摘要：程序法治已經(jīng)成為現(xiàn)代法治行政的路徑選擇，行政程序在行政法治中發(fā)揮重要作用，聽證制度是行政程序的核心內(nèi)容，美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》最早在法律上確立聽證程序，聽證是參與民主發(fā)展的結(jié)果，行政機關(guān)在作出對相對人及利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生影響的決定之前，允許其參與到行政程序中，聽取其陳述、申辯，有利于保護(hù)其合法權(quán)益，增加其對行政決定的可接受度，實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，保障行政決定的合法性和正當(dāng)性。簡要介紹聽證制度的理論基礎(chǔ)，對中美聽證制度在適用范圍、聽證參加人、聽證主持人及聽證筆錄效力上進(jìn)行對比，指出我國聽證制度的缺陷，并提出完善建議。

關(guān)鍵詞：行政聽證；中美比較；完善建議

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）21-0158-02

一、聽證制度的理論基礎(chǔ)

在美國，行政聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序，有正式聽證和非正式聽證之分。在我國，聽證是指行政主體在作出影響行政相對人權(quán)益的決定前，應(yīng)當(dāng)告知作出決定的理由，行政相對人有權(quán)表達(dá)意見、提供證據(jù)，行政主體必須聽取意見，接納證據(jù)的一種法律制度[1]70-71。聽證的理論基礎(chǔ)源于英國古老的自然公正原則，即任何權(quán)力的公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見[2]118。以及美國的正當(dāng)法律程序原則，美國《憲法修正案》第5條規(guī)定：“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)。”第14條是州的法律關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。我國憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”“傾聽人民的意見和建議”為聽證制度提供憲法依據(jù)。

二、中美聽證制度之比較

（一）聽證種類和適用范圍

在美國，聽證包括正式與非正式聽證。正式聽證是指行政機關(guān)在制定行政法規(guī)和作出行政決定時，舉行聽證，行政機關(guān)根據(jù)聽證記錄作出決定，又叫審判式聽證。而非正式聽證，是行政機關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時，只需要給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機會，行政決定并不一定需要基于行政聽證記錄而作出，記錄只供行政機關(guān)參考。本文探討的美國聽證程序特指正式聽證。

凡是行政機關(guān)的行政決定對利害關(guān)系人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的，利害關(guān)系人均可以要求聽證，陳述自己的意見。美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》以否定列舉的方式規(guī)定了不適用聽證的情形，隨著社會的發(fā)展，法院又通過判例發(fā)展了不適用的情形。

聽證制度在我國發(fā)展比較晚，其適用范圍也非常有限。我國《行政處罰法》、《行政許可法》、《價格法》、《立法法》，以及某些地方性法規(guī)規(guī)定了聽證制度?！缎姓幜P法》中規(guī)定聽證適用于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等事項。關(guān)于此處“等”字理解，引人深思，雖然該法只列舉了三類適用事項，有些地方性法規(guī)規(guī)定聽證程序時把等字去掉，而且該法對于拘留等限制人身自由的處罰，沒有明確規(guī)定當(dāng)事人有申請聽證權(quán)利，實踐中當(dāng)事人也不能申請聽證。《許可法》第46條、《立法法》第58條及《價格法》第23條都規(guī)定了適用聽證的情形。我國目前沒有統(tǒng)一的行政程序立法，沒有關(guān)于聽證的專門法律規(guī)定，只有在單行法中以肯定列舉式規(guī)定聽證的范圍，肯定列舉式規(guī)定不能概括全部適用聽證的事項，限制聽證適用范圍，不利于保護(hù)公民合法權(quán)益。

（二）聽證參加人

在美國，有權(quán)要求參加聽證的人包括直接的和間接的利害關(guān)系人，行政決定直接對相對人的權(quán)利和利益產(chǎn)生后果，其為當(dāng)然的聽證當(dāng)事人，而間接利害關(guān)系人，雖然不是行政決定直接作用的對象，但其行政決定可能間接影響到其利益。如美國州際商業(yè)委員會規(guī)定鐵路運輸?shù)膬r格，鐵路部門會直接受到影響，而與其處于競爭地位的其他公路、航空部門也會受到影響，消費者也因此會受到影響。那么對于此案，鐵路、公路、航空部門及消費者都有權(quán)要求聽證。

我國《處罰法》中規(guī)定只有當(dāng)事人有權(quán)申請聽證，《許可法》規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利?！毙姓S可中的利害關(guān)系人不包含間接利害關(guān)系人。

2010年12月1日我國鐵道部新修訂的《鐵路旅客運輸規(guī)程》和《鐵路旅客運輸辦理細(xì)則》正式實施。原規(guī)定中如果乘客沒趕上列車，可在開車后兩小時內(nèi)辦理改簽。新規(guī)定實施后，普通列車的車票改簽須在開車前辦理，動車不受此限制。對此修改消費者、公路和航空部門都應(yīng)當(dāng)有權(quán)參加聽證，但鐵道部制定該規(guī)章時既沒有公布草案也沒有征求民眾意見，也沒有進(jìn)行任何形式的聽證。

（三）聽證主持人

1.職能分離

隨著公共行政的發(fā)展，基于管理和服務(wù)的需要，行政機關(guān)集調(diào)查權(quán)、裁決權(quán)于一身，有利于提高行政效率，但權(quán)力過于集中容易濫用，可能損害相對人合法權(quán)益，行政機關(guān)行使行政權(quán)的結(jié)果很難為社會一般理性人認(rèn)可，行政聽證中表現(xiàn)為職能合并和職能分離之爭。

職能分離源于普通法自然公正原則即任何人不能作為案件的法官。行政機關(guān)既是行政決定者，又是調(diào)查、裁決者，違背自然公正原則。

主持聽證和作出裁決的人和機構(gòu)，不能同時又是追訴者和調(diào)查者，也不能和后者單方面進(jìn)行接觸。追訴活動，追訴前的調(diào)查活動以及主持聽證和裁決活動，不能集中于一個人或機構(gòu)，這種集中稱為職能合并[3]437。職能分離分為完全分離和相對分離，完全的職能分離主張把行政裁決職能和追訴職能、調(diào)查職能以及執(zhí)行職能完全分開，由互相獨立的機構(gòu)行使[3]441。法國的行政法院制度便是例證。相對分離就是機關(guān)內(nèi)部分離，行政機關(guān)就其總體而言，同時具有調(diào)查、追訴和裁決三種職能，但是由不同的實際工作人員行使。執(zhí)行調(diào)查和追訴職能的人，不能參加裁決和聽證。執(zhí)行聽證和作出初步裁決的人，不能和調(diào)查人、追訴人以及其他當(dāng)事人單方面接觸[3]443。美國聯(lián)邦行政機關(guān)除國家勞動關(guān)系委員會之外都采用內(nèi)部分離，行政法官制度就是內(nèi)部分離的結(jié)果。

2.行政法官制度

作為一種平衡社會各方利益的制度，聽證主持人的中立和獨立是關(guān)鍵所在。沒有中立地位，就難免偏聽偏信；沒有獨立地位，也就不可能客觀公正[4]。1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》制定以前，聽證主持人主要是行政機關(guān)人員，稱為“詢問審查官”，和其他機關(guān)工作人員一樣，完全受行政長官的指導(dǎo)和管轄，沒有獨立的法律地位和職權(quán)，聽證官員不中立，具有隨意性。

《聯(lián)邦行政程序法》確立聽證審查官由聯(lián)邦文事委員會對具有律師資格和行政經(jīng)驗的人員，通過考核，將其列入聽證審查官名單中，行政機關(guān)根據(jù)需要，從文事委員會認(rèn)可的名單中任命聽證主持人。1972年后聽證審查官改為行政法法官，其在法律上具有相對獨立性，不再受行政機關(guān)長官的直接控制，雖然其在編制上仍然是行政工作人員，但其任免、工資、待遇等由文官委員會控制，行政法官可保持中立，具有司法性。

3.禁止聽證人員和當(dāng)事人單方接觸

古語云：“偏聽則暗，兼聽則明”，如果聽證主持人需要向當(dāng)事人了解情況，應(yīng)禁止其與當(dāng)事人單方接觸，避免主持人產(chǎn)生偏見和預(yù)斷，其應(yīng)在當(dāng)事人雙方都在場的情況下，進(jìn)行調(diào)查、了解。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了禁止聽證人員和當(dāng)事人單方接觸。

我國聽證主持人并沒有像美國一樣，實現(xiàn)內(nèi)部分離，《處罰法》規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”，《許可法》規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人?！蔽覈捎脵C構(gòu)內(nèi)分離，調(diào)查人員和主持人同屬本機關(guān)工作人員，在同一地點辦公，難以保證聽證主持人不受任何外界因素干擾，聽證主持人并不完全中立，我國目前也沒有禁止聽證主持人和當(dāng)事人單方接觸的相關(guān)法律規(guī)定。

（四）聽證筆錄

聽證程序結(jié)束，聽證主持人應(yīng)當(dāng)場將當(dāng)事人的陳述及提交的證據(jù)制作成書面文件，美日德等多個國家都規(guī)定聽證結(jié)束后應(yīng)制作筆錄。關(guān)于聽證筆錄的法律效力問題，美國適用案卷排他性規(guī)則，聽證筆錄是行政機關(guān)制定規(guī)章和作出行政裁決的唯一依據(jù)，不能在聽證以外采納其他證據(jù)。美國學(xué)者伯納德·施瓦茨說過“在依法舉行的聽證中，行政法庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料……若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價值了?！盵5]303

三、完善我國行政聽證制度的建議

通過我國和美國聽證制度的對比，我國目前聽證制度存在諸多問題，筆者認(rèn)為我國聽證制度應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行完善：

首先，擴(kuò)大聽證程序的適用范圍，目前我國行政聽證的范圍主要為行政處罰、行政許可及立法法中對制定行政法規(guī)等幾種行為的聽證。筆者認(rèn)為，聽證的范圍應(yīng)當(dāng)包括具體行政行為和抽象行政行為，具體行政行為應(yīng)包含作為和不作為，同時以否定列舉式排除不適用聽證的事項。

其次，完善聽證主持人制度，加強主持人的中立性和公正性，或許我們可以采用類似美國的行政法官制度，強化主持人的中立地位，通過立法規(guī)定禁止聽證主持人和當(dāng)事人單方接觸，完善回避制度如具體回避情形、回避的法律后果及違法責(zé)任。我國價格聽證的主持人為政府價格主管部門，立法聽證會的主持人為行政立法機關(guān)，自己組織聽證，自己主持聽證，其公正性無法保障，非常不合理，建議對此進(jìn)行修改。

最后，強化聽證筆錄的法律效力。聽證筆錄不僅是行政機關(guān)作出行政決定的依據(jù)而且應(yīng)當(dāng)作為行政機關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)，強化適用案卷排他性原則。尤其在行政處罰中，聽證筆錄更應(yīng)當(dāng)是作出行政處罰的唯一依據(jù)。建議再次修改《行政處罰法》時，明確聽證記錄的法律效力，嚴(yán)格適用案卷排他規(guī)則。

參考文獻(xiàn)：

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