摘要：水庫移民后期扶持政策起源于20世紀80年代的庫區(qū)維護基金，國務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》從對象、資金、期限、方式等方面對其進行了調(diào)整。由于水庫移民情況復(fù)雜，后期扶持政策在實踐中遇到了一些障礙。要保障后期扶持政策的有效實施，必須從后扶理念、扶持方式、資金運行、移民參與、隊伍建設(shè)等方面著手。

關(guān)鍵詞：水庫移民；后期扶持；政策研究

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0116-04

為幫助水庫移民脫貧致富、促進庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，國家先后出臺了一系列政策和措施，并于1981年、1986年、1996年分別設(shè)立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金。這些政策和措施，對加強移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助移民改善生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。本文主要探討了中國政府針對大中型水庫移民以扶貧和可持續(xù)發(fā)展為目標而采取的后期扶持政策及其完善。

一、大中型水庫移民后期扶持政策演進的歷史軌跡

水庫移民后期扶持，是中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期采取的一項特殊政策。它起源于20世紀80年代的庫區(qū)維護基金，大體經(jīng)歷了以下幾個階段。

1.庫區(qū)維護基金階段。1981年，財政部和原電力部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于從水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)維護基金的通知》（[81]電財字第56號），決定從1981年1月1日起，試行從發(fā)電成本中提取每千瓦時一厘錢的庫區(qū)維護基金，用于水庫維護和解決庫區(qū)遺留問題。庫區(qū)維護基金的建立，是國家專項后期扶持政策開始實施的標志。

2.庫區(qū)建設(shè)基金階段。1986年7月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報告的通知》（國辦發(fā)[1986]56號），提出了開發(fā)性移民方針和解決資金的渠道。財政部決定從1986年1月1日起，增提每千瓦時4厘錢的庫區(qū)建設(shè)基金。因受多種因素的影響，該政策并未落實到位。

2002年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了水利部等部門《關(guān)于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題的若干意見》（國辦發(fā)[2002]3號）。國辦發(fā)[2002]3號進一步明確了移民遺留問題處理工作的原則、范圍、目標和措施。決定從2002—2007年，用六年時間，解決水庫移民的溫飽問題，并明確解決中央直屬水庫移民遺留問題的歸口管理工作由水利部負責(zé)。同時，提高了庫區(qū)建設(shè)基金的標準，中央按移民人均六年累計1 250元核定，地方按1∶1配套。國辦發(fā)[2002]3號文件的出臺，使中央直屬水庫移民遺留問題處理工作進入了一個新階段。

3.庫區(qū)后期扶持基金階段。1996年3月，國家計委、財政部、電力工業(yè)部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫庫區(qū)后期基金的通知》（計建設(shè)[1996]526號），決定從1996年1月1日起，對1986—1995年投產(chǎn)和1996年以前國家批準開工建設(shè)的大中型水電站、水庫庫區(qū)，設(shè)立后期扶持基金，按每個移民每年250元~400元控制，提取標準不超過每千瓦時5厘錢，提取年限為十年?？梢哉f，這是水庫移民后期扶持政策發(fā)展中的又一個突破。但是，該通知對1996年后批準建設(shè)投產(chǎn)水電站水庫后期扶持基金未作出明確規(guī)定。

4.大中型水庫移民后期扶持階段。為了幫助水庫移民脫貧致富，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，2006年5月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），對水庫移民后期扶持政策作出重大調(diào)整。決定自2006年7月1日起，每年籌集130多億元的資金，補貼給每個移民，期限長達二十年，以幫助2 200多萬大中型水庫農(nóng)村移民改善生產(chǎn)條件，提高生活水平。

二、大中型水庫移民后期扶持的政策規(guī)制

國發(fā)[2006]17號的頒布，為做好大中型水庫移民工作提供了政策依據(jù)、物質(zhì)基礎(chǔ)和組織保障，使中國的移民后扶工作進入了一個新的歷史階段。

1.明確了扶持對象。根據(jù)規(guī)定，后期扶持對象為大中型水庫的農(nóng)村移民。2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現(xiàn)狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口。為便于管理和操作，保證后期扶持資金實施總量包干管理，中央對各省移民扶持人數(shù)一次核定，不再調(diào)整。至于扶持期內(nèi)移民人口自然變化的處理辦法，則由各省根據(jù)具體情況確定。

2.統(tǒng)一了扶持期限。綜合考慮水庫移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、扶持目標要求和扶持力度等因素，統(tǒng)一確定扶持期限為二十年，即2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，從2006年7月1日起再扶持二十年；2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持二十年。

3.提高了扶持標準。國家規(guī)定，對納入扶持范圍的移民每人每年扶持600元。為了防止新的不平衡，扶持標準由國家統(tǒng)一制定，各地不得自行確定其他標準。

4.完善了扶持方式。后扶方案分為現(xiàn)金直補到人、項目扶持到村或兩者相結(jié)合三種方式。能夠發(fā)放給移民個人的應(yīng)盡量發(fā)放給移民個人，用于移民生產(chǎn)生活補助；也可以實行項目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者相結(jié)合的方式。具體方式由地方各級人民政府在充分尊重移民意愿并聽取移民村群眾意見的基礎(chǔ)上確定。

5.保障了資金來源。后扶資金由全國統(tǒng)籌，分省（區(qū)、市）核算。后期扶持資金主要由三部分構(gòu)成：一是對省級電網(wǎng)企業(yè)在本省（區(qū)、市）區(qū)域內(nèi)扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電后的全部銷售電量加價征收；二是財政預(yù)算安排的大中型水庫后期扶持專政資金；三是經(jīng)營性大中型水庫應(yīng)承擔(dān)的移民后期扶持資金。

三、大中型水庫移民后期扶持政策實施中存在的問題

自2006年實行新的移民政策以來，經(jīng)過各級政府和移民部門的有效工作，水庫移民的生存環(huán)境有了顯著改善。但由于水庫移民情況復(fù)雜，在后期扶持政策實施過程中遇到了一些困難和問題：

1.后扶認識存偏差。國家對大中型水庫移民實行后期扶持，目的是幫助移民盡快脫貧致富。但在后扶政策的理解上，移民、移民主管部門、地方政府都存在一些不正確認識和不合理預(yù)期。許多移民認為，移民為國家建設(shè)作出了貢獻，國家欠移民的賬，移民的所有問題理應(yīng)由國家負責(zé)解決。有的嫌扶持標準太低，有的（以老年移民為主）要求將二十年的扶持金一次發(fā)放，有的認為非移民分了他們的“羹”（主要是移民村項目）等等，動輒上訪，聚眾生事，“特殊公民”的意識相當(dāng)普遍。一些移民主管部門將移民扶持當(dāng)做自己的“領(lǐng)地”，遲發(fā)扶持金、延付工程款、指定監(jiān)理機構(gòu)、強收設(shè)計費等現(xiàn)象時有發(fā)生。以項目選擇為例，移民主管部門熱衷于上大項目，搞了不少“形象工程”，如廣場、牌坊、集中聚居區(qū)等。有的地方政府認為，國家既然安排了扶持移民發(fā)展的專項資金，移民區(qū)的建設(shè)（如改水、修路、沼氣、危房改造等）就只能使用移民資金，國家的其他強農(nóng)惠農(nóng)資金大多與移民區(qū)失之交臂。正是由于認識上的偏差，導(dǎo)致后扶政策的社會經(jīng)濟效應(yīng)遜色不少。

2.扶持人口遇難題。在2006年的移民人口核定中，由于受多種因素的制約，一些地方出現(xiàn)了遺漏現(xiàn)象。雖經(jīng)近幾年的內(nèi)部消化，仍然有一部分漏登人員難以解決。同時，移民人口自然減員的核減工作沒有引起基層組織的足夠重視，視而不見、隱瞞不報、互相包庇的現(xiàn)象都一定程度的存在。一方面是漏登人口不能享受后扶待遇，另一方面是減員人口還在“吃空餉”，由此引發(fā)的移民上訪事件時有發(fā)生。

3.直補方式生異化。在扶持方式的選擇上，大多數(shù)省市采取直補到人，即將600元錢直接發(fā)給移民個人。這種方式簡單易行，但實際效果并不理想。一是沒有發(fā)揮資金的造血功能，使移民產(chǎn)生了一種政策依賴癥，滋生了“等、靠、要”的思想，不利于移民生產(chǎn)生活的可持續(xù)發(fā)展和提高；二是割裂了移民與當(dāng)?shù)鼐用竦穆?lián)系。為安置水庫移民，當(dāng)?shù)鼐用褚哺冻隽伺?，犧牲了利益，卻沒有得到政策的惠及。此舉在實踐中產(chǎn)生了新的矛盾，使移民更加邊緣化；三是有些移民以此為資本參與“買馬”，使惠民政策徹底異化。

4.資金運行有隱憂。移民資金是專項資金，國家雖然制定了管理辦法，但實際運行并不規(guī)范。一是專款未能專用。有些地方在下達項目預(yù)算時，直接預(yù)留或提取部分資金，變相截留移民資金。以湖北省為例，某縣明文規(guī)定提取項目資金的25%（即每人125元），由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一使用；有的以統(tǒng)籌名義，按不同比例提取移民村資金，集中進行跨村項目的建設(shè)；還有的按建設(shè)項目的5%統(tǒng)一提取設(shè)計費，直接劃撥給移民機構(gòu)指定的設(shè)計部門等等。二是縣級報賬操作各異，資金安全無保障。有的執(zhí)行省—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村四級撥款制，資金運行環(huán)節(jié)多，安全隱患大；有的縣級移民機構(gòu)既負責(zé)項目的規(guī)劃申報、組織實施，又負責(zé)項目資金的撥付，缺乏制約；有的實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和縣移民局兩級報賬制，資金安全缺乏監(jiān)管。三是票據(jù)使用不規(guī)范，票實不符，白條泛濫，套取資金問題嚴重。某鄉(xiāng)山口村新開路基工程，總投資42.925萬，報銷票據(jù)中油票竟然高達36.925萬元。

5.管理機制不給力。為協(xié)調(diào)解決水庫移民后期扶持政策實施中出現(xiàn)的問題，從中央到地方，都建立了由相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議制度，但各部門之間的協(xié)作、配合并不理想。一是信息傳遞不暢通，資金撥付周期長。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，移民部門管項目，財政部門管資金。但從實踐中看，由于多方面因素的影響，項目資金的撥付往往比規(guī)定時間滯后半年甚至更長，嚴重影響項目施工的進度。二是協(xié)作機制不健全，項目驗收不及時。移民項目完成后，竣工驗收需要移民、財政、審計、監(jiān)理、政府辦公室等多家機構(gòu)參加，由于缺乏協(xié)調(diào)，各相關(guān)機構(gòu)很難同時集合，往往造成人為的驗收拖延現(xiàn)象。一方面導(dǎo)致后扶資金大量掛賬，利用效率不高，另一方面又長期占用施工方的墊付資金，移民、項目村、施工方均有意見。三是管理機構(gòu)不健全。由于歷史淵源，各地移民后扶部門分屬不同部門。既有獨立設(shè)置的移民局，也有隸屬發(fā)改局、民政局、扶貧辦、水利局的移民機構(gòu)。從各地工作實際看，移民部門普遍存在內(nèi)設(shè)機構(gòu)不全，工作人員匱乏，辦公條件較差，工作經(jīng)費緊張等現(xiàn)實困難，很難適應(yīng)移民后扶工作的需要。

四、完善大中型水庫移民后期扶持政策的建議

對大中型水庫移民進行后期扶持，已成為全社會的共識。為把國家的移民、惠民政策落到實處，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手。

1.厘清后期扶持理念，大力實施移民智力工程。要從根本上改變移民貧窮和庫區(qū)落后的狀況，必須確立正確的后期扶持理念，處理好國家扶持與移民努力的關(guān)系。廣大移民要以國家扶持為契機，充分發(fā)揮自身的主觀能動性，變“輸血”為“造血”，走開發(fā)性移民的道路，實現(xiàn)后扶工作和后扶資金的良性循環(huán)。

各級移民部門要針對移民盼富無門、致富無技的狀況，大力實施“科技興移”戰(zhàn)略，加強對移民的智力扶持力度，增強移民群眾的社會適應(yīng)力和市場競爭力。要根據(jù)本地資源、產(chǎn)業(yè)布局和后扶重點，有計劃、有步驟地培訓(xùn)一批種植、養(yǎng)殖、旅游等方面的技術(shù)能手，發(fā)展有庫區(qū)和移民安置區(qū)特色、市場潛力和規(guī)模效益的朝陽產(chǎn)業(yè)，為庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展、移民增收儲備實用人才。同時，還要時刻關(guān)注市場動態(tài)，及時掌握就業(yè)信息。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定培訓(xùn)目標和方向，有的放矢地對移民進行勞動技能培訓(xùn)，以提高移民的就業(yè)率。

2.確立以項目扶持為主的后扶方式。從客觀上講，資金直補在短期內(nèi)確實能夠緩解移民的生活困難，也可減輕移民管理部門的工作壓力。古人云，授人以魚不如授人以漁。要想徹底改變移民的落后和貧困，必須集中資金用于庫區(qū)和安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目、智力扶持項目，恢復(fù)庫區(qū)和安置區(qū)的“造血”功能，打好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。只有這樣，才能促進庫區(qū)和安置區(qū)的全面可持續(xù)發(fā)展，使移民群眾盡快走上脫貧致富之路。在后扶方式上，湖北省確定了“增長人口項目扶持”原則。雖然有阻力、有疑慮，實施中也存在一些問題，但湖北省大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評估中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，正是由于實行了項目扶持，湖北移民庫區(qū)和安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，顯示出良好的發(fā)展勢頭和活力。因此，確立以項目扶持為主的后扶方式，集中后扶資金辦移民大事，應(yīng)當(dāng)是下一個五年規(guī)劃的選擇。

3.健全移民資金的安全運行機制。移民資金是國家扶持移民的專項資金，其使用對象只能是移民，必須?？顚Ｓ茫坏脭D占、挪用、截留。一是要嚴格執(zhí)行資金預(yù)算制。對未納入年度預(yù)算的項目，不得使用移民資金組織實施；對超工程概算、超中標價的項目進行專項檢查和追蹤問效。二是實行資金專戶制。后扶資金應(yīng)當(dāng)設(shè)立專戶，建立專賬，指定專人管理，封閉運行。三是實行縣級報賬制。由項目單位根據(jù)計劃和進度提出用款申請并附報賬憑據(jù)，按規(guī)定的程序報經(jīng)批準，由縣級移民管理單位統(tǒng)一支付并集中核算。四是加強內(nèi)部責(zé)任制。各級移民機構(gòu)要加強內(nèi)部制度和內(nèi)控機制建設(shè)，加強資金流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的財務(wù)監(jiān)督，保證資金安全完整，努力降低資金風(fēng)險。

4.完善后扶政策的移民參與模式。后期扶持是民生政策，專門用于解決移民的生產(chǎn)生活困難。根據(jù)國發(fā)[2006]17號的規(guī)定，移民“項目的確定必須堅持民主程序，尊重和維護移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。為保障移民的“三權(quán)”，必須切實推行移民政務(wù)公開，把陽光操作貫穿于移民工作的各個方面和環(huán)節(jié)。通過建立移民后扶的告知、公示、協(xié)商、聽證、參與等制度，形成了上下暢通、左右聯(lián)動、規(guī)范運作、長期堅持、移民參與的長效運行機制。只有這樣，才能防止和避免因政策執(zhí)行不當(dāng)或執(zhí)行不到位而引發(fā)的矛盾糾紛。

讓移民直接參與項目和資金的管理，把項目實施和資金使用的全過程都向移民敞開，一是增強了透明度，移民放心；二是杜絕了資金使用中的一些漏洞，避免了少數(shù)基層政府挪用、克扣移民資金的現(xiàn)象，提高了資金使用效益；三是彌補了移民部門的人員缺口，減輕了負擔(dān)，降低了風(fēng)險。當(dāng)然，吸收移民參與并不意謂移民主管部門可以放任不管，還是要加強服務(wù)、指導(dǎo)、管理、監(jiān)督，要防止少數(shù)移民代表利用移民的信用謀取個人利益。

5.建立多層次的后扶監(jiān)管體系。水庫移民問題復(fù)雜，牽涉面廣，后期扶持政策關(guān)系到方方面面的利益，稍有不慎，不僅會妨礙后期扶持政策的順利實施，而且可能影響到區(qū)域社會穩(wěn)定。因此，要維護移民的穩(wěn)定，必須建立多層次的后扶監(jiān)管體系。一是政府監(jiān)管。地方各級人民政府及其移民工作機構(gòu)要加強經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，保證移民資金安全，確保后期扶持政策順利實施。二是專門機構(gòu)監(jiān)管。各級財政、審計和移民管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強對后扶資金撥付、使用的監(jiān)督和管理，不定期對后扶資金的撥付、使用情況進行檢查、審計，以確保資金及時足額撥付和合理使用。三是移民監(jiān)管。后扶項目的實施要讓移民參與，資金的使用，要接受移民群眾的監(jiān)督。四是外部審計。聘請會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)，對移民后扶項目的效益進行審計。五是社會評估。按照國務(wù)院規(guī)定，盡快建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估機制，對直補資金的發(fā)放、后扶項目的實施、項目資金的使用、后扶政策的效果進行評估、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

6.建設(shè)一支高素質(zhì)的移民管理隊伍。一是要增加縣級移民管理機構(gòu)的人員編制和經(jīng)費保障，以適應(yīng)移民后期扶持政策實施的需要。二是要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善聯(lián)席會議的工作機制。明確會議的工作模式（定期與臨時相結(jié)合）、召集程序、議事規(guī)則、表決辦法、決議效力；規(guī)定各組成單位的責(zé)任部門、工作流程、經(jīng)辦人員、完成時間、救濟辦法；建立移民后扶工作的信息交流平臺，及時傳遞和交換各自信息。只有這樣，才能提高工作效率。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]