摘 要：中國(guó)正處于深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，由于受多種因素的影響，地方政府性債務(wù)不但規(guī)模龐大，而且結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在地方政府財(cái)政收支矛盾日益突出的背景下，地方政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)凸顯，已經(jīng)成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。研究中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，并提出防范與控制的對(duì)策，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)警機(jī)制

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）33-0126-02

一、西部地區(qū)政府性債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

1.債務(wù)規(guī)模增加迅猛。債務(wù)規(guī)模增加迅猛，其增幅超過(guò)一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出。1994—2009年，西部某省一般預(yù)算收入從76億元增加到698億元，年均增長(zhǎng)16%；一般預(yù)算支出從137億元增加到1 952億元，年均增長(zhǎng)率為19%。同期，西部某省地方政府債務(wù)余額從34億元增加到3 336億元，年均增長(zhǎng)38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出的增幅。

1998年和2009年兩個(gè)年度成為形成債務(wù)的兩個(gè)高峰期，1998年比1997年增長(zhǎng)128%，凈增118億元；2009年比2008年增長(zhǎng)59%，凈增1 235億元。1998年，主要是國(guó)家應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)遭遇特大洪災(zāi)等，實(shí)施積極財(cái)政政策。2009年，主要是國(guó)家應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，為保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，形成債務(wù)的新一輪高峰期。2005年以來(lái)，債務(wù)增長(zhǎng)較快，且絕對(duì)額較大。2005年1 363億元，2006年1 774億元，2007年1 939億元，2008年2 102億元，2009年3 337億元。2006—2009年，財(cái)政支出債務(wù)彈性（當(dāng)年新增債務(wù)額增長(zhǎng)率/地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率）為340%，債務(wù)增長(zhǎng)速度超過(guò)地方財(cái)政支出的增幅。

2.債務(wù)規(guī)模較大，各相關(guān)指標(biāo)逼近國(guó)際警戒線。通過(guò)對(duì)西部某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2005—2009年西部某省債務(wù)負(fù)擔(dān)率（年末債務(wù)余額/GDP）平均為43%，雖然低于歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%，但是，卻大大超過(guò)國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的20%，超過(guò)美國(guó)規(guī)定13%~16%之間的警戒線。并且，2005—2009年，西部某省人均負(fù)債額為4 600元，相當(dāng)于同期人均地區(qū)生產(chǎn)總值10 670元的43%，同期人均財(cái)力2 380元的2倍，同期人均一般預(yù)算收入1 102元的4倍。

二、西部地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的成因

1.財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。1994年中國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，分稅制改革的指導(dǎo)思想包括：（1）正確處理中央與地方的利益關(guān)系，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，逐步提高中央財(cái)政收入的比重。既要考慮地方利益，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，又要適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。（2）合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配。既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢(shì)頭，又要通過(guò)中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時(shí)，促使地方加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的預(yù)算約束。（3）堅(jiān)持“統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合”的原則。中央稅、共享稅以及一些重要的地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。分設(shè)國(guó)稅局和地方稅局，實(shí)行分級(jí)征管，中央稅和共享稅由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收，共享稅中的地方部分，由國(guó)稅局直接劃入地方金庫(kù)，地方稅由地稅局負(fù)責(zé)征收。（4）堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要從本國(guó)實(shí)際出發(fā)。在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，辦法力求規(guī)范化，但必須抓住重點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步完善。

1994年分稅制改革以來(lái)，財(cái)力上收，事權(quán)下放，并且社會(huì)公共需要與日俱增，加重了地方政府建設(shè)壓力，各省每年均有預(yù)算赤字，西部某省地方政府的赤字從1994—2001年以16%的年增長(zhǎng)率增加。1993年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是22%，2002年上升為54.9%。因此，省及省以下各級(jí)地方政府的收支活動(dòng)越來(lái)越依靠上級(jí)政府的財(cái)力補(bǔ)助。各級(jí)政府在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，面臨財(cái)力與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出，當(dāng)財(cái)政體制無(wú)法解決各地加快發(fā)展或發(fā)展中的特殊資金需求時(shí)，便產(chǎn)生了政府性債務(wù)。

2.違規(guī)和失效擔(dān)?，F(xiàn)象嚴(yán)重。或有債務(wù)是指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù)，是否會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，要看或有事項(xiàng)是否發(fā)生以及由此引發(fā)的債務(wù)是否最終要由政府來(lái)承擔(dān)。或有債務(wù)對(duì)中國(guó)財(cái)政構(gòu)成了很大的間接風(fēng)險(xiǎn)。政府的擔(dān)保和決策失誤作為內(nèi)生于政府的政策因素，是形成或有債務(wù)主要原因。政府擔(dān)保的債務(wù)雖說(shuō)可能要國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)，并且不受法律約束，但由于公眾的期望和政治壓力以及政府的道義責(zé)任，可能要求政府出面承擔(dān)部分或全部，因而可能構(gòu)成財(cái)政的一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)源。

近年來(lái)，政府及其部門為非基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目提供擔(dān)保形成了大量的或有債務(wù)。地方政府中的省級(jí)、地市級(jí)政府往往通過(guò)種種“創(chuàng)新”進(jìn)行債務(wù)融資。地方政府繞過(guò)《預(yù)算法》，通過(guò)成立各類投融資平臺(tái)舉債，由于其不規(guī)范性和隱蔽性，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不可低估。截至2009年12月31日，西部某省投融資平臺(tái)政府性債務(wù)余額達(dá)2441億元，占全省政府性債務(wù)余額的73%，比2008年增加958億元，增長(zhǎng)65%。地方政府通過(guò)舉債來(lái)興辦、扶持國(guó)有企業(yè)，效率普遍低下，呆賬、死賬多，回收難度大，因而地方政府的償債能力較低。

3.缺乏政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。財(cái)政是政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，是履行和實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能的手段，所以財(cái)政職能就是政府的經(jīng)濟(jì)職能，即資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。因此政府在實(shí)施經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，要以優(yōu)化資源配置、收入合理分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。但是，近幾年由于中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保，地方政府意識(shí)到中央政府會(huì)在自身發(fā)生財(cái)務(wù)危機(jī)的時(shí)候幫助其擺脫困境，因此他們就會(huì)放棄投資決策中的審慎原則而偏好追求高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成了較大威脅。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是世界各國(guó)管理地方政府債務(wù)較為普遍的手段。

三、西部地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

1.完善財(cái)政體制使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財(cái)權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。省以下事權(quán)劃分的總的原則是，屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由州市政府在省政府許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸省級(jí)政府管理；屬于州市自己的事務(wù)，交由州市本級(jí)來(lái)管理，縣區(qū)也同樣如此。政府收入的劃分中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮政府債務(wù)作為財(cái)政資源的因素。一國(guó)財(cái)權(quán)在政府之間的分配，最基本的依據(jù)就是各級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)合理的財(cái)權(quán)劃分，才能確保各級(jí)政府事權(quán)的完成。首先，中國(guó)地方政府應(yīng)該被賦予一定的稅權(quán)。其次，應(yīng)明確賦予地方政府發(fā)債權(quán)。在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，按“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的原則，重新界定省以下各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，事權(quán)的主體同時(shí)是財(cái)政支出責(zé)任的承擔(dān)者，保證各級(jí)財(cái)政相對(duì)的自主性和獨(dú)立性，上級(jí)財(cái)政賦予下級(jí)財(cái)政完整的財(cái)權(quán)，讓下級(jí)財(cái)政真正擁有支配自身財(cái)權(quán)的權(quán)利，承擔(dān)本級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府舉債行為。世界上大多數(shù)國(guó)家的地方政府擁有合法的舉債權(quán)，但這種舉債權(quán)通常又受到各種各樣的限制。在不同國(guó)家，地方政府舉債權(quán)受到限制的方式和內(nèi)容不盡相同。通過(guò)法律規(guī)范，既允許地方政府合法負(fù)債，使國(guó)內(nèi)外債權(quán)人的權(quán)益得到保護(hù)，同時(shí)也對(duì)地方政府的負(fù)債制定規(guī)則設(shè)定限度，防止其不負(fù)責(zé)任地盲目負(fù)債。建立科學(xué)有效的地方債務(wù)管理機(jī)制是允許地方政府發(fā)債和保證地方債務(wù)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出積極合理貢獻(xiàn)的前提，也是一件非常具有挑戰(zhàn)性的艱巨任務(wù)。

3.建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制和控制機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)主要通過(guò)“建立（風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警）指標(biāo)—實(shí)時(shí)監(jiān)控—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”的程序提供地方政府債務(wù)的實(shí)時(shí)信息，進(jìn)而對(duì)債務(wù)規(guī)模和運(yùn)行情況實(shí)行控制。通過(guò)債務(wù)率、負(fù)債率、新增債務(wù)率、償債率、擔(dān)保債務(wù)比重、利息支出率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)對(duì)西部某省地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行總體判斷，并根據(jù)其實(shí)際設(shè)定預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)值，建立了一個(gè)針對(duì)西部某省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)預(yù)警體系。借助風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)加強(qiáng)政府債務(wù)管理，風(fēng)險(xiǎn)高的地方政府被列入“預(yù)警名單”進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)重的則被列入“危機(jī)名單”，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施特別監(jiān)控，以督促其在規(guī)定期限內(nèi)化解危機(jī)。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制和控制機(jī)制，對(duì)債務(wù)主體的信譽(yù)和債務(wù)償還的可靠程度進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，確定其舉借債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度，從而控制債務(wù)規(guī)模，減少盲目舉債，促進(jìn)地方政府債務(wù)管理，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。明晰界定各級(jí)政府和政府各部門之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，將控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人，建立控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核責(zé)任制。

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