摘 要：“一事一議”政策實(shí)施以來(lái)，其積極作用是：有利于杜絕“三亂”，有利于民主建設(shè)，有利于加快政府改革；存在問(wèn)題是制度層面和實(shí)踐層面的，然而最終解決農(nóng)村公益事業(yè)問(wèn)題需要公共財(cái)政。

關(guān)鍵詞：“一事一議”：公益事業(yè)；公共財(cái)政

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）33-0020-02

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，三農(nóng)問(wèn)題一直是中國(guó)的基本問(wèn)題，也一直受到黨和政府的高度重視。根據(jù)《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規(guī)定，“一事一議”是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照特定的民主程序確定的村民出資出勞的行為?！耙皇乱蛔h”有利于村民自主決策與自己利益相關(guān)的本村公共事務(wù)。農(nóng)民除了可以根據(jù)各自資源狀況和可承受能力從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外，還可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況承擔(dān)村集體公益事業(yè)建設(shè)?！耙皇乱蛔h”政策實(shí)施以來(lái)，積極作用是明顯的?！耙皇乱蛔h”有利于杜絕“三亂”行為的發(fā)生；“一事一議”通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)的整個(gè)民主建設(shè)；“一事一議”有利于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的步伐。然而“一事一議”政策實(shí)施以來(lái)也面臨一些難題，主要是制度層面和實(shí)踐層面的難題。

一、“一事一議”面臨的制度層面的問(wèn)題

農(nóng)村“一事一議”實(shí)施以來(lái)，從制度層面分析，具有以下問(wèn)題：

1.與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政理論不相適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品，非公共產(chǎn)品由市場(chǎng)決定，而公共產(chǎn)品由國(guó)家和政府決定。公共財(cái)政是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制或財(cái)政模式。公共財(cái)政要求對(duì)所有的地區(qū)（包括城鄉(xiāng)企業(yè)）和公民（包括城鄉(xiāng)居民）均應(yīng)實(shí)行無(wú)差別的“國(guó)民待遇”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序地運(yùn)行的基礎(chǔ)是政府公平、平等、大致均衡地向整個(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“公共財(cái)政”的要求，農(nóng)村公共產(chǎn)品也應(yīng)由國(guó)家提供，這是不需要論證的基本常識(shí)。中國(guó)由于受社會(huì)發(fā)展條件的限制，廣大農(nóng)村的公共事業(yè)投資除了國(guó)家投資以外，很大一部分長(zhǎng)期靠農(nóng)村自己解決，這對(duì)廣大農(nóng)民是不公平的，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。

2.制度設(shè)計(jì)的理論選擇與現(xiàn)實(shí)操作帶來(lái)矛盾。就目前中國(guó)發(fā)展的實(shí)際而言，國(guó)家為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的能力與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求之間存在較大的差距，“一事一議”是中國(guó)目前解決農(nóng)村公益事業(yè)投資的一種現(xiàn)實(shí)選擇。農(nóng)業(yè)稅取消以后，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈也是中央追求的目標(biāo)之一，而解決農(nóng)村公益事業(yè)的“一事一議”政策就必然與防止農(nóng)村負(fù)擔(dān)反彈之間存在內(nèi)在的緊張關(guān)系。（1）上限過(guò)低。根據(jù)《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規(guī)定，“一事一議”籌資實(shí)行嚴(yán)格的上限控制，多數(shù)欠發(fā)達(dá)省份規(guī)定年人均籌資不得超過(guò)15元，即使比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)如廣東規(guī)定不得超過(guò)20元，這種規(guī)定是國(guó)家出于防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的本意，但也很大程度上限制了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的能力和規(guī)模。（3）對(duì)違犯“一事一議”政策的主體缺乏懲罰措施。一項(xiàng)政策的實(shí)施不僅要考慮政策本身的科學(xué)性、合法性，而且要認(rèn)真研究政策對(duì)象是否配合，關(guān)鍵看是否充分考慮到政策對(duì)象的利益分配。如果對(duì)積極參與者進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)不配合者進(jìn)行一定的懲罰，對(duì)利益受損者進(jìn)行一定的補(bǔ)償，政策實(shí)施過(guò)程中的阻力便大大減少。這就要求建立一個(gè)有效激勵(lì)和約束機(jī)制。在農(nóng)村“一事一議”實(shí)施過(guò)程中主要涉及村級(jí)組織和村民兩方而的政策主體，在目前的制度安排下，對(duì)村級(jí)組織沒(méi)有激勵(lì)只有約束，對(duì)村民既沒(méi)有激勵(lì)又沒(méi)有約束，勢(shì)必難以調(diào)動(dòng)兩者的積極性。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)2004年對(duì)全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市6 8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查，全國(guó)農(nóng)村“一事一議”籌資費(fèi)人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限和議辦一事匡算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，僅為10%多一點(diǎn)。

二、“一事一議”在實(shí)踐上面臨的問(wèn)題

以上是從制度上分析“一事一議”的缺陷，在目前的實(shí)踐過(guò)程中，也可以看到“一事一議”面臨一些實(shí)踐難題。

由于宣傳不到位，使一部分村干部和村民對(duì)“一事一議”這項(xiàng)國(guó)家政策認(rèn)識(shí)不到位，將 “一事一議”籌資籌勞與亂收費(fèi)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)混為一談。有的村干部把“一事一議”當(dāng)做是一種形式，走走過(guò)場(chǎng)，做做樣子，最終還是少數(shù)人決策。有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，進(jìn)行挪用與貪污，極大敗壞了“一事一議”這項(xiàng)國(guó)家政策。

目前農(nóng)村的基本狀況使廣大農(nóng)村開會(huì)難。隨著中國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，很多農(nóng)村成為了空心村，空心村就是大部分的青壯年精英到城市打工或直接在城市買房成為實(shí)際的城市人，而在農(nóng)村家里的就是一些老人、婦女與孩子，這些留守人員的議事能力有限且參與議事意識(shí)淡薄，由于在家庭中沒(méi)有做主的權(quán)力，很難甚至不敢表達(dá)自己的真實(shí)意愿，常找借口避開會(huì)議。外出務(wù)工人員關(guān)心的是在城市的收入與發(fā)展，對(duì)于村中事務(wù)他們的關(guān)注度下降。農(nóng)村的實(shí)際狀況就使按規(guī)定要求由2/3以上村民參加的村民大會(huì)很難舉行。

在實(shí)際操作的過(guò)程中，有些地方村干部不按農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規(guī)定的議事范圍、審批程序執(zhí)行，違規(guī)操作、隨意擴(kuò)大議事范圍。甚至根本不存在的項(xiàng)目冠以“一事一議”的名義進(jìn)行籌款，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

三、最終解決農(nóng)村公益事業(yè)問(wèn)題需要公共財(cái)政

通過(guò)以上的分析，我們認(rèn)為解決農(nóng)村公益事業(yè)投資問(wèn)題應(yīng)該分兩步走。第一步，就目前而言，首先應(yīng)該做好 “一事一議”工作；第二步，條件成熟以后，推行城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政。

目前“一事一議”應(yīng)該做好的工作是多方面的。加大宣傳和引導(dǎo)的力度，讓廣大群眾了解此項(xiàng)政策，充分調(diào)動(dòng)村民參與“一事一議”的積極性。議事形式多樣化，因地因時(shí)制宜。資金來(lái)源多元化。“一事一議”的實(shí)施要充分發(fā)揮農(nóng)民主體和國(guó)家主導(dǎo)的作用，并根據(jù)各村的實(shí)際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資助，促進(jìn)投資主體多元化。規(guī)范農(nóng)村“一事一議”運(yùn)作程序，加強(qiáng)資金監(jiān)管。建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方積極性。

做好“一事一議”是目前解決農(nóng)村公益投資問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)選擇，而隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，最終解決農(nóng)村公益事業(yè)投資問(wèn)題還是需要城鄉(xiāng)一體的無(wú)差別的公共財(cái)政。

城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化是指，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，通過(guò)統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由公共財(cái)政作為主要投資主體統(tǒng)一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)村的公益事業(yè)發(fā)展達(dá)到與城市大體相當(dāng)?shù)乃?，?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公益事業(yè)均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。逐步做到由“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”向“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，就要堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化改革取向，實(shí)行“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新政策，當(dāng)然，城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化并不是城鄉(xiāng)同質(zhì)化、完全平均化。即使是隨著社會(huì)的發(fā)展，未來(lái)公益事業(yè)發(fā)展水平很高了，由于城鄉(xiāng)之間不同的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)之間的公益事業(yè)仍會(huì)存在一些差異。

發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展史表明，從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和城市文明發(fā)展、過(guò)渡的過(guò)程中，城鄉(xiāng)發(fā)展走向一體化，是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一種客觀規(guī)律，而公益事業(yè)走向一體化也是一種必然規(guī)律。由于種種原因，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，這種體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛作用愈來(lái)愈明顯，必須盡快加以改變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化。其重要標(biāo)志是解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，把公共財(cái)政覆蓋到廣人農(nóng)民身上。無(wú)論如何，到21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，中國(guó)就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。相應(yīng)地，城鄉(xiāng)公益事業(yè)在不斷發(fā)展中必然要逐步融為一體。在這個(gè)意義上，我們把城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化稱為中國(guó)農(nóng)村公益事業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)模式。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]