摘要：土地公開(kāi)出讓，既發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制，減少了土地腐敗案件的發(fā)生，又盤活了閑置，低效利用的國(guó)有存量土地，促使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)集約節(jié)約利用土地，為城市建設(shè)提供了重要資金支持，對(duì)于菏澤城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大的意義。

關(guān)鍵詞：土地；公開(kāi)出讓；簡(jiǎn)析

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）18-0158-02

自1986年菏澤市（縣級(jí)市）土地管理局建立至2000年，土地以行政劃撥或協(xié)議出讓，土地市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，土地資產(chǎn)價(jià)值不能充分顯現(xiàn)。2001年菏澤市國(guó)土資源局嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土資源部第11號(hào)令，對(duì)“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅”四類用地開(kāi)始實(shí)行公開(kāi)出讓，土地市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用，最大限度地增加了政府土地收益，它標(biāo)志著菏澤市城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革邁出了關(guān)鍵一步。

本人將從土地公開(kāi)出讓的重要性，土地公開(kāi)出讓現(xiàn)狀、當(dāng)前主要問(wèn)題及解決辦法等幾個(gè)方面對(duì)菏澤市土地公開(kāi)出讓工作進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，以提高思想認(rèn)識(shí)，自覺(jué)維護(hù)和堅(jiān)持中國(guó)土地公開(kāi)出讓制度。

一、土地公開(kāi)出讓的重要性

1.充分發(fā)揮土地市場(chǎng)機(jī)制，大大減少了腐敗案件的發(fā)生。土地公開(kāi)出讓前，菏澤市國(guó)土資源局首先發(fā)函征求菏澤市規(guī)劃局的意見(jiàn)，待收到擬出讓地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件后，市國(guó)土局再與原土地使用者以評(píng)估價(jià)作為參考，協(xié)商簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)收回協(xié)議書(shū)》，對(duì)于約定的補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付，從不打白條，不開(kāi)空頭支票。收回土地后，出讓地塊的起始價(jià)、底價(jià)，競(jìng)買保證金，加價(jià)幅度由菏澤市土地儲(chǔ)備委員會(huì)集體研究確定，實(shí)行科學(xué)民主決策。土地公開(kāi)出讓全過(guò)程由菏澤市公證處公證，做到政務(wù)公開(kāi)，依法操作，陽(yáng)光操作，土地交易透明，建立了“公開(kāi)、公開(kāi)、公平”的用地秩序。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅四類用地一律公開(kāi)出讓，在中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)及《菏澤日?qǐng)?bào)》上發(fā)布公告，公告內(nèi)容沒(méi)有設(shè)置有失公平的限制性條件，以價(jià)高者得的原則確定買受人，真正形成了要地來(lái)市場(chǎng)，不再找市長(zhǎng)的局面，大大減少了土地隱性交易等腐敗案件的發(fā)生。近年來(lái)，各地房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)踴躍來(lái)菏參與土地競(jìng)爭(zhēng)，土地資產(chǎn)價(jià)值得以充分體現(xiàn)，土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，菏澤2001年平均地價(jià)每畝12萬(wàn)元，現(xiàn)在平均每畝230萬(wàn)元，是2001年地價(jià)的19倍。

2.促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地利用率。土地是一種不可再生的自然資源，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)土地更加寶貴，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)更加稀缺。以行政劃撥方式取得城市國(guó)有土地的土地使用者，無(wú)償使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。菏澤市國(guó)土資源局通過(guò)加大儲(chǔ)備城區(qū)內(nèi)國(guó)有存量土地，收回閑置、低效利用的土地使用權(quán)后，分批分期對(duì)此公開(kāi)出讓，建筑容積率由收回時(shí)的1.0提高到現(xiàn)在的3.5，出讓價(jià)格是收回價(jià)格的2～5倍，促使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)自覺(jué)提高土地利用率。這樣就促使整體土地使用者少占了建設(shè)用地，間接地保護(hù)了耕地。

3.提供大量城市建設(shè)資金，為城市發(fā)展提供資金保障。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，中國(guó)各地地方政府的土地收入多，且常期穩(wěn)定，被稱作地方政府的“第二財(cái)政”或“土地財(cái)政”。菏澤市土地收入就市區(qū)的公開(kāi)收入即政府土地純收益為例。2001年為350萬(wàn)元，2002年為1億元，2003年為1.5億元，2004年為2.5億元，2005年為3.5億元，2006年為4.6億元，2007年為6.8億元，2009年為8.2億元，2010年為13.1億元。由此可見(jiàn)，政府土地收入每年節(jié)節(jié)攀升。這些土地收入絕大部分用于菏澤城市建設(shè)，菏澤城區(qū)內(nèi)的環(huán)城公園、趙王河公園、演武樓、大劇院，菏澤開(kāi)發(fā)區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)等大型城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，均有來(lái)自土地方面的收入。可以說(shuō)，土地公開(kāi)出讓加速了城市的發(fā)展步伐。

二、菏澤市土地公開(kāi)出讓的現(xiàn)狀分析及主要問(wèn)題

經(jīng)調(diào)查，近三年來(lái)，菏澤市國(guó)土資源局公開(kāi)出讓國(guó)有土地67宗，出讓土地面積330.3公頃，以用途計(jì)算，其中商業(yè)比例為30%，主要是沿街及小區(qū)配套商業(yè)，住宅用地比例為68%。以“毛地”、“凈地”兩類計(jì)算，“毛地”土地面積共計(jì)223.06公頃，凈地土地面積107.24公頃；以存量與新增土地計(jì)算，屬于國(guó)有存量土地所占地重為84.9%，新增建設(shè)用地所占地重為15.1%。由此可見(jiàn)，菏澤土地公開(kāi)出讓存在以下四個(gè)方面的問(wèn)題。

1.毛地出讓比重過(guò)大，形成了新的土地閑置。毛地公開(kāi)出讓，源于縣級(jí)市的菏澤市政府部門城市綜合開(kāi)發(fā)辦公室。那時(shí)，菏澤市城市綜合開(kāi)發(fā)辦公室主要職能就是和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂舊城區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目，然后房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)拿著城市舊城改造項(xiàng)目協(xié)議書(shū)再到國(guó)土管理局辦理用地手續(xù)。2000年，菏澤撤地設(shè)市，菏澤市綜合開(kāi)發(fā)辦公室保有原來(lái)職能，負(fù)責(zé)土地公開(kāi)出讓的前期工作，只是城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目協(xié)議書(shū)與土地成交確認(rèn)書(shū)同時(shí)簽訂。2007年至今，舊城區(qū)改造要先競(jìng)得毛地土地使用權(quán)，然后再與市綜合開(kāi)發(fā)辦簽訂舊城區(qū)改造項(xiàng)目協(xié)議書(shū)。毛地出讓，菏澤市政府一次性收取純收益，主要包括土地出讓金，城市配套費(fèi)、防空費(fèi)、墻體節(jié)能費(fèi)等行政收費(fèi)，其價(jià)格較低。2002年平均每畝約4萬(wàn)元，2010年平均每畝約18萬(wàn)元。毛地出讓的建筑物、土地補(bǔ)償由毛地的競(jìng)得人在開(kāi)發(fā)時(shí)再給予原土地使用者具實(shí)補(bǔ)償。

由于補(bǔ)償費(fèi)是由開(kāi)發(fā)企業(yè)和被拆遷戶者之間協(xié)商解決，政府收取土地成交價(jià)款后就不再管理，致使部分拆遷戶漫天要價(jià)，開(kāi)發(fā)成本居高不下，開(kāi)發(fā)樓盤無(wú)利可圖，部分公開(kāi)出讓的毛地?zé)o限期地閑置。這種閑置因?yàn)檎驔](méi)有可開(kāi)工條件的原因，按照《閑置土地管理辦法》規(guī)定，它又不在閑置土地范圍之內(nèi)。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，菏澤市區(qū)內(nèi)約有40%的毛地還沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用。

2.新增建設(shè)用地出讓比重較小，限制了城市的快速發(fā)展，抑制了城市化進(jìn)程。城市化，應(yīng)體現(xiàn)在城市人口的增加和城市地域的擴(kuò)大。城市區(qū)域的擴(kuò)大體現(xiàn)在農(nóng)用地征收為建設(shè)用地，建設(shè)用地增加意味著農(nóng)用地的減少，耕地的減少。菏澤市國(guó)土資源一方面要確保全市1 800萬(wàn)畝耕地不減少，保障人民吃糧的問(wèn)題，另一方面又要增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，充分保障城市發(fā)展空間。這兩方面嚴(yán)重影響土地公開(kāi)出讓的供給能力。由于近年來(lái)公開(kāi)出讓中新增建設(shè)用地所占比重太小，土地供給能力弱，城市地域的擴(kuò)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

3.立法滯后，土地補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)較低，被征收土地的農(nóng)民不滿意。公開(kāi)出讓凈地地塊的出讓成本主要是補(bǔ)償費(fèi)，它包括土地補(bǔ)償費(fèi)，建筑物、附著物補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，青苗補(bǔ)償費(fèi)。按照山東省最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，土地補(bǔ)償總費(fèi)用在每畝6萬(wàn)元左右。如今，凈地公開(kāi)出讓平均價(jià)格在每畝130萬(wàn)元，土地出讓金收入90%以上納入市財(cái)政。被征收土地的農(nóng)民對(duì)此不滿，抱怨土地補(bǔ)償?shù)?，在補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中不配合政府工作，拖延了項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間，更有甚者，群眾聚集起來(lái)阻止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)打圍墻、施工。

4.公開(kāi)出讓土地結(jié)構(gòu)不符合實(shí)際，土地調(diào)控力度不夠，促進(jìn)了住房?jī)r(jià)格的拉升。菏澤市城市定位在“水邑、花城、林海、商都”，菏澤市規(guī)劃局在出具公開(kāi)出讓地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件時(shí)，商業(yè)用地的總體比例偏大，住宅用地比例相對(duì)偏少，住宅市場(chǎng)供給能力受限。菏澤城區(qū)人口逐年增加，由2002年的15萬(wàn)人，增加到45萬(wàn)人，由于人口對(duì)住宅的剛性需求量大于住宅的有限供給，致使菏澤住宅價(jià)格由原來(lái)的平均每平方米400元上升到如今的每年方米4 200元。菏澤的住房?jī)r(jià)格上升固然有建筑成本、行政性收地方稅收等成本增加的原因，但其根本原因在于有限的供給能力不能滿足實(shí)際的住房需求量。

三、解決當(dāng)前問(wèn)題的辦法

1.禁止毛地出讓，防止土地被動(dòng)形成新的閑置。毛地出讓地方政府省事省時(shí)，利于政府眼前利益，但是它卻有很大的副作用。一是造成了新的閑置，大量社會(huì)資源浪費(fèi)或不能利用。二是不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，開(kāi)發(fā)企業(yè)與被遷戶之間的往往因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)多少問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)的不可開(kāi)交，不能達(dá)成一致意見(jiàn)。三是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不能開(kāi)工建設(shè)，削弱了住房供給能力。解決的辦法在于上級(jí)政府下達(dá)文件，禁止再次出讓毛地，并且追查出讓毛地人的責(zé)任。此外，建立專門小組，到各縣區(qū)檢查是否依然存在毛地出讓的情況。

2.加大土地征收力度，保障城市發(fā)展空間。具體方法從兩方面著手。一是加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作力度，加快步伐，努力把掛鉤用地指標(biāo)落實(shí)到位；二是加大城市郊區(qū)村莊改造，通過(guò)村莊改造把增加的建設(shè)用地作為城市發(fā)展用地。

3.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，完善部門規(guī)章，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，菏澤市國(guó)土資源部門根據(jù)土地收益情況，建議市政府逐年提高農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可由現(xiàn)在的平均每畝6萬(wàn)元，提高到平均每畝20萬(wàn)元。市政府下達(dá)政府令公布新標(biāo)準(zhǔn)，從規(guī)章制度層面保障失地農(nóng)民的切身利益。

4.加大住宅用地的調(diào)控力度，從根本上解決供需矛盾。市國(guó)土局應(yīng)當(dāng)加大住宅用地?cái)?shù)量，緩解供需矛盾，特別是新增建設(shè)用地市場(chǎng)投放量，同時(shí)優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，增加住宅用地比重。另外，在公開(kāi)出讓時(shí)可探索“限房?jī)r(jià)，競(jìng)地價(jià)”的出讓新模式。

四、結(jié)束語(yǔ)

土地公開(kāi)出讓雖然有其不完備不完善的地方，但實(shí)踐證明它在中國(guó)土地有償使用制度方面發(fā)揮了重大的作用，我們必須堅(jiān)持和不斷完善這項(xiàng)制度，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展作出更多的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]山東省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法[Z].

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[3]國(guó)土資源部令第11號(hào)[Z].

[4]國(guó)土資源部令第39號(hào)[Z].

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]