摘要：當(dāng)代中國社會(huì)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型這一雙重轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，社會(huì)利益格局發(fā)生了重大變化，社會(huì)矛盾逐漸增多，各種利益訴求的表達(dá)開始出現(xiàn)并日趨普遍。這些利益訴求性表達(dá)大量地、集中地通過上訪、纏訪、集體群訪、越級(jí)上訪，甚至采取一些極端的行動(dòng)表達(dá)自己的利益訴求體現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致了更多的社會(huì)緊張和社會(huì)動(dòng)蕩。信訪制度，作為利益表達(dá)的一種正式途徑，已經(jīng)難以容納這種利益表達(dá)。在中國特定社會(huì)背景下，信訪制度的功能產(chǎn)生了異化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；信訪制度；異化

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）18-0225-02

中國改革開放政策實(shí)施的三十余年，也是其經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷加快、經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的三十余年。中國社會(huì)的各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域正在發(fā)生深刻的變化，總體性社會(huì)開始松動(dòng)，社會(huì)矛盾逐漸增多，各種利益訴求的表達(dá)開始出現(xiàn)并日趨普遍。這些利益訴求表達(dá)大量地、集中地通過弱勢群體頻繁的上訪體現(xiàn)出來。上訪群眾的人數(shù)、規(guī)模在改革開放后幾乎每年都能上一個(gè)新臺(tái)階，尤其是中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的這段時(shí)期，信訪總量持續(xù)大幅上揚(yáng) [1]。“信訪洪峰”的出現(xiàn)讓政府不得不警示社會(huì)問題的爆發(fā)，再不改革和重視將面臨一個(gè)非常嚴(yán)重的后果 [2]。

一、關(guān)于信訪制度的本土研究

目前，已有的關(guān)于國內(nèi)信訪制度的研究具有代表性的著作是于建嶸在2004年的課題組調(diào)查報(bào)告《信訪的制度性缺失及其政治后果》。調(diào)查報(bào)告中指出，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如不進(jìn)行徹底的改革，將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果[3]。這些觀點(diǎn)引發(fā)了一場有關(guān)信訪制度何去何從的爭論。

黃鐘認(rèn)為，當(dāng)一些人把信訪制度當(dāng)成中國特色的人權(quán)救濟(jì)方式時(shí)，卻忽視了其對國家制度的影響，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實(shí)是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)超越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實(shí)踐里，這些都有悖于建設(shè)法治國家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除 [4]。

應(yīng)星認(rèn)為，即便取消信訪制度，也只是取消有形的信訪制度，而中國人“厭訟”的法律文化和“青天心理”會(huì)變相地促使另一種新形式的糾紛解決途徑產(chǎn)生并一直持續(xù)下去。從長遠(yuǎn)角度講，我們當(dāng)然應(yīng)該更多地去完善訴訟和復(fù)議制度，以緩解信訪機(jī)構(gòu)因?yàn)椤巴对V爆炸”帶來的負(fù)擔(dān)問題，但基于建設(shè)法治社會(huì)道路的漫長和坎坷，目前我們必須保留其作為對弱勢群體“底線救濟(jì)”的一種權(quán)利 [5]。

國內(nèi)關(guān)于信訪制度的研究無疑加深了我們對相關(guān)領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)，使得我們清楚的看到了當(dāng)前信訪制度存在的諸多弊病，以及產(chǎn)生這些弊病原因的相關(guān)闡釋，也為進(jìn)一步的討論提供了一個(gè)背景平臺(tái)。雖然當(dāng)前信訪制度面臨很多內(nèi)生性沖突和外部環(huán)境壓力，但從國內(nèi)的相關(guān)研究中依舊無法先驗(yàn)地確定與信訪制度連通的其他接口。如果沒有看到配合它，借助它、反對它的、試圖突破它的那些接口，我們就既無法提出信訪制度繼續(xù)存在的堅(jiān)定立場，又無法斷定信訪制度必須被消除的明確根據(jù)。當(dāng)然，形式上廢除它雖是容易，然而無法保證產(chǎn)生它的機(jī)制也可以完全鏟除，也無法保證新的制度能更好的執(zhí)行并完成我們所期待的目標(biāo)。這就要求信訪制度必須放在更加具體的、實(shí)際的運(yùn)作中來加以考察。

二、信訪制度的異化

“異化”源于拉丁文的“alientio”，本義是脫離、轉(zhuǎn)讓、出賣、受異己力量統(tǒng)治和讓別人支配的意思。一般來說，哲學(xué)上的異化用來指稱對立的關(guān)系狀態(tài)，主要指，人通過自己的物質(zhì)或精神活動(dòng)創(chuàng)造出來的產(chǎn)品總是和人的主觀愿望相背離，成為與人對立，反過來給人帶來奴役或?yàn)?zāi)難影響的異己力量 [6]。具體而言，本文將揭示信訪制度的功能異化，即信訪制度分化出的衍生功能，由于各種機(jī)制的綜合聯(lián)動(dòng)，反過來支配與主導(dǎo)了信訪制度的本源功能這一現(xiàn)象。

從根本意義上講，信訪制度所具有的功能特征應(yīng)該是由信訪活動(dòng)的本質(zhì)所規(guī)定的，信訪制度的功能變遷應(yīng)該反映現(xiàn)實(shí)信訪活動(dòng)狀況的不斷變化，是對不斷變化的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)生活狀態(tài)導(dǎo)致的信訪活動(dòng)規(guī)模、主要內(nèi)容、表現(xiàn)形式和基本特征變化的主動(dòng)調(diào)適，是信訪活動(dòng)本質(zhì)規(guī)定的外在顯現(xiàn)。2005年1月17日正式頒布的國務(wù)院《信訪條例》第2條規(guī)定，“信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”現(xiàn)行信訪制度是在新中國國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視下，從處理人民來信來訪這項(xiàng)秘書工作和群眾工作逐漸發(fā)展起來的。從歷史上看，20世紀(jì)90年代以前，信訪機(jī)構(gòu)的主要職能是黨委、政府的秘書性辦事機(jī)構(gòu)，起著下情上傳的橋梁作用，它既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是職能部門。從制度文本看，信訪制度本身的主要功能是實(shí)現(xiàn)政府同群眾的溝通，起著社會(huì)緩沖的作用。

但是，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著信訪形勢的發(fā)展變化，其工作內(nèi)容發(fā)生了變化，逐步介入信訪問題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等。信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意的社會(huì)緩沖的功能趨于弱化，出現(xiàn)了功能錯(cuò)位與異化，更多地被作為一種正常司法制度的補(bǔ)充程序，即通過信訪這種行政方式來解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救助。制度的功能變遷是制度異化的重要內(nèi)容。在這里，信訪制度功能變遷的主要表現(xiàn)形式是隨著制度環(huán)境的變化導(dǎo)致制度功能體系中主導(dǎo)性功能的位移，即原本不那么重要的功能變得日漸重要，而原本重要的功能則變得不那么重要，進(jìn)而產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)后果。改革開放以來，隨著利益格局的調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，大量的利益沖突與社會(huì)矛盾引發(fā)了大規(guī)模的信訪活動(dòng)，并且各種群體性事件逐漸增多。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，全國范圍的群體性事件1993年共8 709宗，之后幾年一直保持快速增長趨勢，1998年總數(shù)超過3.2萬宗，2000年前九個(gè)月就超過了3萬宗，七年增加了3倍 [7]。群體性事件增多以及“信訪洪峰”的出現(xiàn)表明了信訪制度某種程度的失效，一般意味著體制內(nèi)的政治參與行動(dòng)（包括信訪活動(dòng)）無效后導(dǎo)致了某種程度上的國家治理危機(jī)。既然信訪制度在某種程度上已經(jīng)失效，那么其存在的合理性基礎(chǔ)在哪里呢？

面對“信訪洪峰”，如何把信訪活動(dòng)控制在一定的范圍內(nèi)，就成為高層政策制定者至關(guān)重要的目標(biāo)，一個(gè)地方信訪活動(dòng)的規(guī)模與數(shù)量就成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人政績考核的重要指標(biāo)，集體上訪與越級(jí)上訪成為各級(jí)政府千方百計(jì)要加以控制的對象。正如周雪光教授所認(rèn)為的那樣，一些政府官員關(guān)心的主要問題是他們在職業(yè)生涯中進(jìn)一步晉升或避免被淘汰出局。在現(xiàn)行的行政體制中，工資、地位、成就感與其他待遇都與一個(gè)人的職位有關(guān) [8]，從而就決定了包括地方政府官員在內(nèi)的一些人在為公益奔走的同時(shí)還要去關(guān)注其任期內(nèi)的“政績工程”，從而就存在應(yīng)星所講的“公心和私心的相互纏繞” [9]。在與信訪辦工作人員的訪談中，一位信訪辦工作人員這樣表示：“信訪是目前我們控制社會(huì)面重要的手段，這樣說有些直白，但事實(shí)就是如此。實(shí)際上，信訪部門設(shè)立的初衷是個(gè)社情民意的收集窗口。許多上訪人員對信訪制度存在誤解，認(rèn)為無論什么事情信訪部門都能解決。雖然信訪部門不能完全解決信訪人的問題，但是信訪制度在現(xiàn)實(shí)中卻起了矛盾轉(zhuǎn)移的作用，這樣矛盾就不會(huì)直接指向原部門，降低了沖突的強(qiáng)度。而且信訪制度使矛盾和沖突有預(yù)測性，通過對上訪人反映的問題以及對那些有重復(fù)上訪、激進(jìn)上訪傾向的上訪人員進(jìn)行信息核查與收集，就能使政府部門提前做好預(yù)防準(zhǔn)備工作?！€(wěn)定壓倒一切’，信訪部門目前的首要工作目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為此，很多地方還建立了‘信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制’，對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)赴京上訪，對社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?，F(xiàn)在基層看信訪問題是否解決，很少關(guān)注信訪人的問題是否得到了落實(shí)，而是看你截訪是否成功，是否還有你這個(gè)地方的訪民上北京。所以，每逢重大節(jié)日、會(huì)議，為了控制或減少進(jìn)京上訪等群體性事件，都會(huì)采取‘預(yù)防措施’，對重點(diǎn)上訪人員‘盯牢看死’。這樣就防止了許多惡性事件的發(fā)生。如果沒有信訪制度，社會(huì)矛盾將很難預(yù)測和控制?！焙茱@然，作為“理性人”的地方政府官員會(huì)在上訪群體的利益維護(hù)和自己的“政績工程”之間做出權(quán)衡并往往會(huì)選擇后者。一旦控制信訪活動(dòng)規(guī)模與范圍的目標(biāo)得以確立，那么信訪制度所具有的對官僚制度的監(jiān)督、對民意的及時(shí)掌握以及緩和社會(huì)沖突的功能體系實(shí)際上就被以社會(huì)控制為核心的功能體系所替代。

信訪制度的本源性功能是社會(huì)緩沖功能，其社會(huì)控制功能，是信訪制度在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與信訪活動(dòng)狀況變化的過程中衍生出來的。其社會(huì)緩沖功能與社會(huì)控制功能是主體與派生的關(guān)系。然而，在中國社會(huì)中，信訪制度的社會(huì)緩沖功能卻出現(xiàn)弱化，社會(huì)控制功能竟翻轉(zhuǎn)過來，反客為主，成為信訪制度推行與延續(xù)的根源，信訪制度在中國社會(huì)中已經(jīng)發(fā)生了深刻的異化。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]