摘 要：何為“公共利益”？如何界定“公共利益”？這是近年來農(nóng)村土地征收中的焦點問題。隨著中國城市化、工業(yè)化進程的加快，大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，引發(fā)了大量的沖突和社會矛盾，而導致各種沖突和矛盾的深層原因在于公共利益被泛化，使政府在征地過程中經(jīng)常出現(xiàn)濫用征收權、征地范圍擴大化以及侵害農(nóng)民權益的現(xiàn)象。要保障農(nóng)民的權益，必須明確地界定公共利益的范圍。通過探討公共利益的內(nèi)涵、界定方式及界定主體，最后對公共利益界定的立法程序提出建議。

關鍵詞：失地農(nóng)民；公共利益；立法

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0137-03

一、公共利益的含義

《物權法（草案）》第四稿第49條規(guī)定，為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收征用單位和個人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)；但應按照國家規(guī)定給予補償，沒有國家規(guī)定的應該給予合理補償?！段餀喾ǎú莅福返诹鍖Υ藥缀鯖]作變動?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?998年施行的《土地管理法》第2條第4款進一步明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀喾ā?、《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”。 但是，法律至今未對公共利益的范圍及判斷標準作出明確的規(guī)定，更談不上對公共利益的解釋。僅從字面意義而言，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇，《牛津高級英漢雙解詞典》中，公共利益是指“公眾的、與公眾有關的或成為公眾的、共同的利益”。這一概念中，對“公眾”范圍的界定是應采用地域標準、人數(shù)標準還是其他標準學術界一直未有定論，而“利益”這一涉及主體價值判斷的概念應具體包括哪些內(nèi)容也是不確定的。正是因為“公共”的不確定性與“利益”的不確定性，導致各學科至今未能給“公共利益”作出一個明確的、具體的解釋。

筆者以為，“公共利益”一詞包括兩個要素：一個是“公共”，另一個是“利益”，下面從這兩個要素來分析究竟什么是“公共利益”。所謂“公共”，顯然是指很多人。那么這個“公共”的范圍到底有多大呢？顯然不能一概而論，我們只能結(jié)合具體的事項來說明“公共”的范圍，所以界定“公共”的范圍，必須結(jié)合具體的事項，這是我們在界定“公共利益”時首先要明確的。另外，什么是“利益”？一個事項是不是屬于“利益”，應該由也只能由當事人自己去判斷，這是我們界定“利益”時最為重要的一點，即特定的事項是不是屬于“利益”，必須由該事項所涉及的人來決定。所謂“利益”，簡言之，就是對人有利之事，它的核心并不是“事”，而是“人”，因為對這一個人有利的事，對另一個人可能是無利的。

至于“公共利益”，我們就要看在某一事項所涉及的眾人中，是不是有多數(shù)人對該事項表示認可。如果得到多數(shù)人的認可，該事項則屬于“公共利益”；反之，如果在某一事項所涉及的眾人中，有多數(shù)人對該事項不認可，則該事項必不屬于“公共利益”。至此，公共利益的內(nèi)涵已經(jīng)很清楚了。所謂“公共利益”，必須要與公共決策結(jié)合起來，公眾認可之事就是公共利益，公眾不認可之事就不是公共利益。

經(jīng)過以上分析，筆者得出以下兩個結(jié)論：第一，什么是公共利益，屬于事實判斷問題，必須結(jié)合具體的事項，由該事項所涉及的公眾來決定，在立法時對哪些事項屬于公共利益進行事先列舉是不可能全部周延的。但是在當前中國公共決策機制不健全的情況下，對公認的屬于公共利益的事項進行列舉有助于限制政府的不正當決策。第二，哪些事項屬于公共利益，不需要單用立法來說明，最重要的是完善中國現(xiàn)行的公共決策機制。如果各級政府在作出一項決策時，能夠?qū)⒂嘘P的信息完整、準確地告訴群眾，能夠真正地征詢?nèi)罕姷囊庖?，真正得到多?shù)群眾的同意，就一定能促進公共利益的實現(xiàn)。

二、公共利益的界定

（一）公共利益的基本特征

1．公共利益的非營利性。非營利性是指任何公共利益服務的提供者不得從中賺取好處。如果一項事業(yè)是以營利為目的的，即使該項服務客觀上有助于社會公共利益總量的增進，也不能作為“公共利益”來認定。

2．公共利益的客觀性。正如前文所述，公共利益不是虛構體，也不是個人利益的簡單疊加，它是從個人利益中分離出來的、與公眾利益密切相關的一種獨立的利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，而公共產(chǎn)品和公共服務是其主要的現(xiàn)實的表現(xiàn)形式。

3．公共利益的公共性與社會共享性。自有人類社會以來，公共利益就客觀存在。較個體利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的特點，即具有很強的社會共享性，而不是特定的、部分人的利益。從公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性來看，一個使用者對某種物品的消費并不減少其他人對該物品的消費，同時這種利益的實現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現(xiàn)。從這個意義上來說，其具有“共有性”和“共同受益性”兩個特點。

4．公共利益的動態(tài)性。公共利益應該先是—種與歷史同步演化的理念，然后才是現(xiàn)實的物化表達。毛雷爾（2000）就認為，“公共利益”并非恒定，而是隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，并且在其所處的時代中充滿沖突。在土地征收中，公共利益的內(nèi)涵會在不同農(nóng)村發(fā)展階段隨著經(jīng)濟和價值觀念的轉(zhuǎn)變而不同。隨著公民社會在中國的日趨建立，土地征收中公共利益具有具體化和對象化的趨勢，甚至在某種特殊情況下，一些具有特定受益人的事項也可能屬于公共利益的范疇。譬如，過去不承認私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，在個人利益與集體利益發(fā)生沖突時，必須把集體利益放在首位，但隨著民本思想日益深入人心，個人利益也將在土地征收中受到重視，并最終得到承認。

5．公共利益具有可實現(xiàn)性。公共利益是直接的實質(zhì)利益，即公共利益是現(xiàn)實存在的或者在一定時期內(nèi)通過努力是可以實現(xiàn)的既得利益，而不是虛無的或純精神領域的抽象利益，不存在不能落實為個人利益的國家利益或社會的集體利益。

（二）公共利益的界定主體

通過上述對公共利益特征的分析，我們可以清楚地看到要單純從主觀的角度清晰地界定公共利益是非常困難的。因此，需要有更多的客觀性、程序性的標準來對公共利益進行界定，并且此時由誰來界定公共利益就顯得尤為重要。縱觀世界各國法律對公共利益的界定主體的規(guī)定有以下三種：第一種是由立法機關通過立法程序來界定，具體表現(xiàn)為立法機關確立公共利益的概括性條款；第二種是由行政機關通過行政程序來界定，現(xiàn)實中大量的實務運行過程也正是由其來行使的；第三種是由司法機關綜合各種情況對公共利益作出判斷，一般主要是在處理具體涉及公共利益的個案。從理論和實踐上來看，對于公共利益的界定，立法、行政、司法主體都無法單獨有效地行使，而應由三機關相互配合、共同行使。立法者只能對此做出概括性的規(guī)定，具體的判斷標準則由行政機關來行使，唯有在出現(xiàn)糾紛和沖突時，法院才予以介入，對兩方各執(zhí)的理由進行判斷，確定爭執(zhí)的問題是否屬于公共利益。

（三）公共利益的界定標準

立法機關要正確界定“公共利益”，須遵循以下四項基本標準：

1.具有“公共性”。如前文所述，較私人利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的顯著特點，同時這種利益的實現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現(xiàn)。

2.具有合理性。由于一種公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和私人利益的減損作為代價的，因此立法機關在界定公共利益時就應當遵循合理性原則（或者比例性原則）：要對局部公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長期公共利益加以權衡；對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡；對實現(xiàn)公共利益的不同方式加以權衡。通過這些權衡，最大限度地避免因小失大。

3.具有正當性。公共利益的界定事關廣泛的公眾利益，立法機關，尤其是地方立法機關和行政機關應當廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益的界定基于廣泛的民意之上。

4.體現(xiàn)公平性。公共利益是一種公眾利益，如果以減損少數(shù)人的私人利益卻又不給予必要補償?shù)姆绞絹碓鲞M公共利益，就會有違正義和公平。這種補償應當是一種得失相當?shù)墓窖a償和合理補償，而不能只是象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”。

（四）公共利益的界定方式

如何依照上述標準正確地界定公共利益？這是一個界定方式的問題。各國法律中均對公共利益給予界定，其表述方式可分為三種：一是概括式，即在憲法和與土地有關的法律法規(guī)中僅原則性地規(guī)定“只有出于公共利益的目的才可以行使征用權”，但對到底哪些屬于公共利益的范圍卻未加明確界定。如澳大利亞、加拿大、美國等；二是列舉式，即在與土地征用的法律中詳盡地列出那些公共利益的情況才能行使征用權，最典型的有日本、韓國、印度等國；三是折衷式，從追求完善與理想的立法境界而言，很顯然列舉式的立法模式是值得采用的。折衷式的立法模式是近現(xiàn)代成文法在立法技術上近于成熟的表現(xiàn)，既可克服列舉式的僵化，保持法律的靈活發(fā)展性，又可克服概括式的高度不確定性，使法律便于操作并能控制日益膨脹的司法專斷與行政恣意，因而是可取的。

通過上述分析，筆者認為《物權法（草案）》第49條應作如下規(guī)定：為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收、征用單位和個人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，但應以以下目的為限：（1）國防、軍事設施建設；（2）公共安全；（3）搶險救災及社會福利；（4）發(fā)展科技、教育、文化、藝術、體育事業(yè)；（5）公共衛(wèi)生；（6）能源、交通、水利等基礎設施建設；（7）城市基礎設施建設；（8）環(huán)境保護；（9）文物古跡及風景名勝區(qū)的保護；（10）其他由政府舉辦的以公益為目的的事業(yè)，但征收征用個案中對公共利益的界定不具有規(guī)范意義。另外，設立一個排除條款，即明確排除哪些事項不屬于公共利益的范圍，如一般的商業(yè)性開發(fā)、高爾夫球場和大學城的建設等。

三、公共利益界定程序的立法建議

公共利益的概念由于具有不確定性的特征，我們無法從立法角度給出一個絕對適用的定義，但是對公共利益的基本含義、特征和大致范圍進行界定應該說還是可能的，并且進一步明確這一概念的含義還是非常必要的。只有這樣才能保證個人利益不受政府打著“公共利益” 的旗號肆意侵犯，才能真正實現(xiàn)對人權的尊重和保障。

筆者認為，有必要從以下幾個方面建立公共利益界定的立法程序：

1.應明確為了公共利益行使征收征用權的主體必須是國家，并明確為相應層級的政府。中國憲法規(guī)定國家根據(jù)公共利益需要行使征收征用權，在物權立法中則將其進一步明確為縣級及縣級以上政府有權決定征收征用土地。實踐中往往由國家授權有關機關來實施，對此，立法應明確授權范圍，無法定授權者不得實施征收征用。

2.要建立公開的公民參與機制。以公共利益為由采取強制征收、征用等特殊行政措施，會影響到公民的基本權利，因此必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽政權、陳述權、申辯權、參與決策權等程序性權利和民主權利的有效行使。立法應規(guī)定在征收征用前必須進行聽證。聽證會至少應有政府、利益受損方代表、獨立的相關專家代表三方主體參加。政府主張征收征用是為了公共利益的需要應承擔舉證責任，若利益受損方對聽證結(jié)果不服的，有權向決定征收征用政府的同級法院提起行政訴訟。當然，在搶險、救災、戰(zhàn)爭等特別緊急的情況下征收征用的，無須舉行聽證，但事后應說明情況并依法給予合理補償。

3.要建立公平的補償救濟機制。公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和個人權利的減損為代價的，而有權利損害必有救濟，因此給予減損人以得失相當?shù)难a償是正當?shù)?。這不僅是公平正義的社會價值觀的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代法治的基本精神。相對于“正當補償”、“充分補償”、“適當補償”等提法，“公平補償”強調(diào)的是“等值補償”或“不低于市場價值的補償”，它既使公民個人的權利損害降低到最低限度，也不至于因為個人利益而阻礙公共利益的實現(xiàn)。

4.要建立完善的監(jiān)督制約機制。征用權是政府所特有的一種權力，然而，凡有權者都易于濫用權力，這是萬古不易的經(jīng)驗。并且，在現(xiàn)有法律體制下，對公共利益的解釋實際上已成為行政機關的自由裁量的權力，根本不容他人置喙，失去監(jiān)督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必須對公共權力進行有效的監(jiān)督制約以防其假借“公共利益”之名越權和濫用公共權力損害公眾的合法權益。

參考文獻：

[1] 范進學.定義“公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學論壇，2005，(1):16.

[2] 劉賀.究竟什么是公共利益[EB/OL].http://hi.baidu.com/lawyeraaa/blog/item/c6d9ce24a069ae328744f9a2.html，2007-04-05.

[3] 袁曙宏.公共利益如何界定[EB/OL].http://www.ahfzb.gov.cn/content/news_view.php?id=2120ty=57，2005-08.

[4] 張冬云.論公共利益的界定——兼評《物權法(草案)》第49條[J].社會科學研究，2007，(2):86.

Explore the Definition of Public Interest in the Process of Land Acquisition

LI Zhan

（Nanjing University，Nanjing 210093，China）

Abstract:What is the “public interest”? How to define the “public interest”? This is a main issue in the process of rural land acquisition in recent years.As China’s urbanization and industrialization speed up the process，a large number of rural land change into non-agricultural land，the number of landless peasants sharply increase，giving rise to a large number of conflicts and social contradictions.The reason leading to various conflicts and contradictions lies in the fact that the public interest be generalized and land acquisition compensation mechanism is extremely unreasonable.To protect the rights of landless peasants，we must clearly define the scope of public interest and improve China’s land requisition compensation mechanism.In this paper，through explore the meaning of public interest，the methods of defined and the main body of defined，at last，put forward the recommendations for the public interest as defined in the legislative process.

Key words：landless peasants；public interest；legislation

[責任編輯 陳鳳雪]