摘要：通過分析公路產(chǎn)品的公共物品屬性，對收費公路與公共利益最大化和中國收費公路發(fā)展中公共目標(biāo)定位存在的問題進行了分析，對公共利益最大化目標(biāo)下如何進行收費公路管理提出了對策。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；收費公路；公共利益

中圖分類號：F81 文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0009-02

二十年來，收費公路在中國從無到有，彌補了傳統(tǒng)公共交通的不足，滿足了人們快捷、安全、舒適的交通需要，為中國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展作出了巨大貢獻。正確揭示收費公路在公共服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)和限度，從公共管理角度給出公眾信服的解釋，同時為公共決策提供理論參考，對中國公路建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展有重要意義。

一、公路產(chǎn)品的公共物品屬性

公共產(chǎn)品根據(jù)非排他性和非競爭性的強弱，即使用的性質(zhì)不同分為純公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品。半公共產(chǎn)品又可分為：一是擁擠性的公共產(chǎn)品，二是指隨著消費者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠。它的特點是具有非排他性或消費者共同受益，但消費上具有一定程度的競爭性。

由此可以得出這樣的結(jié)論：對于等級公路產(chǎn)品雖然在一定意義上具有消費的非排他性，但卻不具備取得方式的非競爭性特征，從效用上來講，對公路的消費既可以使私人的收益提高，也有利于社會福利水平的提高，所以這類公路產(chǎn)品的屬性更接近于半公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公路則具有非競爭性和非排他性，可以視為純粹的公共產(chǎn)品。對于不同的公共產(chǎn)品，財政采取的支持方式是不同的。純粹的公共產(chǎn)品由財政直接投資進行建設(shè)。半公共產(chǎn)品的建設(shè)與投資的基本方式有：一是由政府直接投資全部或大部分，或由政府出面組織資金，讓具有獨立法人地位的公司去經(jīng)營，必要的時候政府派出代表或由委托政府有關(guān)部門去監(jiān)管；二是把一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，通過政府與私人企業(yè)簽訂合同，承包給私人企業(yè)去經(jīng)辦。這兩者都有轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的特點。對于擁擠性的公共產(chǎn)品，通過對消費者收取一定費用可以實現(xiàn)排他性，因此可以選擇市場或政府供給。公路產(chǎn)品就屬于此類。

二、收費公路與公共利益最大化

從我們對收費公路的分析看，政府及有關(guān)管理機構(gòu)并不一定能代表公共利益。中央政府與地方政府作為不同的利益主體，除了自身利益訴求之外，在公共利益的總體目標(biāo)方面也有著不同的價值取向和偏好程度上的差異，從收費公路發(fā)展來看，其公共政策還經(jīng)常出現(xiàn)目標(biāo)及內(nèi)容上的沖突、結(jié)果與預(yù)期之間的重大偏差。從青島收費公路發(fā)展來看，甚至在一個地區(qū)內(nèi)部，各個利益主體的目標(biāo)訴求都是不同的。

在確定收費公路公共利益最大化目標(biāo)時，“誰使用誰付費”是最理想的區(qū)別手段，但這種手段過度運用產(chǎn)生的問題，最終導(dǎo)致收費站過度發(fā)展，引發(fā)了一系列社會問題。從表面上看“誰使用誰付費”解決了效率和公平問題，但通過我們對收費公路的分析，完全可以看出，“誰使用誰付費”并不能解決公共利益最大化問題，而必須在宏觀建設(shè)目標(biāo)和具體收費公路運營目標(biāo)控制方面作出多層次協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、中國收費公路發(fā)展中公共目標(biāo)定位存在的問題

中國大規(guī)模公路建設(shè)的發(fā)展歷程，從本質(zhì)上來說就是收費公路的增長過程。1984年，國務(wù)院確立了“貸款修路、收費還貸”政策。據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計，經(jīng)過多年建設(shè)，在現(xiàn)有公路網(wǎng)當(dāng)中，包括95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路都是靠收費公路政策發(fā)展起來的。所以，理清整個公路建設(shè)在公共目標(biāo)上的定位，就可以找到收費公路公共目標(biāo)控制出現(xiàn)偏離的原因。

1.建設(shè)期限高度集中帶來公路發(fā)展目標(biāo)超出常規(guī)。國家對公路建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定，影響了收費公路的發(fā)展，也決定了收費公路過度發(fā)展出現(xiàn)了公共目標(biāo)上的偏離。1998—2002年，國家共發(fā)行長期建設(shè)國債6 600億元，加上銀行和社會投資，累計完成投資24 600億元。其中公路建設(shè)完成投資約15 000億元，占總投資量近61%。五年中，全國新增公路通車?yán)锍?.3萬公里，其中高速公路1.2萬公里。下頁表1是2005—2007年中國五種運輸方式線路長度。

表1中國五種運輸方式線路長度 （單位：萬公里）

從表1可以看出，中國近幾年對公路建設(shè)投入是非常集中的，也是其他任何一項基礎(chǔ)設(shè)施投資難以比擬的。據(jù)統(tǒng)計，1996—2000年，鐵路全行業(yè)完成基建投資共2 438億元，而同期公路建設(shè)完成投資 11 500億元。1998年至2001年，國家投入水利資金1 365億元，而同期公路建設(shè)投資達12 000億元。2002年，全國港口投資169億元。2008年完成公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資 7 930億元。其中，公路建設(shè)完成投資6 645億元，同比增長2.4%；沿海港口建設(shè)完成投資759億元，同比增長5.5%；內(nèi)河建設(shè)完成投資181億元，同比增長9%。

2.公路建設(shè)目標(biāo)長期定位于拉動經(jīng)濟和刺激投資。實際上，對公路建設(shè)進行大規(guī)模投資以拉動經(jīng)濟是積極財政政策最大突破口，這是與公路產(chǎn)品本身的固有公共性和中國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況決定的。1990—2002年，中國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)累計完成投資80 249億元，同期公路建設(shè)投資累計完成12 600億元。1998年起，在不利的國際國內(nèi)環(huán)境下，國家為啟動內(nèi)需，實施積極的財政政策。1998—2002年五年間基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資73 380億元，同期公路建設(shè)投資累計完成14 379億元，相當(dāng)于1950—1997年全國公路建設(shè)投資總和的1.7倍，占全部產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的19.6%。2003—2007年的五年間，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額182 703億元，同期公路建設(shè)投資累計完成25 000億元，占同期全社會投資總額的13.7%。圖1為1978—2007年中國財政收入情況。

圖11978—2007年財政收入

在以上基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施門類中，其投資來源是不同的，其中教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、水利等項目基本上是由財政投入，煤炭、石油、電力產(chǎn)業(yè)由國有壟斷企業(yè)靠自身投入，而完成投資較大的交通運輸業(yè)，對銀行貸款依賴最大。

有關(guān)研究表明，在一定時期內(nèi)，中國公路投資對國內(nèi)生產(chǎn)總值的最終乘數(shù)效應(yīng)約為2.63，即1個單位的公路建設(shè)投資最終將增加國內(nèi)生產(chǎn)總值2.63個單位，當(dāng)年的乘數(shù)效應(yīng)約為1.27，其他部分表現(xiàn)在以后的各年中。按當(dāng)年乘數(shù)效應(yīng)做保守測算，中國1998—2003年對公路建設(shè)的投資總額達16 254.3億元，對國民經(jīng)濟的貢獻占到了國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%~5%。顯然，公路在國民經(jīng)濟中扮演的角色已經(jīng)不僅僅是服務(wù)于工業(yè)化和城市化，公路的高速發(fā)展，已經(jīng)成為國家經(jīng)濟生活中拉動相關(guān)企業(yè)效益增長和增加勞動就業(yè)的重要手段。

四、公共利益最大化目標(biāo)下如何進行收費公路管理

1.由國家財政投入建設(shè)非收費公路?！妒召M公路管理條例》明確提出，公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路。這意味著在公路建設(shè)投資中，必須盡可能地提高國家財政投入所占的比例，只有這樣才能逐步減少直至取消收費公路。

2.解決與國家投資政策目標(biāo)的沖突。對于各種投資，政府可以根據(jù)項目性質(zhì)不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸、貼息等多種方式，也可以與土地增值捆綁解決資金問題。對于撤銷的收費站，財政要有必要的贖買措施，而不能一撤了之，對于公路貸款債權(quán)落實和不良貸款清收轉(zhuǎn)化等要由政府財政解決。進一步拓寬籌融資渠道，吸引多種資金參與公路建設(shè)，避免對銀行信貸的過度依賴。政策性銀行與商業(yè)銀行在公路建設(shè)中努力實現(xiàn)雙贏。商業(yè)銀行要不斷更新經(jīng)營理念，創(chuàng)新貸款營銷手段，加強貸款管理，有效規(guī)避信貸風(fēng)險，積極、審慎、穩(wěn)妥地支持公路建設(shè)。放寬某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的進入限制，鼓勵競爭，破除或減少壟斷。這是國家宏觀政策目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施選擇上，必然選擇高速公路。但是私人和社會投資是要回報的，這一目標(biāo)與通行費收費站自身的目標(biāo)又是沖突的。在政府經(jīng)營和市場化之間，需要公共目標(biāo)選擇上維持一個平衡，使社會資金和財政資金在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用。

3.全部公路費稅用于公路建設(shè)。在堅持全新的建設(shè)資金保障機制的同時，收費公路政策仍然是籌集公路交通建設(shè)資金的重要渠道。以收費政策為主導(dǎo)的融資體制，仍將繼續(xù)堅持下去，但是收費公路的執(zhí)行條例將有望按照目前的新形勢進行相應(yīng)的調(diào)整。在公路建設(shè)中，不應(yīng)以公路貸款負擔(dān)城市設(shè)施建設(shè)，應(yīng)區(qū)分城市交通與公路交通。城市道路建設(shè)，應(yīng)開辟專門的建設(shè)渠道。

五、結(jié)束語

收費公路已引起社會各界的高度關(guān)注，收費公路何去何從，不僅事關(guān)中國公路建設(shè)政策，而且事關(guān)中國產(chǎn)業(yè)政策趨向。收費公路公共目標(biāo)應(yīng)定位于公共利益最大化，而不斷提高公眾滿意度是可具體操作的目標(biāo)。

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[3]改革委經(jīng)濟研究所課題組.收費公路發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示[J].中國物價，2004，(3).[責(zé)任編輯 吳高君]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文