［摘 要］自公益性小額信貸被引入中國以來，就和農(nóng)村扶貧政策關(guān)系密切，在農(nóng)村的發(fā)展和扶貧工作上，取得了不斐的成就。但是在欣喜于成就的同時，我們更應(yīng)該看到，當前的公益性小額信貸，還存在著一些亟待解決的問題，也還被很多因素制約著前進的腳步，我們必須要加強研究，制定出相應(yīng)的對策來促進公益性小額信貸的發(fā)展。本文中，筆者就這一問題加以探討，旨在拋磚引玉。

［關(guān)鍵詞］公益性小額信貸 問題 制約因素 對策

公益性小額信貸，自上世紀90年代被引入我國后，為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)村貧困人群信貸狀況方面做出了貢獻。自2005年我國商業(yè)性小額信貸試點開始以來，其發(fā)展越來越受到社會各界的關(guān)注。但當前公益性小額信貸的發(fā)展由于種種原因而出現(xiàn)了一些困境和問題，需要及時出臺相應(yīng)的政策和策略來促使公益性小額信貸的又好又快的長足發(fā)展。

一、公益性小額信貸的界定及特點

小額信貸一般分為福利主義和制度主義，而制度主義又可分為偏向扶貧等公益目標和偏向盈利目標兩類，本文主要探討的是以扶貧為目標的公益性小額信貸。它與正規(guī)金融機構(gòu)的小額信貸最大的差別在于是否以扶貧為宗旨以及貸款額度的大小。

在我國，公益性小額信貸是相對于商業(yè)性小額信貸而言，主要指是以扶貧、為窮困人群提供小額度的信貸服務(wù)，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困，同時維護機

構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展，其不以營利為目標。由于目標不同，公益性小額信貸與商業(yè)性小額信貸組織機構(gòu)形式也不同。中國人民銀行小額信貸專題組對公益性小額信貸組織的描述：公益性小額信貸組織是獨立的非營利性法人，依照章程從事公益性活動，其公益性體現(xiàn)在融資服務(wù)具有某種程度上的社區(qū)性和扶貧性，這類機構(gòu)不需要繳納稅費，并享受一定的政府補貼。

公益性小額信貸是一種為不富裕的人提供信貸服務(wù)的信貸方式，具有以下幾個顯著特點：

第一，有明確的社會目標，不以贏利為目的，同時它承擔著扶貧任務(wù)和更多的社會職能；第二，重視客戶的參與并與客戶保持密切的聯(lián)系。公益性小額信貸并不把小額信貸看成單純的經(jīng)濟關(guān)系，而且會定期訪問客戶，了解客戶的需求；第三，重視對窮人進行技術(shù)培訓(xùn)，加強技術(shù)支持，并將之視為目標實現(xiàn)的內(nèi)在要求。

二、公益性小額信貸發(fā)展中存在的問題

近些年來，公益性小額貸款的發(fā)展受到一些其他方面因素的制約，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公益性小額信貸機構(gòu)的所有權(quán)缺失

所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中處于首要地位，它是指“在法律范圍內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體把財產(chǎn)當做自己的專有物，排斥他人隨意加以侵奪的權(quán)利。”在我國，由于大部分的公益性小額信貸機構(gòu)都屬于非政府組織，這一性質(zhì)就決定了小額信貸的性質(zhì)。非政府組織的特征是所有權(quán)不明確。并且，非政府組織沒有明確的盈利目標。這是小額信貸機構(gòu)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的難處所在。這就帶來了一系列不良的后果：首先，所有權(quán)的不明晰，導(dǎo)致機構(gòu)缺乏承諾；其次，所有權(quán)的不明晰，導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不明晰；出現(xiàn)問題后互相掣肘情況，互相推諉，嚴重影響公益性小額信貸機構(gòu)的聲譽和效率；最后，所有權(quán)不明晰制約了公益性小額信貸機構(gòu)的規(guī)模擴大；最終阻礙公益性小額信貸的發(fā)展進程。

2.公益性小額信貸機構(gòu)資金產(chǎn)權(quán)不明晰

資金是公益性小額信貸機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的最重要因素，在小額信貸機構(gòu)中同樣占有舉足輕重的地位。在中國的主要公益性小額信貸機構(gòu)中，資金主要來源于三種途徑：捐贈資金、軟貸款和委托資金。以此看來，這些資金都屬于社會公益資金，對這些資金的使用和管理屬于公益信托的范疇。但嚴格來說，公益信托資金不屬于個人或者團體，它并沒有明確的產(chǎn)權(quán)所有人。這種資金僅為社會公益而存在。公益性小額信貸資金產(chǎn)權(quán)的不明確也會帶來一系列嚴重的后果。首先，這會導(dǎo)致資金利用率極低，缺乏動力而造成資金的閑置；其次，資金安全責(zé)任無人承擔，出現(xiàn)問題，只能追究刑事責(zé)任，而不能具體到單位和個人；最后，資金產(chǎn)權(quán)的不明晰，成為小額信貸機構(gòu)轉(zhuǎn)型和商業(yè)化的最大障礙，影響到小額信貸機構(gòu)規(guī)模的擴大和健康發(fā)展。

3.公益性小額信貸組織機構(gòu)沒有合適的法律地位規(guī)范。我國公益性小額信貸機構(gòu)從最初的接受國際援助機構(gòu)資助開展小額信貸業(yè)務(wù)而設(shè)立的項目辦公室，發(fā)展到由非政府組織開展小額信貸業(yè)務(wù)而設(shè)立的社團法人，在這十幾年內(nèi)都一直沒有得到金融監(jiān)管和主管部門的正式認可，沒有一個合法的金融機構(gòu)身份，一直處于邊緣的地位，是屬于非金融機構(gòu)身份。這種狀況使得非政府組織或半官方專業(yè)性小額信貸機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作受到嚴重束縛。

4.公益性小額信貸組織的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不規(guī)范。我國公益性小額信貸機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)大多是按照各自的理念，借鑒國外的方法來形成了自己的組織結(jié)構(gòu)，各具特色。其主要分為兩類：一類是項目辦公室模式，另一類是社團模式。成立項目辦公室是在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和操作下，開展業(yè)務(wù)和工作的，但是政府的參與和管理，卻使得小額信貸機構(gòu)政企不分，組織經(jīng)營績效低下，不利于小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。而社團模式也存在很多不利于小額信貸機構(gòu)發(fā)展的問題和矛盾。主要表現(xiàn)在三個方面：一是社團組織形式的不利影響。二是組織結(jié)構(gòu)不完善。三是缺乏獨立性和自治性。

綜上所述，當前的公益性小額信貸，還是存在這四大點亟待解決的問題，針對這四個問題，我們要制定相應(yīng)的策略來促進公益性小額信貸的發(fā)展，筆者認為，主要可從以下幾方面著手。

三、公益性小額信貸的發(fā)展對策

1.積極爭取政府的大力支持。要充分發(fā)揮政府的宏觀作用，做好監(jiān)管工作和服務(wù)職能。

首先，對公益性小額信貸要做好監(jiān)管，促進小額信貸業(yè)務(wù)的依法辦理。對公益性小額信貸的監(jiān)管可在已有監(jiān)管機構(gòu)中成立獨立部門分管這部分業(yè)務(wù)；或獨立于現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)以外。第二，政府要大力支持經(jīng)營良好的小額信貸機構(gòu)。包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵，促進公益性小額信貸工作的良好發(fā)展，提高小額信貸職工工作的積極性主動性和創(chuàng)造性。

再者，政府要做好在公益性小額信貸項目運作中的服務(wù)工作。第一，提供眾多公共政策支持。政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，給予公益性小額信貸機構(gòu)明確的法律地位，促進其規(guī)模的發(fā)展。近年來，有的學(xué)者指出公益性小額信貸的發(fā)展趨勢有可能是慢慢走向商業(yè)性質(zhì)的小額信貸。中國政府和政策制定機構(gòu)，應(yīng)該以此為出發(fā)點，做好公益性小額信貸“轉(zhuǎn)型”的各方面準備，盡可能的提供眾多的政策支持。第二，發(fā)展方向引導(dǎo)。首先，引導(dǎo)小額信貸模式的組織制度創(chuàng)新。其次，規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展。

2.建立多層次的融資渠道，擴展公益性小額信貸的資金來源

雖然經(jīng)過二十年多年的發(fā)展，但我國公益性小額信貸的發(fā)展還遠遠落后于國際小額信貸的發(fā)展。針對目前我國公益性小額信貸發(fā)展的狀況，在資金來源方面，應(yīng)該做到多元化，多渠道的融資，擴展資金來源。在目前我國公益性小額信貸還未能吸收存款的狀況下，要建立資金批發(fā)機制，使公益性小額信貸組織能夠得到其他大金融機構(gòu)的批發(fā)資金。如各類大銀行等為公益性小額信貸機構(gòu)提供優(yōu)惠的批發(fā)資金，以降低資金成本，擴大資金來源。二是建立農(nóng)村小額貸款擔?；?。擔?；鸬馁Y金來自于財政扶貧資金，或者與金融機構(gòu)合作，為公益性小額信貸機構(gòu)的資金貸款提供擔保，這將有助于公益性小額信貸機構(gòu)獲得資金支持。

3.建立適應(yīng)公益性小額信貸發(fā)展的信貸機構(gòu)。借鑒外國小額信貸的經(jīng)驗，未來公益性小額信貸機構(gòu)發(fā)展的前景很廣闊，其途徑包括強壯的公益性小額信貸機構(gòu)、社區(qū)資金互助組織、非銀行金融機構(gòu)、小額信貸銀行、與正規(guī)金融機構(gòu)合作等。實施的轉(zhuǎn)變公益性小額信貸機構(gòu)的組織形式，也可促進公益性小額信貸的又好又快的，長足而健康的發(fā)展。

4.對公益性小額信貸本身固有的風(fēng)險要提高警惕。首先，要充分意識到公益性小額信貸的風(fēng)險性，信貸客戶大多是貧困農(nóng)民，信貸資金的風(fēng)險較大。其次，為確保信貸能夠按期回收，需要大量工作人員做好入戶信貸、選擇項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和客戶，這增加了經(jīng)營成本。最后，由于大部分農(nóng)戶將信貸資金用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等與自然條件密切相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，這就使得信貸資金的自然風(fēng)險增大，一旦出現(xiàn)嚴重的自然災(zāi)害，則很難確保信貸資金的收回。為保持公益性小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，資金管理者必須提高其風(fēng)險預(yù)防的意識和風(fēng)險控制的能力。

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