯托政府保護(hù)工作的作用，又是擴(kuò)大影響、增強(qiáng)項(xiàng)目自身動(dòng)力的有效途徑。是社區(qū)共管的有益探索。在第四種模式中，保護(hù)區(qū)與社區(qū)建立更緊密的合作關(guān)系——成立公司，并在共管中考慮保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，是一種新的探索。

目前自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管在中國(guó)的實(shí)踐，基本是保護(hù)區(qū)及國(guó)際援助機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)提供資金、資助、扶持社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。幾種模式中基本都存在以下問(wèn)題：（1）目前國(guó)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管實(shí)踐，項(xiàng)目只涉及到很少的保護(hù)區(qū)以及社區(qū)中非常少的一部分居民，缺乏社區(qū)及居民的廣泛參與，只能說(shuō)是社區(qū)共管的試點(diǎn)階段。（2）目前還沒(méi)有完全成功的案例，也基本沒(méi)有通過(guò)社區(qū)共管真正脫貧致富的社區(qū)及居民。（3）除第四種模式外，社區(qū)共管中保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有考慮。（4）基本是行政命令加上部分的民主，社區(qū)居民在共管中并沒(méi)有真正的平等。（5）保護(hù)區(qū)在共管中是主動(dòng)方，共管基本是站在保護(hù)區(qū)保護(hù)的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)的。（6）幾乎每一種模式都存在可持續(xù)性問(wèn)題。

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