摘 要：廉價(jià)政府注重投入產(chǎn)出比，它追求最小的成本獲得最大的公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出，或者在提供相同質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)前提下投入最小。廉價(jià)政府是最優(yōu)政府形式的理念設(shè)計(jì)之一已被納入政府建設(shè)的基本方向。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派，為公共管理研究提供新的理論和方法。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度闡述廉價(jià)政府建設(shè)的理論依據(jù)，對(duì)廉價(jià)政府建設(shè)進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)而提出建設(shè)廉價(jià)政府的制度建議。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；中國(guó)；廉價(jià)政府；行政成本

中圖分類號(hào)：F0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）33-0001-02

行政管理體制改革的目標(biāo)不僅要建設(shè)服務(wù)和法治的政府，也要建設(shè)一個(gè)廉價(jià)的政府。所謂廉價(jià)政府，就是用最小的政府成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的政府管理，以最低的成本實(shí)現(xiàn)追求效用的最大化?，F(xiàn)代政府維持和運(yùn)轉(zhuǎn)離不開資金的支持，“政府很大程度上是人與錢的問(wèn)題”。它不能不顧及成本，只講“進(jìn)”不講“出”，不計(jì)成本，不計(jì)效果，忽視成本的政府不符合現(xiàn)代政府的設(shè)計(jì)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯曾經(jīng)提出：“政府有能力以低于私人組織的成本（或沒有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本）進(jìn)行某些活動(dòng)。但是政府行政機(jī)制本身并非不要成本。實(shí)際上它的成本大的驚人?！笨梢姡畠r(jià)政府是世界各國(guó)政府一直面臨的難題，中國(guó)也不例外。

一、中國(guó)廉價(jià)政府建設(shè)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)

一直以來(lái)，西方眾多學(xué)者都對(duì)廉價(jià)政府進(jìn)行過(guò)深淺不一的研究，他們期待政府可以達(dá)到“行政成本極小化，行政效用極大化”的理想狀態(tài)。中國(guó)政府建設(shè)也應(yīng)以“降低政府成本，提高行政效率”為目標(biāo)。中國(guó)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華指出：“中國(guó)不僅需要建立一個(gè)廉潔的政府，還需要建立一個(gè)廉價(jià)的政府，政府成本太高，就是再廉潔也是浪費(fèi)納稅人的錢。”2011年，中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)的陸續(xù)公布，使得廉價(jià)政府這個(gè)概念再次進(jìn)入公眾的視野，引起社會(huì)的普遍關(guān)注。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法①分析制度的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，它主要包括四個(gè)基本理論：交易成本理論，產(chǎn)權(quán)理論，企業(yè)理論和制度變遷理論。對(duì)于廉價(jià)政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，交易費(fèi)用理論和制度變遷理論是其主要新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)。

交易成本是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)核心概念，1937年科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》論文中提出“利用市場(chǎng)機(jī)制是有成本的”觀點(diǎn)。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者看來(lái)，“現(xiàn)實(shí)存在的各種調(diào)節(jié)各種交易活動(dòng)的安排都是有成本的，它們之間的區(qū)別僅僅在于存在相對(duì)成本的區(qū)別”。政府活動(dòng)與市場(chǎng)發(fā)生聯(lián)系主要通過(guò)政府開支來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府開支是政府最重要的成本，直接關(guān)系到政府資源配置的效率和政府作用的大小。所以，一個(gè)節(jié)約政府開支的制度安排非常重要。有效的制度可以降低政府交易成本，節(jié)約政府交易費(fèi)用，仰止政府的腐敗行為，這與廉價(jià)政府建設(shè)的目標(biāo)是一致的，制度建設(shè)是廉價(jià)政府建設(shè)的重要路徑選擇。

制度變遷是指一種制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程。制度變遷理論認(rèn)為，制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。如果一項(xiàng)制度可以提高效率并帶來(lái)更大的收益，制度創(chuàng)新就存在動(dòng)力。中國(guó)政府目前存在公共開支高，行政效率低等問(wèn)題，制度的不合適是造成這些問(wèn)題的重要原因。廉價(jià)政府是系統(tǒng)的制度構(gòu)成，它涉及到政府建設(shè)的諸多方面。廉價(jià)政府建設(shè)需要制度的變遷，改變現(xiàn)有的管理和運(yùn)行制度，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，政府才能在低成本和高效的基礎(chǔ)上朝著服務(wù)政府和法制政府發(fā)展。制度變遷可以分為強(qiáng)制性制度變遷和誘導(dǎo)性制度變遷，采用哪種模式將會(huì)直接影響到制度成本的大小。中國(guó)政府需要在制度變遷過(guò)程中選擇適合自己的路徑，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，才能達(dá)到廉價(jià)政府建設(shè)的目的。

二、中國(guó)廉價(jià)政府建設(shè)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證分析

將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論引入到政府中，是因?yàn)檎举|(zhì)上也是一個(gè)充滿交易的組織，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看，進(jìn)行制度建設(shè)，就必須要發(fā)生交易，產(chǎn)生交易成本。廉價(jià)政府是一個(gè)系統(tǒng)的制度建設(shè)過(guò)程，也是一個(gè)政府交易成本的節(jié)約過(guò)程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)從2000—2006年行政管理費(fèi)支出一直處于上升趨勢(shì)，從2000年最初的2 768.22億元增長(zhǎng)至7 779.64億元，年均增長(zhǎng)835.24億元，行政管理費(fèi)用支出規(guī)模和總額快速上漲。行政支出占財(cái)政總支出比例也由17.43%增長(zhǎng)至19.46%，而日本一般性行政支出只占財(cái)政支出的2.8%，美國(guó)也僅有9%，2007年以前中國(guó)行政支出占財(cái)政支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)和日本。

2011年中央職能部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出的陸續(xù)公開，直接隱射出政府行政支出的基本情況?！叭С觥弊鳛檎姓芾碣M(fèi)用支出的重要組成部分，從三項(xiàng)支出情況可以反映出中國(guó)政府行政支出的規(guī)模，尤其是政府最為敏感的公車、公款接待和公費(fèi)出國(guó)支出費(fèi)用。2011年中央單位陸續(xù)公布“三公”經(jīng)費(fèi)，所有公布單位三公經(jīng)費(fèi)支出共計(jì)94.7億元，其中車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)用61.69億元，公務(wù)接待費(fèi)用15.28億元，出國(guó)（境）費(fèi)用17.73億元。盡管國(guó)務(wù)院一再要求壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，但是許多部門三公經(jīng)費(fèi)仍然是不降反升。2011年7月14日，財(cái)政部公布的“三公”經(jīng)費(fèi)顯示，2011年財(cái)政部財(cái)政撥款安排的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算為4 752.54萬(wàn)元，比2010年實(shí)際支出增加580.53萬(wàn)元，增長(zhǎng)近14%，位居榜首。由此看出中國(guó)行政管理費(fèi)用支出數(shù)額非常龐大，占用了大量財(cái)政支出金額。從以上數(shù)據(jù)可看出，中國(guó)目前維持制度運(yùn)轉(zhuǎn)的行政成本過(guò)高，財(cái)政支出在結(jié)構(gòu)上發(fā)生扭曲。

從制度上看，這種惡性現(xiàn)象是有多方面因素造成的。首先，政府對(duì)資源投入過(guò)度需求。政府介入許多市場(chǎng)領(lǐng)域，管了許多不該管、管不了和管不好的領(lǐng)域，陷入對(duì)資源投入需求的“饑渴癥”，導(dǎo)致運(yùn)行的成本的快速膨脹。其次，政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模最大化傾向。官員所追逐的是部門預(yù)算規(guī)模最大化，他們總是在現(xiàn)存制度下尋求自身利益的最大化，結(jié)果使政府的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)邊際收益等于邊際成本的帕累托最優(yōu)量。最后，管制政府使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲。政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督和引導(dǎo)，而并非嚴(yán)格的管制。管制占用政府大量資源成本，人力成本和時(shí)間成本，造成政府開支的膨脹。

三、建設(shè)廉價(jià)政府的制度對(duì)策建議

1.行政公開制度化。通過(guò)行政公開，可以減少社會(huì)負(fù)擔(dān)，降低社會(huì)成本，行政公開也可以使社會(huì)對(duì)政府進(jìn)行的廣泛監(jiān)督，直接提高行政效能，降低政府開支，做到政府和社會(huì)的雙贏。實(shí)現(xiàn)行政公開，政府應(yīng)將與公共服務(wù)有關(guān)的支出和收入列為政府預(yù)算，公布比較明細(xì)的收支情況，而不僅僅是分類數(shù)值。2011年中央部門三公經(jīng)費(fèi)公布就是典型案例。雖然部分政府部門公布整體性數(shù)據(jù)，但沒有公布每項(xiàng)數(shù)據(jù)的具體內(nèi)容。另外，現(xiàn)在中國(guó)的信息資源處于絕對(duì)壟斷階段，行政公開是被動(dòng)的公開，民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體呼吁，才能引起政府的重視，進(jìn)入議程決定公開內(nèi)容。這樣是與行政公開的本意想背離的，行政公開就是要建立一種政府與民眾的長(zhǎng)期雙方互動(dòng)監(jiān)督制度，保證政府的行為的公共性。行政領(lǐng)導(dǎo)參與網(wǎng)絡(luò)生活的制度化是行政公開的長(zhǎng)期保證。

2.構(gòu)建綜合廉價(jià)政府評(píng)價(jià)制度。廉價(jià)政府應(yīng)把公務(wù)員定位為理財(cái)者，將行政成本的節(jié)約作為工作的重要目標(biāo)，把開支的節(jié)流作為綜合評(píng)價(jià)體系的重要內(nèi)容。指標(biāo)體系包括兩方面基本指標(biāo)，即硬指標(biāo)和軟指標(biāo)。硬指標(biāo)主要是指機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)數(shù)目，人員精減數(shù)目和行政開支，通過(guò)量化的數(shù)值來(lái)衡量廉價(jià)政府建設(shè)。軟指標(biāo)包括效率和廉潔，而效率又包括公共服務(wù)效率，日常會(huì)議效率，公文管理效率，財(cái)務(wù)管理效率和政策執(zhí)行效率。廉潔包括公務(wù)員收入和勤儉節(jié)約。軟指標(biāo)通過(guò)定性的衡量來(lái)檢驗(yàn)廉價(jià)政府建設(shè)。

3.改革現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度。根據(jù)美國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，它針對(duì)傳統(tǒng)的明細(xì)分類項(xiàng)目的缺陷，設(shè)計(jì)出一種支出控制式預(yù)算制度。這種預(yù)算制度的總體思路是實(shí)行資金總額預(yù)算管理。政府每一個(gè)部門財(cái)政預(yù)算是以上一年度數(shù)額為基數(shù)，加上根據(jù)通貨膨脹率和該市人口增長(zhǎng)計(jì)算而得的增加數(shù)。在經(jīng)費(fèi)使用方面，打破明細(xì)分類，允許各個(gè)部門保留其沒有花完的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，新的制度并沒有全盤否定明細(xì)分類項(xiàng)目，當(dāng)某個(gè)部門需要追加預(yù)算時(shí)，管理人員可以利用明細(xì)分類項(xiàng)目審查他們的費(fèi)用支出。這種預(yù)算可以擴(kuò)大官員的自主權(quán)，簡(jiǎn)化預(yù)算程序，創(chuàng)造可以預(yù)計(jì)的環(huán)境。中國(guó)可以借鑒美國(guó)此安置預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，試行“零基預(yù)算”，即取消多年的支出基數(shù)，以零位基點(diǎn)，以廉價(jià)政府為導(dǎo)向，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際評(píng)估和財(cái)力可能，重新編制年度預(yù)算數(shù)額的方法。此外，年終考核獎(jiǎng)勵(lì)措施是中國(guó)財(cái)政預(yù)算改革的重要方向。年終考核獎(jiǎng)勵(lì)措施即各個(gè)部門通過(guò)采取切實(shí)的節(jié)支措施，可從包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余的部分按一定比例提取資金，用于職工福利，其余部分結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

4.完善現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)，與盲目和分散的政府采購(gòu)有密切關(guān)系。但如果采購(gòu)執(zhí)行上過(guò)于集權(quán)，必將遭到各職能部門的反對(duì)。所以，在采購(gòu)執(zhí)行上可以適當(dāng)發(fā)揮各部門的作用，即在對(duì)主要商品和勞務(wù)進(jìn)行集中采購(gòu)的前提下，小型采購(gòu)可由各部門在財(cái)政監(jiān)督下來(lái)完成。政府采購(gòu)過(guò)程中采取優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)法則，通過(guò)公布招標(biāo)信息，各供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，從市場(chǎng)采購(gòu)所需商品和服務(wù)，從而大大提高財(cái)政性資金的使用效益。這樣既可以減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，又便于支出控制和財(cái)政監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)支出由價(jià)值領(lǐng)域向?qū)嵨镱I(lǐng)域延伸管理。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]